瓦登海经验对我国跨界世界自然遗产地保护管理的启示

温 婷，石春晖，赵星烁，何 露，高红霞

（1.住房和城乡建设部城乡规划管理中心，北京 100835；2.自然资源部城乡规划管理中心，北京 100812；3.中国林业科学研究院林业研究所，北京 100091；4.云南省石林风景名胜区管理局，云南 石林 652211）

生态系统和地质地貌的边界不一定与行政区划边界一致，因此产生跨界保护区。世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature and Natural Resources，IUCN）将跨界保护区定义为跨越国家、国内行政区（如省、地区、自治区域）和/或国家主权或管辖范围之外区域的陆地或海域，主要用于生物多样性及自然与文化资源保护，通过法律或其他有效手段进行合作管理的保护地[1]。世界自然遗产是国际公认的最高等级自然保护地，其跨界保护管理一直是国际研究和讨论的前沿热点问题。简言之，可将跨界世界自然遗产定义为跨越两个及以上国家或国内行政区边界的世界自然遗产。截至2018年，全球世界遗产共有1 092项，其中209项自然遗产，38项自然和文化双遗产。其中，跨界世界遗产多为自然遗产或双遗产，仅有少数文化遗产。

目前国内关于跨界遗产地的相关研究主要集中在世界文化遗产申报以及旅游资源管理等方面，对涉及自然保护地类跨界遗产地保护管理方面的研究较少[2]，国外案例研究也较为缺乏。涉及自然保护地的世界遗产主要包括自然遗产和双遗产两类，为方便表述，文中将涉及自然保护地的跨界遗产地统称为“跨界世界自然遗产”。本文在分析我国跨界世界自然遗产地保护管理现状的基础上，对跨越德国、荷兰和丹麦边界的瓦登海世界自然遗产地的三边合作机制进行了研究，提出了我国跨界世界自然遗产地保护管理机制建立策略。

1 我国跨界世界自然遗产地保护管理现状

1.1 我国跨界世界自然遗产地概况

截至2018年，我国共有世界遗产53项，包括文化遗产36项、自然和文化双遗产4项、自然遗产13项。其中，没有涉及跨国界的世界自然遗产项目，按地级为最小行政单元进行统计，共有7项跨省、跨地级行政边界的世界自然遗产。7项跨界世界自然遗产面积总和达278万hm2，占我国世界自然遗产和双遗产地总面积的41%（表1）。

表1 我国涉及自然保护地的跨界世界遗产地概况

1.2 我国跨界世界自然遗产地保护管理体制机制现状

我国涉及自然保护地的遗产地主要是自然遗产以及自然和文化双遗产，这两类遗产和文化遗产目前分属不同的管理体系。在自然遗产以及自然和文化双遗产方面，当前我国已经基本建立了国家、省、遗产地三级保护管理体制，在每一层级都有相应的遗产地保护管理部门和机构。随着2018年国家行政机构改革，包括世界遗产、风景名胜区、自然保护区等在内各类自然保护地均划归国家林业和草原局（国家公园管理局）实施统一管理，为涉及多个保护地类型的世界自然遗产以及自然和文化双遗产的保护管理提供了有利契机。

当前，我国7项跨界世界自然遗产中，同省内跨地市遗产地主要由所在省级主管部门下设处室，负责遗产地的联合保护管理和协调工作，四川、新疆等还专门成立了省级世界遗产管理部门；中国南方喀斯特和中国丹霞2项跨省遗产则成立了跨省级的保护管理协调机构，负责解决跨界协调等问题。随着省和地方一级行政机构改革到位，跨界世界自然遗产地管理体制将进一步得到优化。

我国世界自然遗产及自然和文化双遗产除受到《世界遗产公约》及其操作指南约束外，还有国家层面的《风景名胜区条例》《自然保护区条例》等10余部相关的法律法规，为世界自然遗产及自然和文化双遗产的申报和保护管理提供支撑。省级层面也制定了《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》《新疆维吾尔自治区天山自然遗产地保护条例》，进一步促进了跨界遗产地的法制化保护[3]。

总体上，我国初步建立了跨界遗产地管理体制，并取得了一定成效，如中国丹霞于2014年被列入全球228处保护状况“优秀”遗产地。然而，我国正处于社会经济快速发展时期，人类活动仍极大地威胁着我国世界遗产，尤其是跨界世界自然遗产地的完整性。而国家层面尚未颁布专门的世界自然遗产保护法，遗产地保护管理规划作为非法定规划约束力有限，这都为跨界世界自然遗产地管理带来挑战。虽然我国目前还没有遗产地被列入《濒危世界遗产名录》，但部分跨界世界自然遗产地多次在世界遗产大会上被审议，有关工程建设、旅游活动等威胁因素一直受到国际世界的密切关注。

2 瓦登海遗产地跨界保护管理案例分析

2.1 瓦登海世界遗产地简介

欧洲北海是个陆架浅海水域，平均水深90 m，面积75万km2。瓦登海是欧洲北海海域东南部的一个近岸海域，总面积约为1.5万km2，海岸线穿越德国、荷兰和丹麦3个国家，绵长1 500 km。2009年，瓦登海（德国和荷兰部分）以符合标准viii、ix、x被列入世界遗产名录。瓦登海是世界上最大的未被破坏的潮间带，拥有丰富的生态系统和生物多样性资源。瓦登海遗产地由荷兰瓦登海保护区及位于德国下萨克森州、石勒苏益格.荷尔斯泰因州的瓦登海国家公园组成。2014年，为增强瓦登海区域的完整保护，德国下萨克森州国家公园向外围进行了扩展，丹麦的瓦登海自然和野生动物保护区也成为世界遗产地[4]，瓦登海世界遗产地正式成为跨越德国、荷兰、丹麦三国的世界自然遗产地（图1）。

2.2 瓦登海三边合作机制

除被列入世界遗产名录外，瓦登海还位于欧盟“自然2000网络”“特别敏感海域”“拉姆萨尔湿地”等国际保护机制的管理范围内[2]，一系列国际层面的协定、公约等对瓦登海管理都有一定的影响，包括欧盟指令如《鸟类及栖息地指令》（Birdsand Habitats Directives）、《水框架指令》（Water Framework Directive）、《海洋战略框架指令》（Marine Strategy Framework Directive），以及国际公约如《保护世界文化和自然遗产公约》（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage）、《拉姆萨尔湿地公约》（Ramsar Convention on Wetlands）、《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity）等。基于这些国际层面要求，自20世纪70年代以来，三国通过定期召开三边会议、设立共同秘书处、决策机构和咨询机构，以及建设用于三边合作的实体办公中心等措施，逐步推进三边合作，以达到保护瓦登海世界遗产的共同目标。

召开瓦登海会议。1978年，德国、荷兰、丹麦三方举办了第一届瓦登海会议，决定加强三方合作，共同保护瓦登海，标志着三边合作机制的初步建立。1982年，在第三届瓦登海会议上，三国共同签署了“保护瓦登海联合宣言（Joint Declaration on the Protection of the Wadden Sea）”（2010年更新）[5]，作为三边合作的国际协议，按照生态实体的形式保护瓦登海[6]，提出了管理体制的组织架构要求和运作要求。瓦登海会议（Wadden Sea Conference）每3年举行一次，会上审查瓦登海相关规划、报告三边合作进展。会议向涉及三边合作的所有核心利益相关方开放，包括科学家、政策制定者、资源使用者和自然保护人士等[7]。

建立决策机构。三国之间建立了两级决策机构：第一个层级是三边瓦登海政府议会（Trilateral Wadden Sea Governmental Council）；第二个层级是瓦登海委员会（Wadden Sea Board）。三边瓦登海政府议会是国家部委层面政府间合作的行政责任主体，主要职能是许可并监督合作，保障国际间政策的制定、协调与决策[7]。瓦登海委员会是三边合作的管理主体，负责准备、采纳和实施三边瓦登海合作战略，监督执行机构和咨询机构，并维护与核心利益相关方的关系。瓦登海委员会包括13位成员，每个国家分别任命4位政府官员，委员会主席由每个国家轮流担任[7]。

成立共同秘书处。三国政府于1987年成立了共同秘书处，秘书处受瓦登海委员会监督，为委员会和议会提供支撑，实施秘书处工作计划，支持科学研究网络与项目、信息交流和财务管理。秘书处成立以三国签订的行政协定为基础，由丹麦环境部、德国联邦环境、自然保护、建筑与核安全部及荷兰经济事务部共同签署，每个部委分别出资三分之一作为秘书处经费[7]。在这一框架下，秘书处通过质量状况报告和三方监测与评估项目搜集和汇总科学研究成果。

设立咨询机构。咨询机构为议会和委员会提供服务。首先，委员会任命咨询专家（4名），可直接参与委员会会议。其次，委员会根据特殊任务与项目要求，任命任务小组（目前有5个任务小组[8]）。此外，还成立了专家小组开展专项科学研究。任务小组的组建主要是政策导向，而专家小组的组建则是技术导向。在第9届瓦登海会议（2001年）之后，瓦登海论坛于2002年设立，作为瓦登海区域可持续发展的咨询机构。论坛为利益相关者提供了一个较为独立的合作平台，自2011年之后定位为非营利协会[9]。

建设实体办公场所。新规划的瓦登海三边世界遗产合作中心，计划新建于距离瓦登海最近的德国小镇威廉港，合作中心总面积为2 900 m2，具有行政办公、会议以及游览等功能，将由三国共同使用[10]。实体办公场所的设立将使瓦登海三边合作更为便利，更好地达到保护瓦登海世界遗产的共同目标（图2）。

多年来，三国通过三边合作机制的建立和一系列工作的开展，特别是制定保护政策、编制和实施瓦登海相关规划、定期发布质量状况报告，以及持续开展三方监测与评估项目等，共同保护和维持了瓦登海生态系统和景观的自然演化过程及其可持续性。瓦登海三边合作机制在瓦登海保护和管理方面取得的成就受到国际世界的认可，瓦登海三边合作模式也成为跨界世界遗产保护管理的典范。

3 我国跨界世界自然遗产地保护管理机制建立策略

《实施世界遗产公约操作指南》中将跨界遗产申报列入优先申报遗产类型列表，反映了国际上对大面积保护地整体保护和对跨界合作保护的倡导。但跨界遗产地意味着更高的管理要求。我国目前虽已初步建立了跨界遗产地管理体制，但远不够成熟，有关体制机制所能发挥的作用也较为有限。提升我国在跨界遗产方面的保护管理能力是我国履行国际公约的承诺，建立健全跨界自然遗产地保护管理机制体制将有助于统筹保护、减少威胁，也将有助于我国持续开展世界遗产项目申报。瓦登海三边合作机制为完善我国跨界世界自然遗产地保护管理体制提供了以下启示和借鉴。

(1)各遗产地及所在行政单元之间形成共识。跨界遗产地的合作需要各方共同参与和努力，这就需要达成统一的目标、制定统一的规划、实施统一的策略、开展统一的管理、科研、项目实施等工作。瓦登海通过形成联合宣言，制定规划和报告，明确目标、策略和具体路径，这是统筹遗产地保护管理的基础。

(2)在不同尺度建立相应的管理体制，独立与合作管理并举。跨界遗产地在管理中会遇到多种复杂问题，挑战也出现在不同的尺度上，只有当管理体制与问题的空间尺度相适应，才能发挥最好的效果。瓦登海在国家之间通过建立两层级委员会决策制度协调国际战略和相关利益；在具体管理上仍依托各国的保护管理体制和相关国家公园。这反映了在实际管理中，有些问题适合在地方层面解决，有些则需要在更广的区域内协调，综合衡量协作成本及效益，才能确定在哪一层级解决问题更为合理。对照我国的情况，建议跨省遗产地在国家层面建立管理协调机构，而省内跨地州市遗产地则需在本省建立相应管理协调机制/机构，并明确相应事权和责任。

(3)划定清晰的责任范围边界。跨界自然遗产地保护管理工作往往涉及管理、协调、研究、咨询等不同类型的工作，如瓦登海三边合作中，其根据任务分工设立了决策机构、咨询机构以及三边合作共同秘书处，通过清晰界定各自责任范围，并推行开放、透明和广泛知情的管理过程，使不同机构之间既互相监督，又互相促进。

(4)发挥国家和省级机构的支持和监管作用。履行世界遗产保护责任是一国向国际社会做出的承诺。国家在世界遗产地，尤其是跨界遗产地保护管理中的作用是不可替代的。瓦登海三边合作机制是在三国共同努力下建立的，并且三国的有关部门共同出资建立了秘书处，并开展监测、评估和科研项目。我国虽然没有跨国界的自然遗产地，但单一制的国家结构形式，强化了下级政府对上负责和国家对地方的干预和约束能力，相比之下，同级政府之间自发形成共谋共治的动力不足，因此跨省级和跨地市界的遗产地更加需要国家、省级层面建立相关机制/机构予以指导和约束。四川、新疆等省级世界遗产管理部门的建立和条例的制定正是此类探索。

(5)持续开展科学研究和监测项目。相比于非跨界遗产地，针对跨界遗产地持续深入开展科学研究和监测项目更为重要，特别当在合作管理过程中遇到冲突和难以解决的问题时，科学研究和监测结果往往可以为决策和政策制定提供强有力支撑。同时，通过管理有效性的监测还能够对管理进行反馈，有针对性地提升跨界遗产地保护管理的有效性。

(6)根据实际把握体制建立的核心要素。跨界管理没有固定唯一的模型，并不能生搬硬套。但通过瓦登海三边合作机制的研究和分析仍可以归纳出一些制度设计的核心要素，包括管理框架、功能与范围、权力清单、立法保障、决策机制、公众参与、资金支持方案、建立实体办公机构等，这些内容对我国建立跨界自然遗产地保护管理机制具有参考意义。