人大工作也要善于抓落实

戴志华

2018年底，笔者参加了国家外专局“立法的理论与实践——以生态文明立法为例”赴澳大利亚培训项目。在澳期间，在悉尼大学进行了系统培训，了解澳大利亚联邦环保立法情况;拜访新南威尔士州议会、州自然资源保护委员会，了解该州环保立法和执法情况;拜访墨尔本瑞纳克斯污染治理公司，了解被工业污染破坏的种植耕地的修复措施和相应法律保障;实地考察蓝山等国家公园，了解国家公园立法情况和具体运作;实地考察世界著名的重污染废地成功恢复生态的案例——悉尼奥林匹克湿地公园，了解将悉尼垃圾填埋场改造为生态湿地的过程、经验和成效。现将澳大利亚环保立法的情况和启示介绍如下。

一、澳大利亚环保法的基本情况和特点

澳大利亚地理位置特殊、生态系统脆弱，历来重视环保，注重运用法治手段保护环境，形成了独具特色、体系完善、务实管用的环保法律制度。大多数环境法为成文法，包括有关环境规划和污染防治的法律，有关保护自然遗迹和人文遗迹的法律，有关开发、利用和管理自然资源的法律等。此外，在劳动保护、职业安全、消费者权益保护和刑法等相关法律中，也有环保相关规定。按照层级，澳大利亚环境法主要分联邦和州两级（市政厅也会出台生活垃圾分类、收集等细化性质的环保行为规范），联邦和各州都有各自的环境法。由于澳大利亚宪法明确规定环境保护属于州的事权，因此联邦政府只负责有限范围的环保活动。但近年的发展趋势是联邦政府正逐步直接或间接地通过环境立法扩大其管理环境事务的职能和范围。从近年发展情况看，澳大利亚联邦和州的环境法有如下几个特点。

一是积极推进综合化、体系化的环境立法。从联邦层面看，体现澳大利亚环境法宽广的调整范围和综合化的一个重要法律，是在布伦特兰报告《我们共同的未来》（1987年）发表之后不久，于1989年制定的《资源评价委员会法》，是一部调整范围广泛、具有综合性的法律。从州的层面看，环境管理活动主要由地方立法规定，近十几年来地方立法（主要是州）也出现了综合化趋势。例如，从20世纪90年代开始，新南威尔士州环境立法呈现一定程度综合化、一体化的趋势。该州政府1991年通过《环境保护法》，设立了统一管理环境事务的环境保护局。1995年通过《废物最少化和资源管理法》，规定了一系列预防、减少废物产生的措施和制度。1996年12月公布《环境保护行动计划法》，规定了一系列体现环境法综合化的措施，将大量现行环保法规合并，消除法规重复和矛盾的现象，增强环保立法的系统性和针对性。

二是高度重视预防环境污染的发生。澳大利亚环境法注重环境污染的事前控制和预防，有关源头控制、分类处理、排污许可证、环境影响评价、污染企业监控等预防措施占法律条款的绝大多数。此外，特别重视运用经济手段，尽可能降低环境污染的风险和损害。比如，新南威尔士州等州，从20世纪90年代就已开始实施最先在美国采用的可交易的排放行动计划（tradable emission scheme）、排污许可费（load-based licensing fees）、要求许可证持有者提供经济保证（financial assurances）等经济措施。近年来，联邦议会和新南威尔士州议会还多次就环保议题进行辩论，及时调整有关领域环保政策和立法，提前预防环境污染。例如，制定和实施土地利用规划必须充分考虑环保因素;通过环境影响评价和颁发许可证来控制发展项目;加强对污染防治的監督管理;加强对危险废物的进出口管理;加强对危险废物的使用、贮存、转移和处置的监督管理。

三是不断增强环境法的可执行性、可操作性。无论是联邦还是各州的环境法，法律条款都很细致、可操作性也较强，如排污收费法规条款多达百余条，从收费的种类、标准、单位、计算公式到最大排污允许量、交费流程、费用减免等，都规定得十分详细，既避免了执法的随意性，减少执法过程中的摩擦，又增强了执法的公正性和权威性。为增强环境法的可操作性，澳大利亚联邦和各州还立法授予环保部门广泛的调查权、应急处置权和处罚权;各州还立法在环保部门组建了人数不少的“环保警察”（SEPP）。环保警察身着统一制服，佩带鲜明臂章，专司环境执法，具有很大权威。

四是多管齐下加大环境法执行力度。近年来，澳大利亚联邦和各州政府针对日益突出的环保问题，不断加大环保法执行力度。首先，加强执法力量。健全的环保机构、充足的执法人员和持续的环保资金投入是澳大利亚环保法顺利实施的重要保证。澳大利亚在联邦政府、州政府和市政府三个层次都设有专门环保机构。联邦环境与遗产部有近500名工作人员，新南威尔士州和维多利亚州环境部门的工作人员都在1000人以上。近几年，澳大利亚每年的环保投入都超过85亿美元，约占GDP的1.6%。新南威尔士州和维多利亚州环保局每年的财政预算分别超过4000万美元、3200万美元，其中大部分来源于州政府拨款，少部分来源于排污收费。其次，改革司法体制。为了及时处理日益增多的环境纠纷、提高处理效率，一些州还立法成立专门的环境法院。如新南威尔州的土地和环境法庭，处理、审理不少环境资源纠纷。一些州还从环境立法和司法诉讼两方面放宽公民提起环境诉讼的资格限制。例如，根据新南威尔士州《环境规划与评价法》，对于违反本法的，“任何人可以向法院提起诉讼，请求法院颁布救济令或制止违法令，不管该人的权利是否已经受到或可能受到该违法行为或该违法行为的后果的侵害”;《环境保护行动计划法》规定，第三者（third parties）有权对违反环境保护法的行为向法院提起诉讼，以制止违法行为。

五是重视综合运用多种环境治理手段。环保领域违法行为种类多、查处难，既要靠法律手段，也要有经济措施。澳大利亚联邦和各州的环保法，针对环保违法行为多管齐下，重罚与引导并重，努力做到疏堵结合。首先，环保领域的处罚面广且十分严格。在澳大利亚，不论是个人、企业，还是政府机构，只要违反了联邦或者州的环保法，都要受到严厉惩罚。比如，从处罚幅度看，对法人最高可以判处100万澳元罚金，对自然人最高可判处25万澳元罚金，对直接犯罪者可判处高达7年的有期徒刑。在蓝山、大堡礁等国家公园，任何采摘植物（或者贝壳）、丢弃垃圾的行为都是违法的，管理人员可以直接给予500澳元罚款。又如，澳大利亚近年屡遭大旱，一些地方终年滴雨未下，一些州立法规定了严格节水措施，在时间上严格限制洗车、浇草坪等耗水性活动，任何人违反都要缴纳罚款。其次，政府在节约资源能源、保护生态环境等方面还出台了一系列鼓励措施。比如，为节约能源和减轻机动车造成的大气污染，澳大利亚政府鼓励机动车的动力由燃油改造成燃气，政府给予补助。又如，为抗击干旱，解决城市缺水这个突出问题，各州鼓励居民实施家庭节水方案，并在网上公布节水措施，帮助居民购买和安装水罐、中水系统、节水洗衣机和淋浴头等，取得明显成效。

二、体会和启示

笔者在学习培训和访问交流中，有以下几点体会和启示。

一是增强学习贯彻落实习近平生态文明思想的政治自觉。此次学习访问期间，大家最直观的感受、最深刻的印象就是澳大利亚生态良好、环境优美，空气清新、绿草遍地，人居幸福指数在全球名列前茅。与澳大利亚等发达国家相比，中国等发展中国家的生态环境还存在诸多短板，部分领域的情况还比较严重。如何科学认识和辩证分析这一差别，是学深弄懂做实习近平生态文明思想的前提，也是增强“四个自信”的基础。我们既要虚心学习借鉴澳大利亚生态环境保护的有益经验，又要通过比较，深入分析其客观优势、历史教训、不足之处，做到“知其然知其所以然”。首先，从客观优势看，澳大利亚四面环海，是世界上唯一国土覆盖整个大陆的国家，地理位置和气候条件得天独厚;同时，澳大利亚地广人稀，人口主要分布在东海岸的悉尼和墨尔本等大型城市，国土面积的近三分之二没有人类活动，环境容量较大。其次，从发展历程看，澳大利亚对环保问题重要性的认识，同样经历了从教训中吸取经验的艰难过程。澳大利亚被称为“骑在羊背上的国家”和“坐在矿山上的国家”，过度放牧和非法采矿，对生态环境的影响最直接、最严重。水土流失、草场退化、土壤污染、沙尘暴等生态环境问题，也曾一度困扰澳大利亚。从放任自由到严格监管，澳大利亚进行了长达几十年的政策辩论和利益博弈，直到20世纪70年代经济转型升级和产业结构优化，环保政策与立法才逐渐定型并不断加强。再次，从实际做法看，澳大利亚是全球第二大垃圾出口国，其产生的废塑料、废旧电子产品等固体废物绝大多数都出口到中国等发展中国家，不仅赚取了出口利润，而且转移了环境污染，转嫁了治理固体废物污染的环境成本。

由此可见，生态环境保护不可能一蹴而就，更不可能毕其功于一役，始终与一个国家的地理环境、人口分布、发展水平、环保理念密切相关。我们既不能为了发展而忽视环境，同样也不可能为了保护环境而停滞发展。没有发展，环护就没有坚实的支撑;没有环保，发展也将不可持续。只有在生态环境保护与经济社会发展之间找到一个平衡点和契合点，才能确保可持续发展。通过对比，我们深刻感到，习近平总书记在中国经济社会转型发展的重要历史关头，明确提出建设美丽中国，强调“绿水青山就是金山银山”，形成了习近平生态文明思想，符合实际、正当其时。习近平生态文明思想聚焦人民群众感受最深刻、要求最迫切的突出环境问题，从根本上扭转了多年存在的一些不正确的发展理念，对生态文明建设进行了顶层设计和全面部署，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。我们要增强“四个自信”，深刻认识到“蓝天白云，青山绿水”不仅仅是大自然的恩赐，也是党领导人民群众通过努力奋斗可以实现的目标。作为立法工作者，我们要以习近平生态文明思想为指引和遵循，深刻把握生态文明建设的战略定位和政治定位，努力做好生态文明领域立法工作，自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，将绿色发展理念贯彻到立法工作中，依法保护环境，促进生态文明，为满足人民日益增长的优美生态环境需要提供制度供给和法治保障。

二是积极在环保议题上发出中国声音，提出中国方案。西方发达国家在环境法规日益严格，公民环境意识日益高涨，废物处置场所难以满足的情况下，开始向发展中国家越境转移废物，包括危险废物。危险废物越境转移数量的迅速增加，对人类的生存发展以及整个人类社会的进步繁荣构成威胁。1990年3月22日，我国政府签署了《联合国控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》。我国作为最早批准巴塞尔公约的缔约国，历来主张睦邻友好、守望相助，坚持互惠互利，反对以邻为壑。我们始终认为，任何一个国家，都不能为了保护自身的生态环境而把危险废物和生活垃圾“出口”或“转移”到其他国家。特别是发达国家，不能把自身的幸福建立在他人的痛苦之上，更不能把本国的“蓝天白云、绿水青山”建立在他国生态危机、环境恶化的基础之上。2018年初，我国正式宣布禁止洋垃圾进口，虽然受到部分西方国家的无理指责和非难，但完全站在道德和法律的制高点上。我们要按照习近平总书记提出的“人类命运共同体”的重要理念，进一步加强对外宣传，把垃圾进口造成的生态环境污染恶果特别是对人民身体健康的伤害讲清楚、说明白，坚决回击西方发达国家的无理指责。同时，要积极参与巴塞尔公约等国际规则的发展完善，推动将习近平总书记提出的“人类命运共同体”等重要理念融入国际法，倒逼垃圾出口国提升自身的垃圾处理能力、加快资源再生技术的研发和利用;推动发达国家承担起相应的国际义务，减少垃圾出口，帮助发展中国家改进垃圾处理设施和技术，保护好地球这个共同的家园。

三是充分发挥国家和地方立法在环保领域的各自优势和独特作用。根据澳大利亚联邦宪法，环保事务属于各州事务，并非联邦事权，但鉴于环保问题的极端重要性，联邦政府通过多种方式介入环保事务。第一，有效行使宪法赋予的“外交事务”权限。以立法落实、督促执行联邦政府签署的环保领域国际条约的名义，自然而然地“合宪”介入本属各州事权的环保领域。第二，通过财政资源分配等方式，引导各州政府制定符合联邦环保政策意图或倾向的法律。我国是单一制国家，环保事务属于中央和地方共享事权。要发挥体制优势，在坚持中央集中统一领导的前提下，充分发挥地方的积极性、主动性。国家层面的环保立法要综合考虑“全国一盘棋”，确定环保的宏观政策、重点领域、发展方向、措施手段。地方层面的环保立法要发挥贴近人民群众、贴近地方实际的优势，制定更加详细、更加严格、更有特色的实施性细则。特别是在“行政三法”尚未修改之前，要深入总结环境保护法等法律授权省级地方立法可以增加“按日计罚”情形的有益经验，继续探索通过单项环保立法授权省级和设区的市人大常委会更多的立法权限和手段，真正让制度长出“牙齿”。

四是推动各区域、各地方在环保领域的立法协同。澳大利亚作为一个联邦制国家，各州之间相互独立，无论是联邦层面，还是各州层面，长期以来在环保领域缺乏有效的沟通协调机制。这就导致联邦与各州以及各州之间的环境管理目标不明确、标准不统一、步调不一致，影响环境保护的实效。为此，在澳大利亚联邦政府推动下，联邦政府、各州政府以及地方政府协会共同签署了具有法律效力的《澳大利亚政府间环境协定》（简称《协定》），用来协调全国范围内的环境保护行动。该《协定》建立机制，促进各州对环境保护开展合作，确立有关政府责任，减少联邦、州、地方政府在环境问题上的争执，以便于形成保护环境的合力。我国是单一制国家，中央的集中统一领导是最大的体制优势和制度优势，有条件也有能力促进各地区、各地方在环保领域加强政策和立法协同。特别是对跨区域、跨流域的环境污染问题，我们要深入总结京津冀地区、长三角地区立法协同的有益经验，建立协调机制、加强环评会商、推进协同监管、强化联防联治，破除行政壁垒和地方保护，形成区域污染防治合力，保证党中央区域发展战略和生态环保决策得到贯彻落实。

五是深入推进公民的环境教育和公共参与。澳大利亚优美的环境，得益于政府对环保的重视，更得益于公众具有强烈而自覺的环保意识。联邦和各州将环保教育贯穿于学校教育、家庭教育、公民教育的全过程，人们可以从多种渠道、多个层次受到良好的环境教育，因此公众有很强的环境意识和环保理念，不仅能自觉遵守环保法律法规，而且还积极主动参与环境监督管理。比如，在澳期间，著名的“Clean Up Australia”（清扫澳大利亚）环保运动的创始人不幸去世，澳大利亚社会各界都表达了沉痛哀悼，同时也展示了澳大利亚公民对生态环保的高度重视。又如，维多利亚野生动物保护中心是一家非营利的社会组织，在保护野生动物和生物多样性方面发挥了重要作用。该组织每年上百万澳元的运营经费，全部来自于社会各界的捐款;专职工作人员虽然只有十多名，但志愿者多达六百余名，不少志愿者已经有20年以上的服务经验。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。我们可以借鉴澳大利亚的经验，努力构建社会组织和公众共同参与的环境治理体系，不断提高社会公众节约资源、保护环境的意识，推动形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，让人民群众真正成为环境保护的践行者、推动者。

（作者单位：全国人大常委会法工委）