养老服务财政负担及对策

施欣彤

关键词：养老服务;财政负担;供给改革;引进外资

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2019年4月18日

一、引言

20世纪90年代以来，我国人口结构发生了巨大改变。根据国际社会的标准我国在2000年已经进入到老龄化社会，老年人抚养比不断上升，1990～2015年间上升6%。陈艳玫等（2018）运用人口年龄移算模型研究发现当下老龄人口数量增速逐年加快;老龄人口向高龄发展，高龄人口增速加快。2017年新的政府工作报告中提到了养老的相关问题，2018年各项 “新政”相继出台，29个省市放开养老市场，鼓励民间资本进入养老服务业。老年人的生活质量保障是一个公共政策问题，供给的充分性是首要要求，如果退休后无法维持退休前的生活状态，将不可避免地给社会带来负担。然而，我国养老服务业依旧十分落后，主要问题有养老行业标准缺失、相关制度政策体制不完善、市场运营保证机制不健全等。

养老市场的发展依赖于政府的资金投入。海龙、尹海燕（2012）运用ARIMA模型研究了农村养老保险的财政支持;韩俊江、王天鑫（2015）研究了人口老龄化背景下养老服务供给和老年人生活保障的财政支持问题;童晖（2014）针对如何建立政府与市场的关系，如何进行养老体系的建设进行了分析;等等。但养老服务业财政支持能力的量化研究依然很少，而这正是本文的研究重点。2016年3月5日公布的政府工作报告明确了2016年经济增长预期目标（6.5%～7%），给我国经济增长划定了明确区间，财政收入是否还能实现养老服务业的可持续发展受到关注。

二、养老服务业资金投入测算及财政负担分析

政府财政性资金的投入是养老产业资金来源的主要部分，资金规模直接关系到养老产业的发展。国家信息中心经济预测部胡祖铨博士在《我国养老服务业的财政性资金投入规模研究》一文中指出，“十三五”期间，政府在养老服务行业的投入进一步加大，合计投入2，908亿元，年均581.6亿元。他对养老服务业财政性资金的规模和缺口进行了测算，如表1所示。（表1）

（一）养老服务财政性资金投入规模预测。根据表1中数据可以粗略算出每年财政性资金在养老服务业投入的环比增长率，大概都在16.5%左右。若增速在短期内没有太大波动，可利用增长模型预测出未来几年内财政性资金在养老服务业的投入规模。根据以上分析，取reve0为2013年我国养老服务业的财政性资金投入规模，将财政性资金投入规模关于年度的变动表示如下：

基于国内生产总值随时间的变动关系及财政收入与国内生产总值的关系，可对2019～2025年财政收入预测，并计算养老资金投入规模在财政资金中的占比作为财政负担，见表4。（表4）

从财政资金缺口看，在财政资金投入规模增速不变的情况下，到2022年资金缺口转负为正，说明养老服务财政性资金投入总计将超过政府承担的养老投资需求。这一方面得益于财政资金投入力度的加大，另一方面是因为资金来源渠道不断拓宽，减少了政府作为供给主体承担的资金。这有利于充分发挥财政资金的杠杆作用，引导养老服务业的健康发展。

从财政负担看，在财政资金投入规模增长速度保持不变的情况下，政府支持养老服务业发展的财政资金支出负担逐年增加。实际上，从“十二五”规划开始，此投入比重就不断加大。过去几年中，养老服务业支出占比从2013年的0.19%上升到2017年的0.28%，其中的原因可能是隨着中国人口老龄化的加剧和社会的进步，传统意义上的养老不再能满足老年人的需求，建设新型的养老体系需要更多的资金。机构养老、社区养老模式不断发展，“医养结合”等理念提出，新的时代背景对养老服务业的设施条件提出了更高的要求，加大财政投入是必须的也是必然的。从预测数据看，到2025年，养老服务财政负担将达到0.58%，制定合适的政策推动养老服务的发展至关重要。

三、降低养老产业财政负担的对策建议

尽管我国养老服务的资金投入逐年上升，但养老资金供求矛盾突出，政府扶持政策落实还不到位。发展养老服务业势在必行，发挥市场在养老服务中的作用，引入多元化的养老投资主体对养老服务业的持续发展显得尤为重要。

（一）基于PPP模式的养老服务供给改革。2017年8月18日，财政部、民政部、人社部下发了《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金[2017]86号），鼓励社会资本拓展养老服务业务。意见特别提出，要利用PPP模式转型养老机构，吸引更多的民间资本加入养老服务的运营管理。自PPP模式从一种市场投融资手段逐渐演变成市场和社会共同提供公共产品的供给方式，将PPP模式引入养老产业，通过PPP模式撬动资金杠杆成为解决养老服务供求矛盾，引导民间资本有序进入养老产业的助推器。截至2017年8月底，全国财政部PPP综合信息平台项目库的养老项目有321项，合计金额约1，915.269亿元。从项目投资的单笔金额来看，投资金额在600万到130亿元间不等。最早的入库项目在2012年发起，2015～2016年高速发展。近3年的时间内发起的项目占全部入库PPP养老项目的比重近90%。PPP养老项目的落地率约为26.6%，处于识别和准备阶段的PPP养老项目有257个，加上已落地约70个PPP养老项目，预计到2019年，我国约有138个处于采购或执行阶段的PPP养老项目。具体项目发起时间如图1所示。（图1，数据来源于财政部政府和社会资本合作中心）

PPP项目以“多赢”为合作理念，通过构建PPP项目绩效评估框架可以发现，PPP模式能有效帮助私人企业实现利润的特性使其在各领域得以快速发展。PPP模式的养老服务供给通过政府与社会签订协议的方式，从两个方面解决了民营资本在养老产业的发展持续性问题。一方面增加了民间资本在养老服务业存活的可能性，成功地挑起民间资本进入的积极性。养老产业投资期长、收益低、风险大的特征让许多投资者望而却步。民办的养老机构市场份额小，没有政策的引导社会资本进入养老服务业没有积极性。在PPP模式下私有资本得以涌入，政府与民营企业优势互补，打破政府垄断的僵局，在很大程度上弥补了财力缺口;另一方面民营养老机构大都收费较高、社会认可度低，这导致了不少民办养老机构空床率高，引起资源的浪费，也加大了民办养老机构生存下去的难度。而PPP模式的这种协议的方式削弱了社会资本的逐利性，解决了民办养老机构收费较高，普通人承担不起的问题，充分配置市场资源，让更多人享受到优质的养老服务，推动了民办养老机构的发展。

（二）放宽外资准入限制，助力发展养老服务。2016年国家印发了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，养老产业迎来新政。据统计，目前已有26个省市明确提出养老市场向外资开放。外资养老机构的发展对引入新鲜的养老理念、成熟的运营管理经验大有裨益。不少国外投资者也看好中国养老市场的发展潜力。柏泰投资集团的创始人和管理合伙人沃特尔·巴特勒曾向《第一财经日报》记者表示中国养老市场发展前景乐观，有很多创业机会，他愿意将欧美发达国家创新的好产品引入到中国来。根据中国社科院老年研究所的估计，中国养老市场的商机约1，000亿元，到2030年有望增至万亿。法国、美国、日本、韩国已在我国养老市场展开布局，不少地区外资养老机构已经发展起来。主要外资养老机构概况如表5所示。（表5）

外资的引入能有效刺激国内养老机构的发展。当外资养老机构进入到国内市场参与竞争，在相同的外部市场环境的条件下，竞争压力促使国内养老机构加速技术水平的提升，这有利于增加产出、拉动内需、增加国民收入并进一步促进财政性资金在养老服务业投入的增长，为养老机构购买更先进的设备和服务技术研发提供了资金来源。养老服务业的劳动力工资随之上涨，增加劳动积极性，利于引入先进人才，进一步促进国内养老机构的发展，由此进入到一个良性循环的过程。但是，任何事情都具有两面性。如果外资养老机构的引入对我国公立和民营机构产生了冲击，或是为了一味地追求利润而投资于高端养老，提高成本，阻碍普通家庭享受养老服务，这都会造成养老市场的混乱。因此，政府监管必不可少。

（三）发挥财政资金的引导作用。尽管引入民间资本及放宽外资进入养老市场限制是缓解财政负担和解决养老服务供需矛盾的重要手段，但政府仍是养老服务业的投资主体。首先，由于养老服务具有公共属性，完全依靠市场提供，让投资者依靠提供养老服务回收资金可行性很低。只有依靠政府部门才能在养老市场注入活力，提高资金使用效率，增加养老设施供给。其次，由于地区间发展程度的差异，不同省市养老设备和居民的思想观念也各不相同。这会造成养老市场地区发展的不平衡。再加上资金的趋利避害的属性，如果将资本赤裸裸地暴露在市场竞争环境下，一些落后地区的养老市场将会萎缩。因此，中央政府应该统筹规划，从宏观角度做好资金的调配，针对各地区的老年人口数和经济发展状况拨付资金，缩小地区间的发展差异。为建立一个覆盖面广的社会保障体系，政府可以创立一种社会契约，明确每个公民的财政责任和社会权利，通过普遍税收和缴费提供普遍的社会保护。此外，为拓宽融资渠道，政府可以建立金融创新试点，根据养老服务业的投资特点设计养老投资基金等系列金融投资产品，吸引更多的金融机构加入养老产业。为提高财政资金的使用效益，可以建立财税基绩效考评機制，通过考评结果准确反馈养老服务存在的问题，并有针对性地进行改进。因此，政府要不断探索先进的养老服务业务发展路线，出台创新性政策，优化投资结构，发挥财政资金杠杆作用，积极有效引导产业资本有序进入养老服务领域。对民营资本，可采取减税等政策优惠措施，保护好其在养老产业的积极性，形成政府支持引导、政府和社会资本合作、外资助力的养老产业发展良好格局。

主要参考文献：

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