新时代军民融合战略下通用航空发展的思考

□ 张晶巍 李 坤/文

通用航空业作为战略性新兴产业，对国家经济社会发展具有非常重要的作用。军民融合战略是让通用航空热起来、飞起来很好的切入点。从顶层设计出发，通过通航运行指挥的军民一体，基础设施的共建共享，专业人才的军地两用，从外部要素的供给侧有效解决通航发展的瓶颈，从区域性协同中心的实践中逐步探索我国通用航空高质量发展的思路和方法。

通用航空产业链条长、服务领域广、带动作用强，对国家经济社会发展具有非常重要的作用。虽然近年来发展迅速，但总体上规模较小，基础设施滞后，运营服务能力不足，与社会需求仍有较大差距。

2016年5月，国务院办公厅出台了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，将通用航空业定位为我国的战略性新兴产业，这是建国以来第一个国家层面促进通用航空发展的政策性文件。2017年2月，民航局第一次出台了通用航空五年专项规划，为通用航空发展绘制了五年蓝图。2018年1月，民航业正式推行新监管模式，通用航空长期存在的过度监管问题得到有效解决。国务院和行业主管部门持续向通用航空释放的利好表明了国家决心下大力气发展通用航空。

2015年3月习近平总书记在十二届全国人大三次会议上第一次明确提出“把军民融合发展上升为国家战略”。2017年1月，中共中央决定设立中央军民融合发展委员会，强化对军民融合发展的集中统一领导。委员会将通用航空作为军民资源共享机制的重要内容进行研究，将从顶层设计上为通用航空热起来、飞起来解决根本性问题。

本文从分析新时代通用航空发展的机遇与挑战出发，探讨在军民融合战略大背景下通用航空如何抓住机遇，补齐短板，从法规体系、协同运行、基础设施、专业人才等几方面思考通用航空发展的思路与方法。

通用航空发展的机遇与挑战

根据民航局飞标司2017年通用和小型运输运行概况的信息通告统计，截至2017年12月31日，我国有270家实际在运行的通用及小型运输航空公司，从业飞行人员3326名，航空器1813架。

但应该看到，相对于运输航空，我国通用航空的发展还不平衡、不充分，还严重落后于我国的经济社会的发展水平。同发达国家相比，我国通航发展还存在不小的差距。

通过国内外主要国家的通航机队规模及中外通航作业时间对比，我国通用航空无论是航空器数量还是飞行小时总量相比其他发达或某些发展中国家仍有较大差距，从规模上看，我国的通用航空器数量只有美国的0.7%，其他发达国家的7.3%，从飞行总量上看，我们的飞行总量只有美国的3.2%，巴西的34%。

从近5年我国通航发展的统计数据来看，我国通用航空器的数量5年平均保持13%的增长速度，通航公司和通航飞行员5年平均保持超过20%的增长速度，但通航总飞行小时数5年平均只有9.33%的增速，说明市场对于通航的发展有一定的热度，但通航总体飞行时间趋于稳定，增长趋于缓慢，说明通航的进一步发展遇到瓶颈。

从飞行小时的组成上看，直接需求飞行小时（含私人飞行）只有18%。直接需求飞行的主体主要集中在中小民营通航企业和私人飞行，而从全球通航充分发展国家的市场情况看，通航直接需求是市场主体，其飞行量基本都占到总飞行量的60%以上，这说明在我国这部分的飞行还因重重限制没能够充分飞起来。

自2014年起通用航空四年的平均的飞行事故率为0.094/万飞行小时，飞行事故致死率为0.108/万飞行小时，远高于2015年美国的除私人飞行外的通航飞行事故率0.032/万飞行小时和事故致死率0.048/万飞行小时的水平。美国通用航空的业务飞行量为我国通航飞行量的21.8倍，而我国的通航事故率和致死率为美国的近3倍，中美运营企业的安全管理水平还存在较大的差距。

除通航企业自身管理和规划发展不健全外，究其原因，我们认为制约通航发展的外部机制和因素主要有以下几点：

一为制约通航发展的体制和制度因素还没有完全理顺。

在民航领域，我国尚未建立完备的、适合通航发展规律和特点的法规标准体系，涉及通航的管理要求多散落在运输航空的法规标准中，部分通航法规仍套用运输航空的标准和体系。法规体系针对性不强，无法满足通航生产运行规律，无法匹配通用航空任务的紧迫性，运行种类的多样性，服务领域的广泛性的要求。同时通航法规体系也没有考虑通航发展对于国防建设的重要意义，没有考虑到军航对通航发展的需求，通航的发展没有获得军队足够的支持，通航对国防建设的贡献率也不高。军航、民航、通航之间的信息共享不畅、资源共享不够、在体制上军民两张皮，在管理上，军航、民航、通航三套体系，在空域管理上军民两块天地，通航在审批上往往是跑完地方跑军方，需要沟通的部门、流程和环节均较多，制度成本高居不下。

二为空域没有实现军民共融共享，“飞起来”不顺畅。

我国现阶段实行的空管体制是“军航管片、民航管线”，无法合理划设低空空域。所有的空域都属于管制空域，主要由空军代表国家承担空域的管辖权，民航空管部门仅负责所分配航路内的空中交通管制服务和指挥，主要局限于运输航空使用的空域，而通用航空所需要的低空空域主要由军队航空管制部门负责，没有实现公开、透明和有效的配置。通航作业地域比较广泛，空域的使用需要协调民航和军航多个管制部门，在空域运行管理上缺少有效的军民空域协调机制，缺乏军民协调运行的标准和规则，同一片空域不能同时安排多个飞行任务的规则，导致空域使用不便捷，效率低，空域使用成本高，很难“飞起来”。

三为通航机场少，使用成本高，“落下去”不容易。

通航机场尚无整体统筹规划，审批、建设长期受到束缚。截至2017年6月，我国已颁证的通用机场75个（无证机场243个），到2020年我国计划建成500个通航机场，但与世界通航发达国家相比，差距依然巨大。过高的机场技术标准设计要求，导致通用机场建设成本高，数量不足，保障收费高，高昂的费用让通用航空望而却步。同时运输机场因过于繁忙，接纳通航飞机的意愿不足，直接降低了商务航空就近机场起降、起飞时间灵活的核心价值。

四为通航人员匮乏，资质良莠不齐，作业能力不强。

目前国内仅有11所高职院校开设了通航相关专业，现有的22家航校对于飞行员的培养也主要集中服务于运输航空，通航专业人才供给无法满足通航快速发展对于大批成熟的飞行、机务、航务、管制等专业技术人员的需求。人员的匮乏也导致了作业能力的低下，大多通航企业均涉足传统的、技术门槛低的通航业务，行业内低质恶性竞争比较激烈。对于技术门槛高、技术积累时间长的通航作业，却因能力不足无法满足任务需求。比如电力作业的组塔、放线和带电作业，目前国内的能力还是空白，还需要依托国外的供给。

军民融合战略背景下通用航空发展的思考

通用航空是践行军民融合战略很好的切入点，军民融合是大幅提升通用航空供给能力的重要手段之一。新时代军民融合战略大背景下通用航空能否抓住机遇、补齐短板，如何通过军民资源共享共融，深入挖掘内部潜力，促进通用航空发展，我们有以下几点思考。

一为加快军民融合顶层设计，完善通航法规体系。

在国家层面上加快军民融合发展通航的制度顶层设计，军民双方已经对通用航空的发展对于国民经济建设，构建国家应急救援体系，建立立体国防交通运输体系的重大意义有了共识，军航和通航应在资源共享、人才培养、应急救援、科技应用、安全运行等多方面制定军民融合的配套制度，共同构建“军为民用、民为军备、协调顺畅、优势互补”的联合保障体系，加强军事航空对通航的支持力度，加大通航对国防建设的贡献率。在管理上军航、民航、通航融合相关规范和标准，融合空域管理与使用、机场建设与使用、人才建设与使用三个体系的规则。通航的法规体系要融入《国防动员法》、《国防交通法》的需求，使通用航空的发展在和平时期服务于国家的经济建设和社会责任，在战争时期服从国防责任的需要。

在行业内部抓住军民融合战略的历史机遇，从顶层设计建立有利于通航发展的规制标准，比如空军专业人员转通航专业人员资质符合与认可制度、军民融合通航应急救援制度安排等。建立具有针对性，适应通航运行种类的多样性，服务领域的广泛性的要求的通航法规体系，必要时可以针对不同作业类型，不同的运行方式制定不同政策要求。加大规范性文件清理工作，加强对规范性文件的合法性审查，加快修改或废止对通航要求过高的各类规范性文件。

二为标准对接，信息共享，打造军民一体的通航协同平台。

标准对接，信息共享，建立一个高效的通航协同平台是军民融合战略下促进通航发展的重要基础。其中标准对接属于顶层设计的层面，例如军民航机场运行技术标准、军民航协同指挥规范、军民航应急指挥规范等。信息共享是在标准对接基础上的技术衔接，共享的程度一方面取决于双方主要是军方的保密要求，另一方面取决于军民一体的通航协同平台的实际需要。标准对接和信息共享后的核心还是平台如何建，如何管以及如何运行。其基本原则应该是上升到国家层面的军民一体的通航协同平台，成立相应的协调机构，并在其下可以根据需要设置不同的专业协同平台，平战结合、军民结合。

以应急救援为例，可以在国家层面的通航协同平台下建立军民一体通航应急救援协同平台，在国家应急救援指挥体系总体框架下，统一部署、统一指挥、统一调度和快速响应。从信息共享的角度，建立完善的应急救援保障信息库，包括全国通用机场、军民合用机场信息，保障装备信息、保障队伍信息，共享导航、通信、空管等信息；从标准对接角度，统一培训标准、训练标准等。这也是应急救援向专业化、科学化、规范化方向发展的需要。

低空空域开放是通航协同平台建设绕不开的话题。首先，通过法律法规对低空空域划分、分类、利用和管理予以明确和规范，在此基础上重点抓好落实。其次，建成完善的低空空域服务保障体系，通过技术手段和基础设施的支持实现对通航飞行的实时监控、管理和有效保障。首先逐步建立与战区相适应的低空飞行保障体系，实现通航飞机空域飞行监视的“看得见、联得上，管得着”。最后，简政放权，减少审批流程，实现通航飞行申请随时答复、飞行情报随时获取、应急支援随时可达。通过试点积累经验，稳步推进低空空域开放。

三为共建共享通航基础设施。

一是平战结合，军民合用战备机场。据不完全统计，我国军用机场246个，对于其中军航飞行量不大的军用战备机场，可以采取军民合用方式，对地方政府和通航企业开放，用于开展短途航空运输、城市基本公共航空服务和通用航空作业飞行，实现“军民合用”，同时也提高了战备军用机场的维护和保养，确保战时军队使用。因此把军队闲置或部分闲置的机场提供给通用航空使用，不但能够为国家节省大量机场建设投资，快速增加通航机场数量，缓解通航产业发展对机场的迫切需求，使得“飞起来”更容易。

二是军民结合，军民合建通航机场。通航机场本身具有准军事化特征，在通用航空机场建设规划中，要将其纳入到战略机场网络的建设体系，加强整体系统规划，适当增加军事功能，建设必要的配套设施，满足军民航共同使用的要求。军方在机场选址给予指导，简化审批手续，将通用航空的发展纳入国防动员体系，实现“民参军”。使通航机场平时为国家经济建设服务，战时可为军队执行作战任务提供保障，同时满足通航产业发展、地方经济建设和国防战略的需要。

四为大力培养军地两用通航人才。

首先，相对于军航，民航对于专业人员的基础培训体系更加规范，证照体系比较完备，军航院校和民航院校可以利用自身的特点和优势，对军民航专业人员的基础培训进行有效融合，双方建立统一的基础培训体系标准，在此基础上，进一步建立双方资质和证照互通机制，以及人员互通机制。中国空军目前有3000余架飞机，其中作战飞机2000架左右；陆军和海军航空兵有1300架左右的飞机。以飞行员为例，由于需要较强的反应和较高的身体素质，歼击机飞行员45岁，直升机和运输机飞行员55岁就面临退役。这个年龄段的飞行员如果加入民航，尤其是通航，将是非常好的人员补充。陆军航空兵、海军航空兵以及特种兵对于相关领域的机动飞行能力和急救能力都有相关的训练，专业性和技术能力都很高。如果能够把这些专业退役人员转业到相关通航和国家救援机构加以利用，既补充了相关领域急需的专业人员，增强通航企业的作业能力，同时也增加了国防战备预备队。

其次，利用民航和社会的飞行培训资源培养军航飞行员。对军航的运输机飞行员进行委托培养和部分飞行训练。从社会上招收有一定飞行经历的人员入伍，不但可以有效的缩短军航飞行员的培训时间，同时也缓解部队飞行员不足的矛盾。对于军航的其他专业技术人员的培训也可以采取利用民航院校资源进行部分的委托培养的方式进行，不但可以有效提高部队专业人员的资质能力，也增加了双方人员和规制的相互了解，为进一步融合打下坚实的基础。

试点破冰，建立区域级军民协同中心

军民融合是个复杂的系统工程，既要保证国防安全战略的需要，也要考虑通航发展的需要，可以从建立区域级的军民协同中心进行试点破冰，尝试从区域试点向全国逐步放开。具体来讲，可以在战区空军与地区民航空管局就低空空域管理改革、释放空域资源、优化通航任务审批流程、划设低空飞行航线等具体实施流程达成一致，搭建一个军民共同的平台作为试点，即建设军民协同运行中心。中心应设立协同运行中心席位与功能区域，以便军民航航管单位实现集中办公、简化流程、提高效率，能使用户实现在通航空域内“飞行申请随时答复、飞行情报随时获取、应急支援随时可达”，释放通用航空消费需求。在取得经验的基础上可以考虑打破区域的局限，逐步建设国家级的军民融合通航发展示范区，带动全国通航业的发展。军民协同运行中心搭建后，应大概实现以下几个功能：

信息发布。向通航用户发布灵活使用低空空域、低空航线开放信息，实现通航运行“有秩序”。

管制协同。依靠现有军民航的管制体系，在军民航管制单位的指挥下，引接空管雷达、A D S-B数据信号，实现通航运行“看得见”。

任务管理。承接通航用户飞机任务和计划的申报，获批后向通航用户发布任务许可，实现通航运行“管得住”。

航行服务。整合民航空管局飞行服务中心、气象中心，以及各地气象台的信息，为通航用户提供所需航行情报服务、通航气象信息服务。实现为通航运行 “服好务”。

安全监管。设置安全监管和公安值班席位，通过对空监视与目标跟踪功能的建立，实现通航飞行动态的实时、可靠掌控，为安全运行监管与公共安全职能机关，提供安全监管、风险防控、应急救援的支持平台，实现通航运行“保安全”。

信息服务。通过通航运行大数据库的建立，分析行业动态并掌握趋势，为政府和通航用户提供产业信息咨询与指导服务，实现通航运行“重品质”。

法规政策。参与政府对通航产业发展、管理涉及法规、政策、指导意见等方面的制定，为通航用户提供法规方面的咨询与指导。

培训服务。为通航用户提供专业技术培训与指导，对涉及的专业技术岗位建立资质认定、定期复训、考核与培训机制。

结束语：

应该看到，我国通用航空要从热起来到飞起来再到高质量发展还有很长的路要走，军民融合之路还需要不断探索前行。通用航空作为战略性新兴产业，应该紧紧抓住军民融合这个难得的机遇，通过大幅改善和提高外部要素的供给，大幅提升通用航空自身的供给能力，促进通用航空的高质量发展。（其他作者；王涛、刘军、姜东立、程华、王宇）