国家审计嵌入PPP模式协同治理机制及实现路径研究

吴洋洋

[提要] 政府与社会资本合作（PPP）的模式作为发展混合所有制经济的重要方式，得到各级政府的响应以及社会各界的广泛关注。但随着PPP项目的实施和对PPP项目的监管治理，我们发现传统监管模式的弊端日益凸显。本文鉴于我国PPP模式多元监管主体不明确、缺乏有效配合、监管效力低等现状，结合国内外PPP模式监管实践经验，通过构建一个以政府为主导，审计部门和各职能部门联合联动、社会力量参与的协同监管体系，提出一个“法规+平台+机制”的实现路径，以加强对PPP项目的监管力度，促进PPP模式健康发展。

关键词：国家审计;PPP模式;协同治理;实现路径

本文为江苏省高等学校大学生创新创业训练计划项目：“国家审计嵌入PPP模式治理理论与实践研究——以镇江市海绵城市建设为例”（项目编号：201810289094H）研究成果之一

中图分类号：F239 文献标识码：A

收录日期：2019年3月28日

PPP模式作为提高国家治理能力、增加公共产品供给的重要创新机制，获得财政部、发改委等多部委力推。PPP模式与政府实施相结合的灵活模式，能有效缓解政府财政负担，开拓我国公共事务集资通道，同时还能够实现资本之间的互相融合及互补，促进投融资格局多元化。但同时PPP项目本身涉及利益主体多、投资周期长、风险性高，带来许多问题。我国PPP项目监管效力低、多元监管主体有着各自界域且以内部监管为主，独立性不强。同时，PPP模式监管法规体系和PPP项目信息化监管平台均待完善。为更好地实现协同效应和多元主体协作，还须实现PPP项目的全生命周期的监管，建立各主体密切合作机制和事前、事中、事后审计机制。总之，构建PPP模式下协同治理框架和路径研究，对于完善PPP模式理论，促进PPP项目健康发展，提高国家公共事务治理能力都有重要意义。

一、协同治理的基本理论

协同治理理论是将协同理论与治理理论相结合，其核心是在信息对称的基础上，打破政府垄断的局面，实现多方主体对公共事务的监督管理。随着社会资本的增长和PPP模式的广泛运用，协同治理已成为治理社会公共事务的理想模式。PPP项目协同治理理论能促进多元监管主体的沟通交流，也增加了监管机关、被监督单位、社会公众之间的互动，有利于降低PPP项目治理成本，提高治理效率。另外，协同治理理论也促进了多方合作，推动了国家PPP模式的平稳运行和创新发展。

将协同治理理论运用于PPP项目建设，就是通过协同整合资源、协调审计部门、职能部门和社会公众等主体之间的监管或监督范围，并制定一定的规则制度来促进共同目标和项目价值的实现。因此，要实现对政府投资项目的协同治理效果，就必须具备以下几点要求：

（一）信息对称。政府投资项目具有信息不对称特性，存在“逆向选择”、“道德风险”和市场效率损失等问题。在市场条件下，要实现对公共事务的有效管理，项目各方掌握的信息就必须对称，即各监管主体需要共同享有关于项目的准确、实时和全面的信息。信息协同进步优化了传统模式下信息传递与共享的方式，提高了信息传递的效率、促进了各参与方之间的沟通与合作。比如，设立PPP项目信息化监管平台可以将有用信息整合到一起，实现信息的高度集成与共享，使整合后的项目各方及时掌握相关信息，并对项目进展实时监控，为项目的完善、优化提出意见和建议，为投資方增加价值、减少浪费，最大限度地提高项目整体效率和价值。

（二）资源共享。PPP投资项目是政府调控宏观经济，保持经济持续健康发展，保障民生的重要手段。政府投资项目的实施过程和政府投资项目监管过程中，利益相关方为完成各方的任务活动并从中获得相应利益或实现价值，需要彼此之间以及与外部环境不断进行资源的交换。因此，协同治理各监管主体共同享有项目的资源，即项目的监管治理必须实现资源的整合和共享，通过建立优质资源共享平台，实施内部沟通、任务协作、资源管理三位一体化管理模式，将单位人力、物资、技术纳入同一平台进行协同管理，可有效提高资源的流动性和利用效率，从而避免资源的闲置浪费或利用重叠，以实现资源效用的最大化。

（三）规则明确。协同治理要求形成系统的、全面的、行之有效的规则体系，即PPP项目治理需要在保障各项目关联方利益的基础上，建立适应项目各阶段的具体规则，以增强监管的有效性。同时，审计各方也应该更加明确自身职权范围，共同建立起更加完善的责任分摊和风险承担机制，以更好地发挥出PPP项目治理的协同效应。

二、PPP项目协同治理的必要性和可行性分析

（一）PPP项目协同治理的必要性。根据协同治理理论的要求，PPP项目的治理过程需要项目参与各方在保障自身利益的基础上，共享信息和资源，加强沟通和协作，并制定出一套完整合理的规则制度来保证项目的顺利实施。而根据实际，当前的PPP项目治理模式无论是在治理理念还是治理方式上都存在着与协同治理理论相悖的各种问题：

1、信息不对称，各主体间缺乏协作。我国PPP项目发展过程中信息不对称的情况十分普遍。PPP项目的开展实施，既有选择合作对象的需求，又有全程合作的需求。我国PPP项目之所以在一段较长时期内发展受阻，很大程度上是因为信息传递的失真和信息的不对称。信息不对称造成了市场交易各方的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源效率。

一方面由于不同监管主体的效力差异和职能分散，我国PPP模式的多元监管主体局限在各自界域和权限，各主体之间缺乏及时有效的沟通协作;另一方面我国各监管主体在监管对象的划分和监管项目的安排上都存在不同程度的重复，导致资源浪费和治理效率低下。因此，建立相关信息化监管平台和相关主管部门密切合作机制，加强相关主体的沟通协作，对于提高PPP项目治理水平，创新PPP项目治理模式至关重要。

2、资源未被充分利用，社会力量被轻视。目前，我国尚未建立有效的资源整合与共享的制度，各部门间缺少完善的资源目录体系，对自己的资源并没有全面系统把握。此外，由于缺乏统一规划和管理，PPP项目资源的开发和利用没有充分发挥效率，政府难以实现横向的组织协调，资源共享困难。

一方面在众多PPP项目的治理过程中，政府力量处于主导作用，非政府组织和公民的力量被轻视，由于缺乏形式多元化、渠道畅通化的利益表达机制和有效的监督机制，社会公众在PPP项目的选择、实施和结果公示等过程中的治理作用被弱化甚至消灭;另一方面由于社会矛盾增多、针对公平的问题也显得更加突出。因此，PPP项目治理者需要采取有力措施解决公平问题，合理反映公众的利益诉求，增强社会公众在PPP项目协同治理中的监督作用，促进政府投资项目的建成实施和有效监管。

3、项目治理的法规、制度不完善。治理的定义是：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是调和相互冲突的或不同的利益并且采取联合行动的持续过程，既包括强制性的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。基于上述定义，我国PPP项目治理的立法系统性和全面性还远远不够，项目治理监管工作过程中出现的诸多新问题找不到相关的法律法规作为依据。同时，针对项目实施过程中的具体问题，以何种标准来分清主体责任、确定项目回报，都缺少相应的机构、制度和法规来认定。

针对这些问题，我们迫切需要通过加强PPP项目各主体间的协作、建立高效的PPP模式的监管体系和探索出有效的实现路径来提高PPP项目的协同治理水平，促进政府投资项目整体绩效的实现和提高。

（二）PPP项目协同治理的可行性。PPP项目作为政府投资、多方参与的公共事务，具有参与者众多、共担风险、共享利益等特点。其中，政府资本是投资项目的基础，社会资本有交付所需设施和服务的专门知识，能够实现物有所值。政府需要严格按照约定的用途规范使用资金，使PPP项目运作过程透明公正。另外，PPP项目也需要从关联方的利益需求出发，通过协调不同行动主体的作用与职能，实现对PPP项目的监控与管理。

基于上述PPP项目的特殊性和协同治理的要求，我们对PPP项目协同治理的可行性进行了分析。（1）PPP项目的各参与主体在职责目标上的一致性和它们在技术手段上的同质性，为形成协调统一的监管框架提供了基础;（2）PPP项目的建设以信息对称为前提，基于这一特性，PPP项目协同监管结构和实现路径的设计可以以打破信息不对称，建立一个有效的信息化监管平台为基础;（3）PPP项目建设周期长、涉及的行业技术复杂，需要协同整合资源。建立一个有效的密切合作机制，界定资源共享的范围和责任，对资源配置工作开展有效的管理、协调、评价和监督成为PPP项目顺利开展的重要条件;（4）PPP投资项目以社会公共利益为目标导向，需兼顾经济效益和社会效益。因此，PPP项目协同治理监管结构的设计需协调各监管主体，接受社会公众的反馈意见，接受社会公众的监督;（5）PPP项目的实施需要明确的法规制度来保障，PPP模式监管法规体系的建立是这一保障体系的关键与核心。

三、PPP项目协同治理模式构建

通过上述分析，我们发现传统的PPP项目监管模式都只是审计部门、职能部门、社会公众各自作为主体对项目开展进行监管，即没有考虑到政府投资项目的多层制约关系，也没有形成协同工作的合理结构。或者说，以往的监管体系都是监管方与被监管方的单向互动，没有建立起有效的多方主体的合作机制、信息化监管平台和社会公众的监督机制等。因此，我们提出一种较为可行的PPP模式下协同监管体系和实现路径的设计。

（一）政府主导，各职能部门联动。政府是政府与社会资本合作项目的主导，从宏观上对我国PPP发展趋势和宏观政策進行把控，从微观上监管PPP项目的实施运营情况。政府的监管主要以行政监督为主，监管项目建议书、可行性研究报告以及项目初步实施方案。其中，发改委是项目监管的源头，主要对项目进行立项审批、确定项目运作模式和社会资本采购。同时，例如财政部、实施机构、行业主管部门等各横向相关部门联合联动，在PPP项目的不同阶段展开监管。财政部门负责对项目设计和财政支出进行监管，检验项目物有所值和财政承受能力情况;实施机构负责对项目招投标和建设过程进行监管;行业主管部门负责技术标准的制定、特许经营权的授予及对服务质量的监管;环保部门、安全监督部门等也对各自负责的部分有监管的义务。

（二）审计部门配合。由于PPP项目的特殊性，政府行政监管容易偏离监管目标，因此需要一个独立于政府行政部门和政府代表方的部门来配合监管。审计部门一方面对项目进行全生命周期监管，保障项目高效顺利推进;另一方面监督各职能部门的治理过程和可能存在的滥用职权、管理不当等行为，有效解决政府部门和社会资本之间的利益冲突，保障政府监管行为的公正、公平。同时，审计部门也会接受社会公众的意见反馈并公开审计报告，履行其对社会公众的受托责任。

（三）社会公众参与。公众参与可以有效地表达服务需求信息，监督和约束政府与企业行为，直接影响公共服务的质量与效率。因此，一个有效的监管体系需要社会公众的广泛参与。社会公众在社会、环境效益的诉求下，侧重于对企业和各部门对外披露信息的可靠性进行监督，促使其履行应承担的社会责任义务，促进PPP项目工作的改进，提高经济效益以及监督受托经济责任的履行情况，以维护自身的合法经济权益。

该PPP项目监管体系是项目各参与方按照条文约定或自发形成的一种有序的运作结构。（图1）

图1 PPP 模式下协同治理监管体系图

具体来看，（1）政府是主导，负责制订总体制度、规则并监督实施，同时提供相应的政策扶持和财政支撑;（2）审计部门和各职能部门联合联动，根据政府的规则和标准，针对不同监管对象进行监管;（3）社会公众作为PPP项目的受益者，及时发现并报告信息，同时跟踪监管对象，监督整个监管系统的运行。三大监管主体各司其职，协调一致，形成一个政府监管、行业自律、企业自查（包括互查）、群众监督的有序整体。这一结构充分地促进了各利益相关方的协作，实现了项目建设过程中的协同效应。同时，它也突破了各监管主体职能和效力范围的局限性，满足了PPP项目协同治理的要求，增强了PPP项目的治理效果，进一步提高了协同治理系统的整体运行能力。

四、“法规+平台+机制”的实现路径

PPP模式建设项目复杂多样、资金量大、建设周期长，其建设过程中需要科学灵活的监管模式。而上述理论论述了国家审计嵌入性监管的模式，由审计部门、职能部门和社会公众三方构成的多元化协同监管体系。PPP项目审计与其他监管主体欠缺联动机制，使监管有效性降低，国家审计嵌入性协同治理，将国家审计嵌入到PPP项目治理框架中，并以此建立起“法规+平台+机制”的长效治理机制，这对于规范和促进PPP项目的有序推进具有重要的理论与现实意义。

（一）健全PPP模式监管体系。监管一词，英文词汇表达为supervision，其义与监督、管制等词语意思相近，即监督管理的意思。经济学上的监管一词，指的是政府为控制企业价格、销售和生产决策而采取的各种措施。根据发达国家的经验，有效的监管必须以健全的法律为基础，要求立法先行，监管立法是整个监管体系设计中最基础的部分，也是其他监管制度建立的基础和前提。

1、强化政府部门监管能力。由于PPP项目的融资模式，投资者需要经过一个较长的周期才能收回成本并且获利，所以政府在整个过程中要发挥相应的监督作用。要设立专门负责监管的机构，明确机构职能，建立监管法律体系强化政府监管能力，制定切实有效的监管制度，为监管的实施提供依据。可以实现从政府部门出发，推进PPP项目发展。

2、完善PPP项目法律制度。我国的PPP项目，在法律法规层面，除了《预算法》、《政府采购法》等文件中部分法条作为支撑外，更多地依靠国务院和国务院相关部门发布的规范性文件规范PPP项目的推广、立项和实施。通过对相关法律以及其他文件的梳理，不难看出，目前我国尚未出台一部统一的PPP项目法律，仅以部门规章和文件作为主要指导，加大了实际操作的困难度。

而国家层面的立法缺位还导致了不同部门间的冲突。不同的主体追求的政策目标实质不同。比如财政部重视项目质量以及财政风险，而发改委更加关注经济增长，即使制订出类似的法规，最终追求的政策目标也不尽相同。这样的冲突给实际执行造成了极大的不确定性，影响项目实施。

立法机关应尽快推进PPP法制建设，建立专门针对PPP项目的法律。与此同时，应协调与我国其他现行法律之间的关系，在立法的过程中充分论证，避免出现法律相互冲突现象。

（二）设立PPP项目信息化监管平台。在新一轮PPP融资热潮中，一些地方政府与社会资本之间面临信息不对称、地位悬殊难成伙伴关系等困境，严重阻碍PPP模式深入推进，极易出现互不相融的“各自为政”现象，留下巨大寻租空间。要尽快搭建并运行国家PPP信息化监管平台，形成地方政府和社会资本平等合作载体，并通过信息完全交互打破地方利益格局，提升PPP项目管理效率，确保PPP项目顺利实施。

信息化监管平台的最大优势在于能够及时获取项目实施过程中的信息数据，全方位掌握项目实施情况，为实现全过程精细化管理提供强有力的技术支撑，构建开放式的监管平台，这是信息化监管平台区别于传统监管模式的革命性突破。

信息化平台主要功能分为两大部分：监管功能和监管信息库。平台的总体框架应该有三层。第一层应该是国家审计部门，是整个平台的主体，涵盖了平台的主要功能。最底层应该是社会资本，是项目的主要信息来源，中间层应该是发改委、财政部门等，主要功能就是数据采集、挖掘等。

大部分PPP项目信息化平台都可以用该项目所处的地理图层为基础，整合各业务数据，再建立子系统，把各子系统部署到手机和电脑上，突出终端应用监管。手机端和电脑端数据与项目进展数据实时同步，任何工程的进展与成效都可以随时观测到，突破了时间与空间的限制，大大提升工作效能。同时，通过建立不合格数据库，能及时发现项目问题，真正地实现了监管的可视化、精细化。

（三）建立相关主管部门密切合作机制。监管体系的设置首先便是监督主管部门的设置，要科学的划分监管部门的职权，合理配置纵向的监管权力，防止出现重复监管和监管空白情况。所以就要求建立相关主管部门密切合作机制，保持机构独立性与专业性，保证政府监管权力的有效实施。

随着项目管理模式的发展，治理已经不再是政府单一权威对社会进行管理与控制，而是与社会中的行动者居于平等地位的互动过程。PPP项目的实施需要涉及政府各部门之间的配合，如财政局、环保局、水利局、政府发展改革委员会、金融监管机构等有关部门，这些部门的协调工作能力和职责分工将直接影响到PPP项目的运行。

政府部门往往作为项目的发起方，对于项目运作和分析具有一定的主动性，对项目从前期的准备到中期检查，最后项目结束时予以确认，在项目建设期间还会制定相应的政策辅助及资金补充。与此同时，政府部门还要积极动员、组织不同的主体资源通过沟通协调后达成共识，保持监管灵活性和准确性;社会资本作为项目的实践方，需要完成项目投标，与政府商讨合作，直至项目完成之后的资本清算;而各类金融机构，包括银行、金融公司、信托机构等，需要为项目公司提供资金协助。

要加强对财政风险的监管，就要加强其他机构的组织协调，充分调动各部门的资源、知识和技能优势，实现力量增值的整体效应，实现公共利益最大化，创造最大的公共价值。

（四）建立事前、事中、事后审计机制。由于不同项目之间是否采用PPP模式或具体采用哪种PPP模式存在较大的差异，导致不同项目所采用PPP以及采用PPP模式后所达到的效果也大不相同。为了提高监管准确性以及对项目的锲合度，建立事前、事中、事后审计机制勢在必行。

事前，这个阶段重点关注两个环节：招投标和合同签署。审计机关需要监管招标文件的完整性，评标过程是否公开透明、评标结果是否客观合理。签署合同时应加大国家审计力度，审计项目合同体系的全面性、合理性，以及担保、违规处罚等约定是否完整。

事中，审计机关应重点关注项目建设过程中的质量是否达到要求以及进度是否按照计划进行。在此阶段，审计机关可以对整个项目开展绩效审计，对项目的成本效益、可持续性等进行评价，进而对项目制度体系进行评估。

事后，PPP项目的最后一个环节就是项目移交。审计部门应重点监督是否真正实现了物有所值。政府部门工作的重点应是审计公布的绩效评价，关注项目成本、建设效率、收入分配等的完成情况。

（五）建立社会公众监督机制。PPP项目属于政府投资项目的范畴，与公众服务挂钩，公共利益是PPP模式的出发点和落脚点。而政府主要关心人民生活好坏，社会资本重点关心企业能否盈利，为了平衡双方的利益，需要建立社会公众监督机制。

在PPP模式中，社会公众既是政府和社会资本合作的服务对象，也是其天然的监督者。作为项目服务对象，社会公众通过购买或者是免费体验公共服务，分享政府和社会资本的合作成果，是服务的最终受益者;作为监督者，社会公众是PPP项目的消费主体，项目提供的产品或服务质量直接影响公众的满意度。社会公众利益是项目的受益主体，为了实现自身利益的最大化，社会公众会更加公平公正的监督，所以建立社会公众监督机制是维护公共利益的强大力量。

五、总结

综合以上分析，本文主要得出以下结论：

第一，通过对PPP项目协同治理模式的必要性、可行性分析得知，PPP项目协同治理可以有效解决各部门之间信息不对称的问题，还有利于充分利用资源，有效发挥政府资本与社会资本的协作作用。

第二，通过构建“法规+平台+机制”的实现路径，能够加强监管有效性，这对于规范和促进PPP项目的有序推进，促进社会经济发展具有重要的理论与现实意义。

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