关于中小机场应急救援能力提升的思考

□ 王景霞 高翔 张鸿/文

近年来，我国民航应急管理体系建设工作取得较大进展，防范和应对突发事件综合能力显著提升，但我国中小机场占比超过74%，其应急救援管理工作仍存在薄弱环节和短板，既有应急设备和人员等“硬实力”方面的问题，也有应急预案、培训演练、评估督导等“软实力”方面的问题，跟不上其快速发展的需要。本文紧密结合我国中小机场发展实际，特别是对机场管理机构在现有硬件资源条件下，如何提升应急救援“软实力”，补齐中小机场应急救援能力短板进行了分析和思考，对促进中小机场持续安全发展，贯彻落实民航“12334”总体发展思路，加快实现民航强国战略具有一定借鉴意义。

中小机场界定、特点及其应急救援工作的重要性

中小机场的界定。目前，我国中小机场的概念源于2012年民航局和财政部联合下发的《关于修订印发民航中小机场补贴管理暂行办法的通知》（民航发［2012］119号），其以年旅客吞吐量200万为标准，对年旅客吞吐量低于200万（含）的机场予以补贴。参照此办法，本文所研究的“中小机场”指的是年旅客吞吐量200万以下的民用运输机场。

中小机场的特点。我国中小机场发展呈现出以下特点：一是数量占比大。2017年，我国年旅客吞吐量200万以下的中小机场达171个，占全国机场总数的74.7%。二是发展增速快。2017年，我国171个中小机场的年旅客吞吐量平均增速达到30.22%，高出全国17个百分点。其中，39个中小机场的增速超过50%。三是管理模式多样。2003年机场实行属地化管理之后，中小机场的管理模式有省机场集团管理、所在地政府直接管理、跨省机场集团管理等多种模式。四是经营成本高。中小机场“麻雀虽小，五脏俱全”，不仅要承担运行安全的压力，还要承受各种经营性考核的重担。五是环境较复杂。我国大多数的中小机场在西部和北部地区，多数为高原、高高原或气候环境较为复杂的机场；或处于经济欠发达和老少边穷地区，机场工作条件相对艰苦，人才吸引力不足。六是运行风险高。中小机场发生的不安全事件数量虽然相对大型机场较少，但跑道侵入事件和事故征候的万架次率明显高于全国平均水平30～80个百分点，高风险的跑道侵入事件高发、多发。而且，56个机场属于军民合用机场，安全隐患较大。

提升中小机场应急救援工作的重要性。综上分析，中小机场随着建设步伐的加快，占比还将持续扩大，加之安全和应急救援资源投入相对不足，机场运行安全风险将进一步增大。一旦机场及邻近区域发生航空器或机场设施损坏导致的人员伤亡和财产严重损失，机场的应急救援处置能力将面临严峻的考验。

中小机场应急救援现状的调研与分析

为充分了解我国中小机场应急救援工作现状，我们主要采用问卷调查法、个别访谈法进行了调研。为科学取样确保数据具有代表性，将样本选取范围进行了规划，覆盖了华北、东北、西北、西南等七大管辖区域，对50万以下、50～100万、100～200万不同量级的中小机场进行了调研，并对部分重点数据进行了电话沟通与核实，力求数据真实可靠。最终，从118个机场的问卷，筛选出有效问卷67份，作为数据分析样本。

设备配备方面。中小机场普遍按照要求，配置了相应的消防和医疗设施设备，但71.64%的机场认为残损航空器搬移设备数量和种类不足。

人员配置方面。目前中小机场消防、医疗人员主要采用自主招聘、部分协议用工和业务外包三种用工形式，其中，37.32%的机场消防人员采取协议用工或部分协议用工的方式；73%的机场医疗人员采取协议用工或部分协议用工的方式。47.7%的机场认为应急救援方面的投入对机场运营成本影响较大。此外，有的中小机场医疗人员虽然按标准配置，但工作时间短、缺乏医疗急救工作经验。

机构设置情况。49%的机场应急救援管理工作由航务部门负责，18%的机场应急救援管理工作由运控部门负责，21%的机场应急救援管理工作由安全管理部门负责。此外，据统计，84%的机场应急救援工作的日常管理人员为兼职。

预案管理情况。中小机场普遍建立了应急救援预案，但仅有9%的机场认为应急救援预案很实用；18%的机场认为预案存在文实不符或不实用。此外，有18%的机场应急救援预案每年修订不足1次。

人员培训情况。中小机场大多数应急救援有关人员参加了相应的培训。但值得注意的是，有20%左右的负责应急救援管理的高层、中层管理人员，以及各专业指挥官、协议单位人员和其他人员未参加专项培训，具体如表1。

表1：中小机场应急救援培训情况调查统计表（2018年3月）

应急演练情况。中小机场基本上均能按照规定的频次，定期组织综合演练、桌面演练和单项演练，但组织频次差别较大。此外，中小机场组织的无脚本演练较少。据统计，44%的机场近三年未组织无脚本演练。

中小机场应急救援存在的主要问题

综合中小机场应急救援能力调研结果，中小机场应急救援存在的主要问题表现在“硬实力”和“软实力”两个方面。

“硬实力”方面存在的问题。一是中小机场的应急救援设施、设备、物资投入不足，利用率低，后期维护、补充、更新滞后。二是中小机场缺乏专业的应急指挥、管理人员，专职应急救援队伍力量薄弱。

“软实力”方面存在的问题。一是应急救援预案的可操作性不强，缺乏动态管理。二是应急救援培训不到位，应急救援各类培训频次不足、培训效果不理想，被调研机场中42%的认为，机场自行组织的应急救援培训效果一般。三是应急救援演练成效不明显，存在注重形式、不注重实际能力的现象。四是应急救援能力评估不足，流于形式。

解决中小机场应急救援“硬实力”方面的问题，需要行业顶层设计，科学的制定应急救援人员、车辆、设施设备的配备标准，优化行业政策，落实行业、地方中小机场补贴政策等。本文重点探究“软实力”方面存在问题的根本原因，并结合中小机场的特点和实际，提出相应的措施和建议。

中小机场应急救援“软实力”存在问题的原因分析

（一）应急救援预案存在问题的原因

缺乏预案编制指导性文件。大部分中小机场的预案没有结合本机场实际，甚至存在照搬照抄现象。由于编制预案时可参考的规范性文本不多，编制人员对应急预案的编制程序、应急预案的体系构成等不熟悉。

应急岗位工作描述不清晰。岗位工作描述不清晰、可操作性不强。应急预案中对岗位的工作内容和工作流程的描述与实际工作环境脱节，导致岗位人员在实际操作时，不知道做什么、怎么做。

缺少预案专业编制人员。有效的应急救援预案要有系统性、实操性与可适用性，因此需要工作经验丰富、知识全面的人员来编制。中小机场专业资源较为缺乏，大部分机场应急救援日常管理人员为兼职人员。

（二）应急救援培训不到位的原因

培训规定落实不到位。中小机场承担救援工作的工作人员每年均参加了一定的培训，但是培训的频次和效果并不理想，主要原因是应急培训检查时，缺乏具体的检查标准，且跟踪检查与处罚力度不够；机场管理机构对应急培训重视程度不够。

培训大纲不统一。一是对培训对象缺乏系统性分类、分级；二是培训内容针对性不强；三是缺少适用的培训考核标准和培训教材。

培训形式单一。首先，目前的培训多以课堂教学为主、实操内容少，学员参与度低。其次，缺少实操培训环境。中小机场的应急救援设备配置种类偏少，开展培训时缺少相应的场景和设施设备。

（三）应急救援演练成效不明显的原因

演练过程不完整。一是场景设计不够。大部分机场未按照要求在演练中设定各种实际救援中可能出现的复杂情况或者意外情况。二是演练缺乏真实性，不能有效检验应急处置人员对预案的熟悉程度和应变能力。三是缺少对救援后续环节的有效演练。

整改成效缺乏验证。整改的实际成效难以得到有效验证，有的整改工作需要通过再次组织演练才能得到检验。特别是综合演练，其涉及人员多、组织难度大、成本较高，导致演练督导要求的整改事项得不到有效验证，难以形成闭环管理。

（四）应急救援能力评估不足的原因

评估内容不全。目前的行业评估大多停留在对机场的人员、设施设备数量方面的评估，即“静态能力评估”，缺乏对突发事件的响应能力和专业人员救援技能的评估，即“动态能力评估”。

缺乏专业指导。机场一般组织综合演练时，邀请应急救援专业人员进行评估；但在日常管理中，尤其对突发事件的响应能力和专业人员救援技能等应急救援能力，缺乏专业人士的持续跟进、评估与指导。

提升中小机场应急救援“软实力”的措施

（一）应急救援预案的改进措施。

制定预案编制工作规范。建议民航局出台民用运输机场应急救援预案编制工作规范（指南），首先，根据不同的突发事件明确机场应急救援组织机构与主要职责、预案的编制程序、总体要求、预案的组成要素、注意事项以及关键流程等；另，明确信息传递内容与流向、预案与地方政府、上级主管部门的总体预案的衔接等；第三，明确预案的结构化表述方式，为预案的信息化管理做好铺垫。

广泛推广岗位应急处置卡。一是制定“应急救援工作矩阵”，针对信息传递、应急响应、应急处置、恢复重建等四个阶段，细化分解机场总指挥、现场指挥官、专业指挥官、基层负责人和一线岗位员工等五类人员的处置程序和具体工作内容，确保操作有效性。二是建立岗位应急处置卡，为涉及相关岗位的人员印制应急处置卡片，便于全员学习掌握，为开展经常性的自学和培训、抽查与考核以及演练创造更加便利的条件。应急救援工作矩阵和应急处置卡必须要配合使用；只用应急处置卡，容易一叶障目，难以确保系统性；只用矩阵，难以在实际岗位上落地。 同时，要进行同步的动态管理，一旦工作环境、组织机构发生变化，就要结合实际进行同步更新。

拓宽专业人才培养渠道。一是发挥第三方咨询机构的专业优势，弥补中小机场应急救援专业人员匮乏、能力不足的薄弱环节。通过第三方民航专业咨询机构的专业指导，加快机场自有人才的培养。二是通过民航行业内外部的轮岗交流、挂职锻炼，畅通民航专业人才培养渠道和行业内外交流渠道，吸纳其他行业的先进经验，拓宽视野、提升能力。

（二）应急培训方面的改进措施

严格落实相关培训规定。一是局方强制要求中小机场将应急培训纳入年度培训计划。要求对承担救援工作职责的不同岗位、不同级别人员设定相应的培训课程、培训课时、培训频次和考核要求。二是局方定期对机场应急培训工作进行监督检查，严格落实处罚规定。制定检查标准，包括培训内容是否符合机场实际情况、培训人数是否达标、岗位人员是否掌握应急知识及技能，将培训工作从抓“数量”（有还是无）转向抓“质量”（效果），同时对发现的问题要强化跟踪机制并依法依规进行严格处罚。三是局方给予中小机场应急救援培训政策倾斜，扩大专项培训的覆盖面和组织频次，缓解中小机场应急救援培训资金不足问题。

出台培训大纲和教材。一是尽快出台应急救援培训大纲。建议民航局组织科研和培训机构等，按照民航各级管理人员、机场指挥人员以及机场一线应急保障人员，分类制定其培训大纲，包括培训目标、培训要求、培训内容、培训形式、培训课时、培训质量评估和考核方法等。二是建立应急救援培训教材体系。根据培训大纲和考核标准的要求，编写适应不同层次管理人员需要和不同岗位工作要求的应急管理培训教材、辅导材料和培训案例库，形成有效的自学和培训资源。

丰富培训形式和内容 。一是网络教学。通过行业网络课程资源，开展基础知识类远程教学培训。二是实操教学。依托大机场、厂家设备资源或实训基地，开展中小机场应急救援人员技能训练，提升实战能力。三是情景模拟教学。机场应急救援与本场及其周边环境密切相关，将机场桌面演练转变为情景模拟教学，突出本场特色，增强情景意识。四是案例观摩教学。分批次组织桌面演练和实战演练，通过学员轮流演练、交叉观摩和互相点评，提高应急救援培训的实际效果。

（三）应急演练方面的改进措施

扩大无脚本演练比例。先从桌面演练开始训练，从桌面演练逐步过渡到实战演练，从无脚本单项演练逐步过渡到无脚本综合演练，通过无脚本演练比例的不断扩大，逐步提升应急队伍实战能力。

运用仿真系统强化督导落实。建议推广行业内应急救援仿真系统，在中小机场铺设网络，架设仿真系统终端，运用仿真系统对演练后督导要求落实情况进行验证，提高局方督导检查的实效。

（四）应急救援能力评估方面的改进措施

加强日常评估管理。一是内部响应能力评估。主要测试内部各单位按照预案不同级别的响应能力，查找问题不足。二是外部响应能力评估。主要考察地方协议单位即城市增援力量的响应能力，找准短板。

发挥应急专业人士作用。一是完善现有应急专家库。以培训机构为依托，从具有较深理论功底和对行业有影响力的专家中选定一批应急专业人士，按照择优入库、动态管理原则，完善应急专家库。二是健全激励机制。利用民航局科技项目、安全能力建设项目或保障能力提升项目资金，鼓励专业人士开展应急救援评估模型方面课题研究。

提升中小机场应急救援能力的相关建议

（一）加快推进军民合用机场的应急救援合作

目前，我国有56个中小机场是军民合用机场，为了构建需求对接、协调顺畅、优势互补的新机制，国家出台了《空军民航军民合用机场运行保障暂行规定》，遵义等机场已经开始探索合作机制，取得了一定成效。建议局方尽快出台相关规定明确以下事项，一是就军方可共享给民用机场的设备、设施资源，视同为机场可用资源给予明确，降低中小机场在设施、设备方面的投入成本，减轻中小机场负担；二是建议就军方消防、医疗人员资质认可条件予以明确，将军方工作人员的资质和民航资质有效衔接起来，以便于人员队伍的补充互用，减少中小机场的人工成本；三是就军民合作的应急救援，明确培训、联合演练的工作标准，落实机场的主体责任，确保出现紧急情况能统一指挥、配合紧密。

（二）探索机场与地方应急资源的共享模式

2018年3月，国务院应急管理部正式组建，国家应急管理体制面临重大改革。建议行业政府在聚焦安全管理的同时，抓住共建发展的重要窗口期，就消防医疗、应急救援、机场交通等业务开展制度探索和创新。一是鼓励中小机场进行社会化运营研究，探索与地方共享、共用的措施制度，降低机场成本支出，减少经营负担。二是在应急管理部职责搭建的过程中，应大力宣传机场公益性设施的功能和价值，建立机场与地方应急资源共建共享合作机制，做好与地方应急救援预案的衔接，搭建应急人员、设备和物资等资源共享渠道，争取将更多的社会资源纳入机场应急救援体系，充分发挥地方政府应急资源统一协调调度的优势，推动地方政府履行属地管理责任。（其他作者：衡兴练、艾新维）