陕西米脂古城保护中社区居民参与的制度保障和实施措施探究

杨楚譞

（西北大学文化遗产学院，陕西 西安 710069）

1 研究背景与意义

历史文化是城市的灵魂，20世纪80年代初，高速的社会经济发展带来了大规模的旧城改造[1]。由于古城建筑具有不可再生性，古建筑大多原貌难寻，古城居民的生活模式也骤然变动，社区网络遭受到了巨大冲击，社区结构断裂，古城文化的传承出现了断层。米脂作为陕西省陕北地区较为代表的古城镇之一，也面临着同样的危机。古城的居民既是古城资源利用的主体，也是古城资源的重要组成部分。不解决好遗产地居民的问题，文化遗产的保存便失去了其土壤及意义。在经济高速发展的今天，如何让古城文化传承下来、古城社会组织群体关系得到延续、持续发挥古城价值，已成为越来越值得思考的问题[2]。这个问题的解决不能全部依靠政府，更需要在有制度保障和合理的实施措施情况下，调动社会公众和古城内部的居民参与的积极性，一起发掘与重塑古城的价值，推动完善社区网络，发扬古城传统文化。本文通过定性定量分析研究的方法，探讨社区居民参与在陕西米脂古城保护中面临的问题和重要性，以及一系列的制度保障和实施措施。

2 相关研究概念释义

2.1 古城镇

关于古城镇，人们目前较为熟悉的有云南丽江古城、湖南凤凰古城等，但是对于古城镇这一概念尚无清晰的定义。《内罗毕建议》认为历史城镇是属于历史和建筑地区中的一类，构成城乡环境中的人类居住地的整体结构应有所保留，同时从社会文化的角度看，其凝聚力和价值已得到认可。《威尼斯宪章》强调了古城镇保护的原真性，修复和保护需要有科学过程和准确记录；《雅典宪章》中，认为古城镇和其影响区域应作为一个整体来研究，包括与之相关的居住活动、工作、交通等。

根据《历史文化名城名镇名村保护条例》的申报条件，历史文化名城应具有以下4个特征：①保存文物特别丰富；②历史建筑集中成片；③保留着传统格局和历史风貌；④历史上曾经作为政治、经济、文化、交通中心、军事要地，或发生过重要历史事件，或其传统产业、历史上建设的重大工程对本地区的发展产生过重要影响，或能够集中反映本地区建筑的文化特色、民族特色。

结合本课题研究需要，本文对于古城镇的讨论是基于国际宪章和国内条例总结，定义为具有鲜明地方特色，悠久的历史和丰富的历史文化遗存，保留有传统风貌和一定的社会凝聚力体系的城镇。历史古城镇具有历史古迹和小城镇双重身份，二者之间势必存在差异与冲突[3]。不少古城镇在新型城镇化建设中渐渐衰落，面临传统风貌逐渐消失，生态环境逐步恶化，原住民的大量流失，文物建筑被拆建改建等问题，本文所述米脂古城，更是这一类面临困境古城镇的代表。这一切问题的核心，都离不开本地居民。因此，若想改善当前古城镇面临困境，需要社区居民的参与。

2.2 社区居民参与

目前我国对公众和社区居民参与的讨论主要集中在对于旅游的影响和非物质文化遗产的影响，整理其中部分论述，对公众参与古城保护具有借鉴意义。王宇翔与程道品总结了近10年来民族地区社区公众参与非物质文化遗产保护和旅游开发，不仅论述了原因、相互之间的关系以及社区参与可行性，还给出了社区参与形式建议，这些开发模式可以给未来的发展提供参考[4]。保继刚与孙九霞论述了社区参与旅游发展的中西差异，主要从制度层面、外部参与力量以及社区内部力量进行对比分析[5]，这种差异是暂时无法快速弥补的，应结合我国国情，为其提供一个成长的空间。华芳、穆吟、汤海孺通过大量的问卷调查，对目前存在的社会关系淡漠、原住民严重流失，现代化生活需求和遗产保护的矛盾等问题进行分析，并从原则、职责、权益3个方面来提出重构和完善文化遗产的可持续发展[6]。左冰与保继刚对社区增权进行理论分析，并开发出遗产地的旅游增权量表，可以直接运用到遗产地的增权状况评估[7]。

综上可知，大部分对于古城保护中公众参与的讨论主要集中在公众对于旅游和非物质文化遗产的影响上，对古城镇中公众参与的制度保障研究则较少。同时，公众参与和居民参与的主体也没有明确的定义和区分。为便于叙述，本文将居民参与的主体定义为古城内部居民参与，公众参与的主体为除古城内部居民及相关政府部门以外的其他利益相关者，包括前来古城开发的商人、旅游公司、游客等。

3 米脂古城概况

3.1 历史沿革

米脂县位于陕西省榆林市东部，地处黄土高原腹部，无定河中游。古称“银州”，因“地有流金河，沃壤宜粟，米汁淅之如脂”而得名。米脂窑洞古城民居聚落作为黄土高原上的一个典型民居聚落，传统院落林立，历史文化积淀深厚，是米脂的文化龙头与历史标识，是举世罕见的文化珍品[8]。米脂古城2008年公布为陕西省重点文物保护单位，并正在申报全国重点文物保护单位①摘自《米脂窑洞古城保护规划（2013—2030）》。。古城作为县治所在地，至今依旧保留了深厚的文化记忆和大量文物遗存，元代、明代到清代直至民国时期的各个历史阶段的建筑均有保留。

3.2 古城格局

米脂老城区总人口9 350人，3 117户。其中常住人口6 300人，2 100户，流动人口3 050人，1 017户。其中残疾人口190人，低保户687户，1 113人，占到常住人口的1/3。米脂县采取“新旧分离”，开辟新区的发展策略，使古城“凤凰单展翅”的整体空间格局得到较好的保护，原有地形地貌未发生较大改变。米脂窑洞古城依山而建，随地形错落有致；虽然古城部分古建筑因为年久失修等原因倒塌或者被拆除，但组成古城的街巷、肌理及重要建筑物大多保存了下来，高低错落的屋檐和山墙形成优美曲折的天际线，聚落格局形态保存较好[9]。

3.3 面临困境

近年来由于居民保护意识淡薄，生活废水的排放和垃圾的处理不当导致城外河道淤积、水量减少、水体污染严重[10]；缺乏对于古城保护的宣传，机动车交通对主要街道铺装路面损害严重；政府缺乏保护资金和专业人才，一些文物建筑未能依照法律得到应有的保护，反而越发破败；居民生活水平需求提高，带来古城保护原真性要求与古城基础设施建设之间的矛盾加剧；部分居民只考虑自己生活的便利缺乏长远考虑，存在乱拆乱建的现象，导致城内部分文物建筑破坏严重，甚至有一些面临消亡的危险。

4 米脂古城社区现状调查分析

为了更好地了解古城社区现状，根据初步对社区居民入户访谈和观察的内容和结果，笔者制定了问卷在古城内进行了分发和采访。发放有效问卷共101份，主要调查内容为性别、年龄、学历、居住满意度等因素和古城保护态度之间的关系，分析当今时代下古城保护面临的主要问题。

4.1 居民缺乏保护意识与参与意识

根据问卷录入统计结果（表1），各因素之间的相关性分析，可以看出受教育程度、居住满意度、古城保护支持力度、古城保护参与意向4个因素之间相关性较高。本节主要通过回归结果，重点分析居住满意度、古城保护支持力度与古城保护参与意向之间的影响因素。

表1 问卷统计各因素相关性分析表

4.2 居民居住满意度与古城保护支持力度分析

在居住满意度调查统计里（图1），对于居住环境的不满意比例远远大于人际关系的不满意比例。而居住环境中具体的不满意之处，卫生不良、房屋老旧、居住拥挤又占了较大比例。

而在所有相关性分析中，居住满意度与古城保护支持力度相关性最强。相关分析显示：居民对居住环境的满意度与对古城的保护支持力度呈正相关，保护参与意向与保护支持力度也基本呈正相关（表2）。

回归结果显示，居民对居住环境的满意度和对古城的保护支持力度符合线性关系，t值远大于2，线性关系模型显著（图2）。

因本地常住人口以租户为主，流动人口较多，环境卫生保持差。多处老建筑年久失修生活不便捷，和居民对现代化生活环境的渴望产生矛盾冲突，使得古城内部分居民对古城保护支持力度不高。古城中主要街道东大街、西大街为石块铺装路，具有传统风貌和景观特色。但因机动车行驶导致的路面损坏，不仅破坏了传统风貌，同时也给一些老年人的出行带来不便。

在访谈过程中，部分居民认为应把路拆掉重新铺上水泥路面，忽视了传统街巷路面渗水好，雨天排水快等优点。由于部分居民房屋既是文物建筑又是危房，翻修房屋、通天然气等行为均违反政府规定，迫不得已只能继续居住在破旧的房子里，生活的舒适度和幸福度大打折扣。这种尴尬的境况不是个例，居住在古城中的原住民渴望更便捷、现代化的生活，然而古城保护的要求在某种程度上制约其生活水平的提高，导致其对古城保护产生偏见，缺乏对古城保护工作的支持力度。

表2 居住满意度与古城支持力度和保护参与意向相关性分析

4.3 古城保护支持力度与保护参与意向分析

回归结果显示，R略大于0.5，居民的古城的保护支持力度与保护参与意向基本符合线性关系，t值远大于2，线性关系模型显著（图3），体现出并非所有支持古城保护的人都强烈意愿参与到保护过程中去。

古城附近没有大型工厂及商业中心，青壮年大多外出打工，留守居民大都处于无业或半失业的状态，以低保为生。此外，留守居民多为城镇居民户口，没有土地。米脂古城内部没有第一、第二产业，第三产业仅零星分布于古城周边，未成为主导因素，不足以支撑古城经济。尽管有人认为应当对古城保护予以支持，但具体行动则主要依靠政府。大多居民认为自身没有能力参与，热情不高。造成这一现象的原因主要是管理部门和居民沟通协调存在问题，居民缺乏参与古城保护的动机。

4.4 古城缺乏配套保护制度

在进行调研的过程中，恰逢常平仓旁边正在进行水泥施工，对相关工人进行咨询，发现施工者对附近存在文保单位一无所知。常平仓的外观与周边土堆无明显区别，附近也没有明确的标识牌。因此，如果当地政府没有明确向施工者告知此处的文保单位，一般民众的确难以辨识，而一些危害遗产的活动也就有意无意地发生了。由此可见，由于缺乏配套的保护标识和法规制度，古城内居民无法辨析古城内的遗产建筑，更不必谈有意识的保护。当地政府和相关部门对破坏遗产的行为没有明确的惩罚制度与措施，部分文保单位处于消失的边缘。

4.5 缺乏保护资金和专业人才的指导，对外宣传力度不足

根据古城居民受教育程度与保护参与意向回归结果（图4），R略大于0.5，居民的古城保护支持力度与保护参与意向基本符合线性关系，t值远大于2，线性关系模型显著，体现出受教育程度高的人更加赞同古城保护。但据统计（图5），古城居民整体受教育程度不高。

4.5.1 教育程度受限且缺乏引导是不主动参与的主要原因

居民整体受教育程度偏低，缺乏主动保护意识，只看到当前短期内古城保护对居住条件改善的制约；缺乏正确的宣传引导，未能看到将来古城保护可能带来的巨大旅游经济效益，因此对古城保护态度消极，无行动参与。古城内中小学较多，但是教育者对宣传古城文化和指导参观的重视程度有限，更多关注的是应试教育，以升学率为主，没有充分利用当地良好的教育资源发扬古城文化。

4.5.2 缺乏宣传使古城资源潜力未被开发

米脂古城街巷格局保存基本完整，主要街道的线形、街廊、高宽比例关系等要素基本上延续历史上的特征，但是对外宣传力度不够，没有大型文化企业或者旅游公司进行投资，旅游人数较少，整体缺乏经济活力。在现场调研过程中，当地居民对于出现非本地人表示了惊讶，同时由于方言的问题，与当地人沟通有一定困难。地域特色鲜明的附属文物缺乏系统认知，部分文物价值没有被认识充分，如古井、石碾石磨等被随意弃置。

4.5.3 人才和资金的缺乏是古城保护的主要困境

古城低保户数量较多，大多数人尚在温饱线挣扎。政府对古城保护所能提供的财政支持有限，由于文物建筑较多，自然、人为等因素破坏严重，紧迫度较高，保护资金较为缺乏。米脂窑洞古城保护管理所主要负责文物的日常管理工作，对后期的开发利用缺乏经验。

米脂窑洞古城区位优势明显、周边资源丰富、基础设施条件优越，具有巨大的开放利用潜能，但迄今未展开有效的展示利用，在开放内容、展示方式、服务设施等诸多方面存在不足。即便历史文化资源独具特色，景观观赏性别具一格，却没有充分挖掘和实现其社会效益和经济价值。

5 制度保障和实施措施研究

5.1 保护监督和咨询制度

5.1.1 定期开展“专家工作营”

欧美的社区规划被冠以“新城市主义”称谓，将各类专家聚集起来举行“专家工作营”是其城市建设的一项重要内容[11]。通常在短短一周内，各领域的专家将近20人驻扎现场，与行政部门和当地群众进行不定期交流，展示具体的规划设计方案，经过数次讨论和反复推敲，形成最终的协议稿。通过专家组把具体的解决办法传达给民众，并且详细说明制定决策的过程和原因。

米脂窑洞古城保护管理所也可以设置“专家工作营”，同社区居民及开发商、政府、相关领域的专家定期举行会议交流：政府及时向社区居民和开发商传达古城保护有关的最新政策；政府同居民及开发商共同探讨古城的改造，让古城不仅能够保留传统文化，吸引外来游客，更是当地居民的宜居场所；专家不仅要让参会的利益相关者有共鸣，还须担负向广大的群众解释说明的重任，树立居民的法律意识和保护意识。古城内文物建筑数量多而分散，不仅需要文管所负责日常的保养、修缮，更需要居住在附近的居民参与其中，及时发现并上报问题。定期会议提供了居民和政府、开发商、专家之间的交流平台，也让各利益相关者互相监督，完善古城的保护监督和咨询制度。

5.1.2 发展志愿者协助监督，设立社区参与奖惩机制

设立社区居民参与保护的奖惩机制，调动居民的主动参与性。文管所可从社区居民中培养一些志愿者，协助文管所，进行日常保护监督。对古城保护行动的积极参与者给予奖励，而对破坏古城保护行为者给予惩罚，增加破坏行为的成本，从而改变破坏者潜意识理性计算结果，以达到尽可能减少破坏行为，增加保护行为。这种奖赏可以是物质激励（惩罚），也可能是精神激励（惩罚）。

除此之外，志愿者也可负责古城的宣传教育工作，也是社区居民和管理所及游客的交流桥梁。志愿者组成可以包括陪读家长，在空闲时间进行统一培训；也可以是一些在校的学生，利用课余时间进行志愿服务。培训内容主要为一些基本的文物保护知识及法律法规，对古城遗产的科普、旅游的相关宣传培训等。这些志愿者可以带动古城的整体氛围，增强群体的保护意识，提升古城形象，对民众的素质教育也大有裨益。

5.2 加强引导和文化宣传

5.2.1 加强社区内部文化宣传

管理者应正确引导加强社区网络信息传递。除了传统的形式（如手册、读本发放、宣传海报的张贴、展板展示等）外，还可以增加新媒体来进行信息传递和交流。设立微信公众号和微博账号，可以让更多的年轻人了解古城保护的现状和进展情况。相较于传统的形式，新媒体传播速度快、范围广，不仅会吸引古城当地居民，也会吸引对古城文化感兴趣的人群[12]。

5.2.2 定期组织社区居民参加古城保护公众活动

定期组织趣味公共活动，可以激发居民对古城保护的热情。对外展示的前提是自己内部首先要理解清楚古城文化内核是什么，针对文化水平普遍不高的古城社区，需要管理者的正确引导。整个过程应当采取自愿的原则，让社区居民自发意识到自己的“参与者”身份。在租户的闲暇时间，可以组织宣传古城保护的要点，在广场附近展板做板报、举行米脂古城知识文化竞赛等，不仅可以丰富古城居民的业余生活，也可以增加古城的学习氛围。

5.2.3 建立完善的法律保障体系

本地居民具有古城保护的义务，同时享有古城保护状况的知情权、古城保护的参与权和对管理者管理古城的监督权。从法律层面，对古城居民社区参与的程序和内容进行规定，明确社区居民的权利。文保电子档案的部分信息应进行公开；文物建筑古迹等应有明显的标示；古城将要面临的改造情况也应公开咨询公众意见。古城改造过程中对一些侵占资源进行合理补偿，如对居住地的征用在新城区进行等面积补偿，对古城内部租户的廉租房优惠政策的倾斜等；对古城房屋的改造应在充分尊重居民意愿下进行合理改造，完善基础设施，如平整道路，安装路灯等，制造更多的就业机会，充分贯彻古城改造惠民利民的原则。

5.3 拓宽保护资金获得渠道

5.3.1 优化投资环境，增加保护绩效考核

除本地居民，政府也需要转变作风，拓展思路，将古城保护加入政府工作绩效考核。绩效考核的内容可以包括但不限于文物的保护状况、修缮状况、对古城的宣传、公共活动的开展、社区志愿者的培养等，应提供一定的资金、技术和人才支持。

当地政府可制定招商引资优惠政策，针对文化企业、基础设施建设企业的税收减免，提高行政审批效率，吸引多方投资资金。同相关旅游机构和商业机构进行合作，在不破坏古城的风貌和肌理的原则下，进行整体旅游区域的开发和管理，打造特色古城镇，以商引商，将古城内部住宿和餐饮规划成一个整体联盟，拉动当地经济，提升居民就业率。

5.3.2 居民入股，参与古城保护与开发

本地居民参与入股，社区居民既是古城服务者也是股东。依靠民间资本充足资金，既可以减轻政府财政压力，也可以增加本地居民保护古城遗产意识，良性循环带动古城的整体经济发展。政府在管理中有决定权、对开发项目的一票否决权，避免文物建筑遭到破坏或旅游公司过度开发，确保所得利益用于古城文物保护专项资金。古城居民收入上升后，自然腾出余力关注古城保护，整个过程需要政府和居民的相互监督。

6 结束语

目前有部分社区居民对古城保护存在偏见，究其原因都是对于古城保护的不了解。古城现阶段的问题大多数也是由于政府和居民有效沟通不够，制度上居民没有得到权利保障，也没有参与保护的意识。只有制度得到完善，带动公众和居民参与古城的保护和利用，古城才能获得更多的关注度。

对于一个低保户占大多数的古城社区来说，经济永远是最重要的影响因素，但是经济的提高不能只依靠政府财政拨款，需要制度的保障和全民共同参与。古城保护不仅仅体现在平时注意卫生，清洁古城环境，也体现在积极学习古城保护相关知识，提高居民综合素养，维护古城良好形象；吸引外来游客，提高游客对古城的整体印象，增加米脂古城知名度及回头率，有利于古城居民收入结构的优化。

配套设施逐步完善，生活品质逐步提高，居住环境越来越好，自然有越来越多的年轻人愿意回城建设，古城的老龄化问题将迎刃而解。物质生活水平的提高，文化氛围也相应变得浓厚，既满足了居民的精神文化需求，也能提高幸福感，将带来整体古城风貌的改变。社区中每个人既是古城历史的见证人，也是古城故事的讲述者，整座古城就是一座巨大的活态博物馆。