浅谈安全风险管理和隐患排查治理在民航安全管理中的应用

□ 于 航 杨烛川 龙显忠/文

本文主要通过对危险源和隐患的概念入手，厘清行业一直以来对危险源和隐患概念存在混淆的问题；在理论和实际两个层面上讨论了风险管控体系和隐患排查体系的辩证关系，并指出了隐患排查治理在民航安全中的重大意义；通过对风险管控与隐患治理机制构建情况的比较，获取了隐患排查治理工作有待提高的方向，并且通过对目前风险管控与隐患治理运行存在问题的探讨，为风险管控与隐患治理的有机结合提供了思路。

随着航空运输总量的持续高速增长和国家、社会公众对航空安全期望的提高，如何引导民航企事业单位规范运行、优化和完善安全运行管理的机制、提高管理效能、保持持续安全，成为了民航业普遍关注的热点问题。

民航业素来重视安全，将民航安全视为民航赖以生存和发展的生命线。根据国际民航组织（I C A O）的要求——国家应要求航空运营人实施被局方接受的安全管理体系，民航局于2008年4月下发了《关于航空运营人安全管理体系的要求》（A C-121/135-F S-2008-26）咨询通告，要求各航空运营人在2010年12月31日前建立和实施S MS（安全管理体系），要求民航企事业单位运用系统的方法管理安全，在满足规章的基础上，不断提高运行水平。自建设以来，S MS已经在民航企事业单位的安全管理中发挥了巨大的作用。

国家历来重视安全生产，对各行各业的安全生产也提出了要求。2007年，国务院安委会办公室和国家安全生产监督管理总局发布了《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》，要求生产经营单位开展事故隐患排查治理体系建设工作。2014年12月1日，新《安全生产法》正式开始实施，其第三十八条更是明确规定了“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度”。为进一步加强安全生产管理，2016年国务院安委会下发了《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》，要求建立风险管控与隐患整改双重预防机制，实行风险的分级防控。2017年，民航局下发了《民航安全隐患排查治理工作指南》，贯彻落实习总书记关于“首先要坚持民航安全底线，对安全隐患零容忍”的重要指示精神，对行业的安全隐患排查治理工作提出了具体的要求。

风险管控和隐患治理推动了安全生产关口前移，提高了航空安全的品质和水平，但在具体工作过程中，也存在一定的难点和困难，如危险源、隐患等术语概念混淆，隐患治理效果评价标准缺失，隐患分类不合理，风险管理与隐患排查治理工作的关系不清晰，局方监管标准不一致等问题。本研究将从厘清基本概念入手，通过对风险管控与隐患治理辩证关系的研究，指出风险管控与隐患治理的有机结合点，为提高民航安全管理效能提供建议。

基本概念

安全管理工作离不开危险源、隐患和风险这几个基本术语。弄清楚这几个术语的异同及它们之间的相互关系，对充分利用资源、最大限度地减少重复性工作、提高安全管理工作的效率和效能具有重大意义。

（一）危险源

危险源是指可能导致人身伤害和（或）健康损害的根源、状态或行为，或其组合。

根据能量释放理论，危险源一般可分为两类，一类是能量或有害物质所构成的第一类危险源，如快速行驶的车辆具有的动能、高处重物具有的势能，以及声、光、电能等，它是危险源定义中的根源；另一类是包括人的不安全行为或物的不安全状态以及监管缺陷等在内的第二类危险源，也即危险源定义中的状态或行为。

所以，根据两类危险源的理论，那么危险源库可以进一步细分为“第一类”危险源库和“第二类”危险源库。

（二）隐患

隐患是我国特有的术语（正式称为“事故隐患”，全称为“生产安全事故隐患”），是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。根据《民航安全隐患排查治理工作指南》，民航安全隐患的定义沿用上一定义，其含义与事故隐患或生产安全事故隐患一致。

（三）危险源与隐患的关系

从危险源与隐患的基本概念上看，隐患恰好属于第二类危险源。可以说危险源的范畴要大于隐患的范畴，即危险源包含隐患。所以，隐患库即为“第二类”危险源库。

从事故发生的机理上看，一起事故的发生是两类危险源共同作用的结果。一方面，第一类危险源的存在是事故发生的前提，没有第一类危险源就谈不上能量或危险物质的意外释放，也就无所谓事故；另一方面，如果没有第二类危险源（即隐患）破坏第一类危险源的控制，也不会发生能量或危险物质的意外释放。第二类危险源（即隐患）的出现是第一类危险源导致事故的必要条件。

从纵深防御理念上看，为了保证安全，人们根据纵深防御理念对危险源设置各种防护层，层层防护使人们面对的现实风险可接受。但是任何技术措施都会老化，任何制度都会僵化，每个人都有难以克服的惰性，这些都属于隐患，它们会使安全防护措施的功能劣化，导致现实风险增大；进一步，如果防护措施效力下降了，则必然有隐患。因此，隐患是指造成控制危险源安全措施（条件）缺失、低效、失效的违法违规现象或行为。根据纵深防御理念，隐患可分为技术类隐患、管理类隐患和行为类隐患。

从表现形式上看，通过系统工作分析等方法识别出的危险源是一种“隐性”的危险源，如采用螺栓固定的部件，可能会出现螺帽的松动、脱落。这种危险源是系统固有的，可能会引发事故的，但是可以通过一系列行之有效的控制措施将事故发生的可能性降低到可接受的范围之内。而隐患则是一种“显性”的危险源，即“隐性”危险源已经表现出了后果，如螺帽已经松动、脱落。这是危险源没有得到有效控制的结果，是客观存在的，通过检查等手段可以发现的。

风险管控与隐患治理的辩证关系

（一）理论联系

安全风险管理是一个系统化的管理工具，也是民航实施的S MS的核心内容。它遵循“P-D-C-A”循环，即危险源识别——风险分析——控制措施制定——控制措施实施——控制措施跟踪与效果评估。简单而言，安全风险管理实现了对危险源的识别与控制，从定义上看，安全风险管理既管了危险源（第一类和第二类），也管了隐患（第二类危险源）。所以，安全风险管理和隐患排查治理是相互呼应，一脉相承的。图1展示了安全风险管理的具体实施过程：

第一步：从危险源识别开始，并将识别出的危险源放入危险源库中。

第二步：对识别出的危险源进行风险分析，并将分析结果按照可接受、缓解后可接受、不可接受等三个等级来划分。对于可接受的等级，暂时不采取措施，保持持续监控，对于缓解后可接受和不可接受的等级，则需要制定控制措施，实施风险管控。

第三步：制定控制措施。

第四步：实施控制措施。

第五步：判断控制措施的有效性。该过程也是个隐患排查的过程，因为控制措施的失效就是隐患，无论是技术、管理或行为层面上的控制失效。如果有效性不达标（该标准的建立需要与安全绩效挂钩），即发现隐患，那么需要将该隐患放入危险源库中，并且对该隐患进行第一步到第五步的风险管理步骤，直至再也没有新的隐患出现。如果有效性达标了，那么直接进入第六步。

第六步：对系统进行持续监控。民航现在推动实施的安全绩效管理是持续监控的有效手段之一。

（二）实际联系

目前，各民航企事业单位已经普遍建立了安全管理体系，并且实施了颇为有效的安全风险管理过程，那么是不是意味着不需要再开展隐患排查治理工作了呢？如果不需要，那么为什么国家和行业层面均要求各民航企事业单位建立风险管控与隐患治理呢？

纵观民航的事故历史，少部分事故致因与缺乏必要的防控屏障（控制措施）相关，这属于“想不到”的事故，而绝大多数事故致因则与防控屏障存在缺陷和漏洞相关，这属于“没管住”的事故。也就是由于防控屏障上存在缺陷、漏洞，导致其形同虚设，失去了应有的屏蔽作用，从而造成事故的发生。因此，要有效防控事故的发生，全面辨识危险源并设置相应的屏障固然重要，但更为重要的是，使所设置防控屏障发挥作用，为此必须辨识并堵塞防控屏障上的漏洞，从而解决所谓“没管住”的问题，这正是隐患排查治理的主攻对象。

从安全风险管理的实施情况上看，还普遍存在着缺乏对控制措施有效性的跟踪和评估，这很可能会出现“没管住”的问题。《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》中要求全面开展安全风险辨识，科学评定安全风险等级，有效管控安全风险，实施安全风险公告警示。该意见中提出的建立完善隐患排查治理体系，主要是针对风险管控措施失效或弱化形成隐患，酿成事故。所以，安全隐患排查治理工作对于增强安全风险管理的效能来说尤为重要。

正如国务院安委会在《标本兼治遏制重特大事故工作指南》中提出的那样“把安全风险管控挺在隐患前面，把隐患排查治理挺在事故前面”，使双重防护机制起到了在根源和状态或行为上双重控制的作用。

存在的问题与建议措施

前面我们介绍了危险源、隐患的基本概念，讨论了它们之间的联系与区别，讨论了安全风险管理与隐患排查治理的联系，以及隐患排查治理工作实施的重要意义。根据上述结论，理想情况下，只要真正实现安全风险管理的闭环管理（充分发挥隐患排查治理的作用，弥补控制措施的缺陷或漏洞），就能完全将隐患排查治理体系整合到安全风险管理体系当中，减少重复性工作，提高安全管理效能。但是，通过研究发现，现实情况比较复杂，风险管控与隐患治理的有机结合还存在一定的问题和困惑，只有把这些问题和困惑解决清楚，才能够真正实现有效应用。现就风险管控与隐患治理实施中存在的问题及建议进行探讨。

问题一：隐患分级细化不足，不利于治理。现行的安全隐患分为一般隐患与重大隐患。一般隐患发现后能够立即将风险消除，企业隐患库中此类隐患居多。重大隐患是指风险和治理难度较大，应全部或局部停止运行，企业为保证正常生产运行，难以将一些治理难度大的隐患作为重大隐患进行建库并治理。但是这种分级不利于民航企事业单位对隐患的治理。因为一旦排查出的隐患比较严重，如果定位为一般隐患，则可能会出现治理力度不够的问题。所以，现行的隐患分级细化不足，不能够指导实际工作。

建议：将隐患进行进一步划分，在一般隐患和重大隐患的基础上增加较大隐患，该类隐患风险中等，有治理难度，不必停止运行。此举可使企事业单位能真正面对自身存在的突出问题。

问题二：“第一类”危险源库与隐患库关联度差。从时间上看，民航从2008年开始就开展了安全风险管理工作，从2014年新《安全生产法》颁布后，才系统性的开展安全隐患排查治理工作，所以民航是先有危险源库，再有隐患库。由于部分企事业单位和相关工作人员分不清楚危险源和隐患的概念，所以对于排查出的问题，不知道应该放入危险源库还是隐患库，更不用说二者的关联性。

建议：虽然从危险源与隐患的关系上看，危险源包含隐患，但是从治理角度，应该把与人的不安全行为、物的不安全状态和管理上的缺陷相关的内容放到隐患库中，剩下的识别出的问题放到“一类”危险源库中。“一类”危险源库和隐患库共同构成了危险源库。考虑到隐患是存在于防控措施中的缺陷或漏洞，是二类危险源，本质上也是对“一类”危险源防控措施缺失、弱化或失效而言的，是促发因素，所以应该在“一类”危险源库和隐患库中间建立合理的联系。典型的“一类”危险源库包括：序号、单位、主要活动、分解活动、流程编号及名称、环节质控手段、危险源编号、危险源名称、原因分析、原因归类、可能性描述、严重性描述、评价结果、预防措施、补救措施、关联事件编号、关联安全隐患编号、危险源状态（新增/有效/消除）等内容。典型的隐患库包括：序号、隐患编号、涉及单位、安全隐患描述、关联危险源编号、严重性描述（一般/重大）、原因分析、整改措施、整改完成时限、整改进展、整改责任人、监管责任人、整改跟踪情况、关闭情况等内容。两库之间，直接体现相互关联的有“关联安全隐患编号”和“关联危险源编号”，危险源库中“预防措施”和“补救措施”与安全隐患库中的“整改措施”应相关，具体见图2。

问题三：各地区行业监管部门监管标准不统一，不利于跨地区运行航空公司内部标准的建立。根据《民航安全隐患排查治理工作指南》要求，各地区管理局制定了相应的办法、程序、要求。由于各地监察员根据本地区管理局相关办法、程序、要求实施监管工作，各地区管理局上述文件可能存在差异，各监察员对文件的理解也可能存在不同，导致跨地区运行航空公司内部标准制定时可能无法同时满足其分公司所在地所有地区管理局的要求。

建议：各地区管理局、监管局在对辖区涉及分子公司较多的企事业单位实施风险管控、隐患治理等监管工作时，应当进行适当的沟通，尽量避免造成企业陷入“各地标准不一致”的两难境地。

问题四：一线人员缺乏S MS和隐患排查治理专业知识，客观上增加了隐患报告的难度。《民航安全隐患排查治理工作指南》要求民航企事业单位根据各岗位员工职责，制定宣传教育和培训大纲，通过教育培训使一线人员掌握岗位职责范围内的安全隐患信息，并掌握相应安全隐患的治理和风险管控措施。各岗位员工并非安全管理人员，要求员工系统掌握隐患排查治理工作的制度和程序并报告各类隐患，易引发员工的抵触情绪，不利于S MS和隐患排查治理工作的开展。

建议：员工仍采用员工报告的方式，对生产运行过程中发现的偏离规章、规定、标准、程序等情况进行上报。各生产单位/部门安全管理人员根据相关定义进行分类，构成隐患的加入隐患库，并制定隐患治理清单。按照分级管理的原则，本单位/部门能够整改的自行整改，涉及跨系统/单位/部门的，上报上级安全管理机构协调整改，直至上报至股份/集团公司。

问题六：涉及外部威胁所导致的隐患，因各企事业单位跨系统跨领域，治理效果差强人意。此类情况多表现在发现外单位问题所引发的隐患，一般采用沟通协调的方式进行治理，由于单位间无行政隶属关系，往往存在沟通时间长、成本高，见效慢等问题。

建议：各行业监管部门建立健全隐患排查治理上报制度，对于各企事业单位提出的涉及其他单位的问题进行研判，必要时介入或主导整改工作的开展。

结论：

本研究着眼于如何将风险管控和隐患治理在民航安全管理中有效应用。全文从基本概念入手，探讨了危险源和隐患以及风险管理和隐患治理之间的关系，得出了隐患是危险源的一部分，隐患治理是风险管理效能增强的抓手的结论，为实际工作开展奠定了理论基础。同时，也探讨了行业普遍存在的问题，并探讨性地提出建议措施，为行业双机制有效结合提供了思路。（其他作者：王绍伟、张旭、程玮鑫、李帅锋、李智、李丹）