基于PEST模型的通用机场建设现状研究

□ 陈方元 许升元 袁 博/文

通用机场是通用航空产业链中的重要基础设施。我国通用机场发展现状与国外发达国家相比，还存在着数量少、分布不均匀、供给不足等一系列显而易见的差距。为深入、系统分析通用机场建设的深层次矛盾，本文通过PEST模型，从政策环境、经济环境、社会环境、技术环境四个方面入手，分析优劣势，总结主要制约因素，并提出改进通用机场建设的对策建议。

PEST模型介绍

PEST模型是一种研究对象所处宏观环境的分析模型，能从各个方面比较好的把握宏观环境的现状及变化的趋势，比较适合于分析当前通用机场建设中面临的系统性问题。

PEST，即政策环境、经济环境、社会环境、技术环境。模型图如下：

通用机场建设优势研究

（一）政策方面

国家层面。国家“十二五”规划首次将通用航空列为“战略新兴产业”。2016年5月出台的《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》首次从国家战略层面对通用机场建设提出指导意见，明确要求到2020年，建成500个以上通用机场。国务院颁布的《政府核准的投资项目目录(2014年本)》则简化了通用机场建设的审批手续，将通用机场建设的审批权下放到省级政府。

民航管理部门层面。2016年，民航局提出了“一二三三四”总体工作思路，积极推进通用航空发展，实现通用航空和运输航空“两翼齐飞”。

2017年2月，民航局《通用航空“十三五”发展规划》出台，提出用好存量、合理增量、有序发展我国通用机场，逐步形成布局合理、功能协调、兼容互补的通用机场系统，为通用机场的建设和发展指明了方向。

2017年4月，民航局出台了《通用机场分类管理办法》，具备“一大突破、两项创新、三项解放”：一大突破即突破使用许可的单一监管模式，引入备案管理；两项创新即以是否对公众开放进行分类，以对公众利益影响程度分级；三项解放即将空管设施、安保设施和航油设施等设施从必要设施中排除，改为按需设置，体现了“放管结合、以放为主”的发展思路。

地方政府层面。近年来，宁夏、内蒙古、江西、福建、湖南等省市区紧抓国家大力推进通用航空业发展的重大机遇，纷纷出台促进通用航空业发展的实施意见或方案，努力将通用航空培育成为新兴产业。为满足通用航空市场需求，各省市区都加快了通用机场的布局规划。地方政府的积极态度促进了通用机场建设的加速。

（二）经济方面

人均可支配收入的提高，增加了对通用机场的需求。我国国民经济经过30多年的高速发展，居民可支配收入逐年递增。居民消费需求已经从满足基本生活需要为主要目标，转换为全面提升生活品味和质量。但是，国内创新供给不足，对消费者新的、高层次的需求的满足程度契合性较低。在通航领域表现为：体验飞行、空中游览等通航需求不断增长，但是我国通用机场数量偏少，配套设施不完善，供给明显不足。这就给通用机场的建设预留了巨大的空间。

调整经济结构、新旧动能转换的需求。中国经济增长速度逐步放缓，依靠传统高投入、高消耗、高污染的经济增长模式难以为继，迫切需要转换经济增长方式、培育新的经济增长点，推动新旧动能转换。通用机场建设以及配套的通航作业、机务维修、空中交通管制系统、通航服务业以及通航教育培训等，共同构成新的战略性主导产业，成为新的国民经济增长点。

加大固定资产投资、促进经济发展的需求。通用机场建设属于固定资产投资，可以拉动当地的经济增长。2015年“两会”期间，民航局代表表示，中国有2800多个县，如果能做到“县县通机场”，巨大的基础建设需求将成为新的经济增长点。

（三）社会研究

有利于实现普遍航空服务。追求更快、更便捷的交通方式是人们永远的需求，而现实情况是，虽然目前我国民用运输机场体系已基本建立，覆盖了全国90%以上的经济总量、80%以上的人口和县级行政单元，但中西部地区仍有较大面积的国土和较大规模的人口尚没有被有效的航空运输服务覆盖。我国支撑运输航空服务主要依托“枢纽—干线—支线”的三级机场体系，未能有效地延伸到县乡级行政区划通达范围，以致无法实现普遍航空运输服务，而这就需要借助于通用机场来实现。

有利于满足多样化的社会需求。社会呼吁在自然灾害多发、大型城市人口密集、地面交通拥堵严重等地区建设通用机场，来满足抢险救灾、医疗救护、反恐处突与公共管理等需要。如2017年“8.8”四川阿坝地震中，通航的救援力量承担了搜索救援、空中指挥、航拍测绘、运送物资等多方面任务，赢得社会公众的赞誉。

在航空制造等重点产业集聚区以及农产品主产区、重点国有林区等地区建设通用机场，能够为工农林等通用航空活动提供有效服务。

在世界自然文化遗产、国家级风景名胜区、重要体育产业基地等地区建设通用机场，能促进空中游览、航空体育、飞行培训等发展。

有利于促进就业。中国经济已进入新常态，传统的依靠大工程、大项目来带动就业岗位的情况已经不复存在。目前国家应该探索通过新兴产业的发展，创造新的就业环境和岗位，为经济的发展增添活力。通用机场建设不仅能够提供大量航空类的就业岗位，围绕私人娱乐飞行、旅游飞行、公务飞行、航空训练飞行、体验飞行等方面还能够提供大量的服务性工作岗位。此外，通用机场建设能带动一批新兴行业的发展，进而创造出更多、优质的就业岗位，激发就业潜力与活力，促进经济的健康、持续、有效的发展。

有利于实现军民深度融合。建设通用机场能够增加我国国土的机场密度，平时可以作为军方训练的备降场，战时也可以改为军用机场，有利于军民深度融合。军方有些军用机场闲置，将这些闲置机场临时改建为通用机场，满足军民合用需求，可以提高资源的利用率。

（四）技术研究

民航工程建设能力对通用机场建设的支持优势。近年来，国内的基建工程能力举世瞩目。据不完全统计，近十年全球70%民航机场的新改扩建大型工程项目都集中在中国，如投资799.8亿元的北京新机场工程、投资776.99亿元的成都天府机场工程、投资381.75亿元的新建青岛胶东机场工程等。在快速推进大型运输机场的建设过程中，民航行业锻炼了大量的人才队伍，积累了机场建设经验，为完成“2020年前建成500个通用机场”的目标提供技术能力和人才储备。

简化标准增加有效供给，放管结合提升设计水平。2017年3月，民航局根据市场要求，联合住建部印发了《关于进一步开放民航工程设计市场的通知》，降低资质门槛，放开设计市场，将具有工程设计综合甲级的设计单位纳入其中，增加有效供给，使具备通用机场工程设计资质的单位增加到50余家，鼓励竞争，快速地扩大了设计队伍，解决了通航建设环节的“瓶颈”问题，加快了通用机场建设进度。

技术标准规范的不断完善，促进通用机场建设。此前，由于缺少通用机场建设技术标准规范，通用机场建设只能套用支线机场标准，设备配置高、项目投资大，远高于实际运行需求，造成资源浪费。

近年来，民航局陆续出台《通用机场建设规范》、《民用直升机场飞行场地技术标准》、《水上机场技术要求（试行）》、《通用航空供油工程建设规范》等一系列技术标准规范。与以前相比，通用机场建设标准更加具体和实用，更具可操作性。

通用机场建设劣势研究

（一）政策研究

通用机场建设是个系统工程，需要民航行业管理部门、地方政府、军方等诸多方面的协同配合。从政策执行效果来看，仍存在一些问题和不足。

管理标准不统一。《通用机场分类管理办法》虽然简化了通用机场建设流程，但各专业并未同步，造成专业之间相互衔接不够，管理标准不统一，通用机场建设整体流程存在管理障碍。

建设过程仍存在“卡脖子”环节。民航行业管理部门对通用机场建设流程进行了大幅简化，取消了可行性研究审批、行业验收等诸多环节，走在地方政府、军方“简政放权”的前列。但是，由于通用机场整个建设流程链条未实现同步精简，地方政府、军方精简步骤较慢，通用机场建设周期长。

如在通用机场立项阶段，机场所在地县级以上人民政府仍要向省发改委提交立项申请，仍需要军方审核意见作为前置条件等，相关流程并未简化。

（二）经济研究

通用航空市场需求不清晰、导致通用机场建设功能定位不准确。有的地方政府建设通用机场盲目定位于通用航空“全产业链”，要求机场满足并覆盖航空器设计、制造、维修、培训等需要，而忽略市场实际需求，未能很好加以论证，导致地方政府在建的通用机场功能定位不准确，建设贪大求全，规模超前。

有的地方政府将通用机场定位过高，按通航产业园区布局建设航空器制造、维修等设施，但建成没有相应的业务需求，建成后只有航展需求，闲置率高，造成资源浪费。同时，大额、过高的投入必然造成后续高成本运行，带来通用机场结构性亏损。通用机场建成之日，就是开始亏损之时，挫伤社会资本进入通用机场的积极性。

通用机场建设资金增速放缓。通用机场建设投资大，资金回收周期较长，融资较为困难。通用机场投资渠道单一，作为主要投资主体的地方政府基本采用基础设施融资方式——P P P模式，但在实施过程中，地方政府参与度过高，民间资本参与度过低，带来了地方政府隐性债务风险和经营风险。目前，国家正在规范P P P模式的监管，导致通用机场建设资金增速放缓。

通用机场建设扶持资金政策不明晰。省市区虽然出台了通用机场建设补贴政策，分别对通用机场前期和建设阶段给予补贴，但也没有明确的补贴标准。

（三）社会研究

公众对通用机场相关政策知之甚少。民航行业整体规模小，从业人员少，专业性较强，社会公众了解民航的渠道有限。社会上介绍通用机场的书籍较少，民航行业管理部门官方网站的公开信息满足不了社会公众的需求。虽然国家鼓励民营资本进入通用机场领域，但由于对政策的了解和把握不够，不少企业都持存疑的态度。社会公众没有更多渠道去了解民航的相关政策，这在一定程度上影响了通用机场的建设。

（四）技术研究

通用机场建设门槛“三高”。通用航空使用的机型千差万别，如固定翼、直升机、水上飞机、公务机等，通用机场技术标准的需求也是不尽相同，起降场地可以是水泥跑道、压实跑道、平整的草地，甚至水域等。

但是，目前通用机场建设门槛普遍“三高”，即建设标准高、设计标准高、投资高，大多参考的还是运输机场的技术标准，基本按支线机场规模建设，道面为水泥跑道，并配备非必须的辅助设施及程序，如塔台、通讯导航设施、目视助航灯光系统、仪表飞行程序等，远远高于实际运行需求。

通用机场的设计产能不足。虽然设计行业已放开，民航业外的设计单位虽具备资质，但短期内具备成熟的设计能力还要有一定周期。这就导致两方面的后果：

一是设计单位和人员数量仍然不足。目前从事机场设计的甲级设计院仅有两家，加上最近批复成立的几家乙级设计院，总量屈指可数。全国的机场设计人员仅为400人左右，成熟的设计人员就更少。设计单位和人员将主要精力放在运输机场项目，无暇顾及通用机场的设计工作。

二是设计人员在通用机场设计的经验不足，主要原因是设计人员大多没有通用机场设计经验，基本按支线机场技术标准进行设计，套用多，适用性研究少。

对策与建议

（一）政策研究

加强顶层设计，重构通航法律法规体系。在行业内部，针对通用机场建设的定位和政策等方面形成一致意见，处理好“放”和“管”的关系，将“放管结合，以放为主” 贯彻到通用机场建设的各项规章和规范性文件，建立一套独立的、完整的、适用的通航法律、法规、标准体系，贯穿到通用机场建设的各个环节、避免出现理解偏差、标准缺失等情况。

加强和相关部门、军方的协同配合，解决通用机场建设“卡脖子”问题。以落实《国务院关于促进民航业发展的若干意见》和《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》为契机，民航管理部门加强和相关部门、军方的协同配合，通报民航业界的“简政放权”举措，共同简化审批流程，解决“立项难、审批难”等问题。

（二）经济研究

把握通用航空需求，准确定位通用机场功能。通用机场建设应以运营需求为导向，差异化设计与建设，实现建设运营一体化。通用机场的建设内容与规模应由其功能定位和发展业务要求所决定，充分体现不同通用机场功能差异，对通用机场进行准确功能定位。

创新通用机场建设投融资体制。针对不同类型的通用机场，构建多元化融资模式和退出机制，按提供服务（产品）类型，将通用机场分类为公益类通用机场、商业类通用机场、半公益半商业类通用机场，根据其不同类型，改革创新投融资体制，加大通用机场建设投融资力度。

完善通用机场建设扶持资金政策。建议省市地方政府出台通用机场建设的补贴标准，特别是针对开展应急救援、医疗转运等公益类业务的通用机场，在税收、资金、收费等方面给予适当的减免，为通用机场建设和发展提供良好的经济环境。

（三）社会研究

加强政策宣传，提高公众的认知度。通过海报、讲座、宣传片等多种载体，宣传通用机场的知识，宣贯通用机场的发展理念，鼓励各界聚焦通用机场建设，在全社会形成更多共识、争取更多资源投入、发挥更大的合力。同时，行业管理部门积极与地方政府对接，宣传民航相关政策，出谋划策，为扶持通用机场建设助力。

（四）技术研究

简化通用机场建设的技术标准，解决 “三高”问题。建议民航局出台“最简”通用机场的技术清单，满足通用机场运行的最低要求，实现规模最小、成本最低、效率最优。在“最简”通用机场的基础上，设计单位实施设计方案“订单”化管理，根据机场定位和需求，量身订制选择空管、空防、航油、通导等配套设施，降低建设、运营、维护成本，解决建设标准高、设计标准高、投资高“三高”问题。

全面清理技术标准，废立并举。对不符合“放管结合，以放为主”精神的标准、规范性文件及时进行清理。简化强制性的行业标准，降低门槛，及时完善通用机场设计、评审和施工等方面的规范。

进一步开放通用机场设计市场。简化民航行业工程设计资质要求，鼓励民航业外的设计单位进入民航市场，进一步促进通用机场设计市场化，鼓励竞争，增加有效供给能力。

在全国部分区域，打造典型的、具有标杆作用的通用机场，鼓励设计人员现场观摩学习，定期开展通用机场设计论坛，相互交流设计经验，培养设计通用机场的专门人才。

总结：

基于以上分析，我国通用机场建设在政策、经济、社会、技术方面均有良好的优势，可进行以下优化和改进：政策方面，强化顶层设计、宽松管理环境；经济方面，找准机场定位，吸引社会资本；社会方面，加强政策宣传，争取地方支持；技术方面，简化技术标准，提升设计能力。通用机场建设是热点、难点问题，在推进过程中面临的问题是多样化的，仍需要持续探索、研究。（其他作者：赵彦、张莺、牛治溥、孙伟社、程志红）