京津冀城市群公共服务资源综合评价与分析——基于京津冀协同发展的视角

杨胜利，段世江，柴方园

(河北大学 经济学院，河北 保定 071000)

基本公共服务是指在一定的经济社会条件下，能够满足居民生存、生活、发展等社会性直接需求的服务。加快推进基本公共服务均等化，是新型城镇化的重要内容。一般而言，公共服务资源供给追求人口的规模效益，人口空间分布变动是公共服务资源供给变动的必要条件。但当某一地区人口密度增大之后，公共服务资源供给跟不上，就会造成资源紧张，降低该区域居民生活质量。

党的十九大报告明确指出，以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展。自2015年4月30日《京津冀协同发展规划纲要》通过之后，京津冀协同发展进入了一个新时期，人口空间分布也发生了较大变动。2005—2016年，北京和天津常住人口增速分别从4.1%、3.07%下降到0.97%、2.96%，而河北省人口增速则从0.69%上升到1.17%。这也成为教育文化、医疗卫生、交通、就业等公共服务均等化不得不考虑的重要因素。因此，综合评价京津冀人口分布变动下各市公共服务基本情况，已成为缩小区域发展差距、提高城市化质量、顺利推动京津冀协同发展的重要问题。

政府的基本职责是为所有纳税人提供公平的公共服务，这里狭义的“公平”可以理解为纳税贡献与公共服务享受程度基本对等。政府制定政策的初衷是最大化社会总福利，这就要求比较均衡地配置各地区的资源，并减少负外部性。然而，京津冀各市间公共服务资源配置并不均衡。例如，2016年京津冀共有206所三甲医院，其中，北京有83所，天津有49所，河北省各市则相对较少，张家口只有1所，石家庄有24所，其他市介于1～23所。北京和天津长期以来在京津冀发展中占据着核心地位，以其经济优势、制度优势和公共服务资源优势，形成了对河北省的虹吸效应，而随着京津冀的协同发展，这一格局正在发生改变。

学者们对公共服务资源配置的理论和实证研究，主要是从公共服务评价[1-2]、公共服务与经济社会发展的关系[3]、人口流动与公共服务的相互影响[4]，以及公共服务的空间分布与可达性等方面[5-6]展开讨论的。研究方法主要有集对分析、层次分析、回归分法、包络分析、灰色关联分析等[7-8]，研究范围大多为全国或某一省市。但从人口空间变动角度对区域协同发展下公共服务资源供给水平变动的研究还比较少。为此，本文以京津冀13个市常住人口为核算基数，以其公共服务资源协同发展为研究对象，通过综合评价协同发展程度，检验京津冀人口空间变动与公共服务资源供给的协调性，利用多元回归模型分析了制约京津冀各市公共服务协调发展的主要因素。

一、指标体系设计与研究方法

1.指标体系构建

一个城市的公共资源配置情况是由自身因素及外部因素共同决定的，自身因素是指其各个主要指标的数量和完善程度，包括医疗卫生、就业、养老、生活环境和其他公共设施[2]，外部因素是指对其有直接影响的因素，包括人口密度、人口机械增长率、人口自然增长率、人口年龄结构、经济规模等多个方面。结合已有研究，本文按照科学性、系统性、全面性、可比性和合理性的原则，选取了交通和居住环境、医疗卫生、教育文化、就业与社会保障、生活设施5个层次的指标，见表1。这些指标基本上能够反映京津冀公共服务资源宏观配置结构和各市配置情况。

续表1

2.方法的选择与数据分析

公共服务资源评价涉及到多个指标，对不同指标进行综合，必须科学确定各项指标的权重，本文采用了变异系数和复相关系数相结合的客观赋权法确定指标权重。其公式为：

(1)

本文数据主要来源于2006—2017年《中国城市统计年鉴》和《中国统计年鉴》。由于所选指标不仅存在指标间量纲差异，也存在正指标和逆指标的差异，于是在2005—2016年13个市相应的截面数据的基础上，对原始数据进行标准化，以消除指标间的量纲差异和正指标、逆指标差异对评价结果产生的影响。标准化方法如下：

所有正指标标准化公式为：

(2)

所有逆指标标准化公式为：

(3)

式中，zxi为标准化后的第i个指标数据，正、逆指标依次类推，新数据代替原始数据组成新的标准化指标数据。

在采用该指标体系对各市公共服务资源进行评价时，本文采用多目标模型。即在两个层次结构体系的衡量指标中，对公共服务资源整体情况运用多目标规划模型进行评价。多目标规划模型计算公式如下。

总目标为：

(4)

式中，xi为各个子目标值；pi为各个子目标权重；Mi为总目标值。

二、京津冀城市群公共服务资源评价与分析

1.各指标权重分析

在京津冀13个市公共服务资源评价指标体系(表1)中，交通和居住环境权重最大，为27.39%，说明加快交通和居住环境公共服务均等化是推进京津冀公共服务协同发展的有效途径。而该层次指标体系中，万人拥有公共汽车数量权重最大，对交通和居住环境的影响权重为23.55%，其次是人均公园绿地面积，影响权重为21.14%，说明随着城市化的推进，人们对公共交通、公共活动空间的需求越来越多，如果部分城市交通和居住环境改善较慢，就会制约京津冀公共服务的协同发展。

就业与社会保障服务对整体公共服务的权重为25.06%。其中，城镇职工失业保险参保率对就业和社会保障服务的影响权重最大，为27.93%；城镇职工养老保险参保率权重次之，为26.22%。这说明就业和社会保障服务已经成为重要民生项目，需要重点关注。目前，河北省各市就业和社会保障服务明显滞后于北京、天津，已经严重影响京津冀劳动力市场的一体化进程。

教育和文化服务对整体公共服务的权重为17.32%。其中，每百人公共图书馆藏书册数对教育和文化服务的影响权重最大，为35.97%；每平方公里影剧院个数权重次之，为35.16%。这说明图书和文艺演出已经成为城市居民文化活动中的重要内容，也是一个城市文化氛围的体现。

生活设施服务对整体公共服务的权重为16.59%。其中，人均供水量对生活设施服务的权重最大，为37.85%，用气人口比重次之，权重为31.16%。这说明随着城市化水平的提升，水、电、气的供应已经成为必需品，也体现了一个城市生活设施建设能力的强弱。

医疗卫生服务对整体公共服务的权重为13.64%。其中，万人卫生技术人员数对医疗卫生服务的权重最大，为40.54%。这说明随着卫生服务质量的提升，医疗卫生服务的关键已是卫生技术人员。京津冀协同发展中，河北省各市医疗卫生机构规模不断扩大、床位不断增加，但是卫生技术人员紧张的“加床不加人”现象，证明卫生技术人员在区域协同发展中的重要性要大于卫生机构个数和床位数。

2.京津冀各市总体得分比较

将标准化后的指标数据带入上述评价模型，计算得到各城市公共服务资源综合得分和一级指标得分情况。综合得分见下页表2。

(1)从总体来看，随着经济社会的发展，京津冀各城市公共服务资源得分均呈现增长趋势，但增长速度不同。河北省各市增长速度明显快于北京、天津两市，2005—2016年河北省各市公共服务资源得分年平均增长率为3.65%，而北京和天津分别为0.78%和1.43%，这说明河北省各市在人口增速上升的同时，公共服务资源配置增速也在提升。从各市得分排名变动来看，石家庄、邯郸、沧州、邢台均出现了名次前移，公共服务资源综合得分年均增长率分别为2.5%、4.6%、7.4%和6.9%。河北省在北京、天津的带动下，积极承接北京转出产业，加快完善公共服务配套设施，各城市发展的潜力正在被释放出来，城市化进程持续推进，人口吸纳能力不断增强。随着京津冀协同发展程度的不断深化，各市公共服务资源协同发展的步伐正在快速迈向新阶段。

(2)从横向来看，京津冀各市的公共服务资源仍存在一定差异，北京、天津两市一直具有绝对优势，明显好于河北省各市。2016年北京公共服务资源综合得分为0.823 7，而衡水得分仅为0.159 4，相当于北京得分的19.35%，可见京津冀公共服务资源协同发展还有很大的提升空间。从河北省各市得分来看，秦皇岛、石家庄、唐山、邯郸、廊坊排名一直比较靠前，是京津冀城市群中的重要节点城市；从得分增长速度来看，沧州、邢台、衡水、保定、张家口增长速度较快，是正在发展中的重要节点城市，需要给予重点关注。

表2 2005—2016年京津冀各市公共服务资源综合得分

(3)为了进一步探究京津冀公共服务资源协同发展关系，将京津冀13个市的公共服务资源得分两两一组做回归分析，从回归拟合优度来探析地区间协调发展程度。北京是京津冀地区的核心城市，各方面发展较好，是带动京津冀协同发展的重要动力，故以北京公共服务资源得分为自变量X，分别以天津和河北省各市得分为因变量Y，两两进行线性回归分析，结果见下页表3。从回归模型的拟合优度来看，沧州、保定、廊坊、秦皇岛、邯郸、唐山、石家庄得分与北京公共服务资源得分拟合程度较高，说明这些城市在公共服务供给上与北京发展协调程度较高，容易在京津冀协同发展中与北京形成合力，共同推进京津冀城市群公共服务资源均等化。同时，承德、衡水、张家口在公共服务资源得分与北京拟合程度较低，区域协同发展程度有待提升。

表3 北京与京津冀其他市公共服务资源得分的线性回归结果

说明：显著水平：*代表通过10%检验；**代表通过5%检验；***代表通过1%检验

天津也是京津冀的核心城市，对京津冀协同发展起着举足轻重的作用。以天津为自变量X，分别以河北省各市为因变量Y，两两进行回归，探究天津公共服务资源与河北省各市的互动关系，结果见表4。天津与河北省各市回归结果的拟合程度要低于北京，说明其协同发展程度总体较低，天津在推进津冀公共服务资源均等化上的作用还没充分发挥出来，今后还须推动两地联动发展。其中，天津与秦皇岛、廊坊、保定、承德、沧州的回归拟合优度较高，说明天津与这些城市公共服务资源发展同步程度较高，天津对周边城市的辐射带动作用逐步呈现。同时，天津与衡水、张家口、邢台、邯郸的回归结果拟合优度较低，今后应注意天津与河北省这些城市的互动关系，进一步扩大辐射面。

表4 天津与京津冀其他市公共服务资源得分的线性回归结果

说明：显著水平：*代表通过10%检验；**代表通过5%检验；***代表通过1%检验

3.京津冀各市一级指标得分比较

为了进一步探究京津冀各城市公共服务资源的差异，对评价公共服务资源的一级指标得分进行了细化分析，见下页表5。

表5 2005—2016年京津冀各市公共服务资源一级指标得分

(1) 交通与居住环境不断改善，个别城市交通发展缓慢。2005—2016年京津冀各市交通和居住环境指标得分持续增长，但仍存在一定的空间差异。北京和天津得分最高，河北省各市得分差异较大，增速不一。得分增速前5位为天津、沧州、张家口、邯郸和北京，说明这几个市在京津冀协同发展中交通和居住环境改善较大，受益明显。而衡水、廊坊、邢台、承德在交通建设方面增速较慢，万人公共汽车数和人均道路面积成为制约其交通环境改善的主要因素。

(2) 医疗卫生协调度提升，卫生技术人员是关键。由表5可知，北京、天津是京津冀医疗卫生服务水平最好的地区，其分值远高于河北省内各市。但2005年13个市医疗卫生服务得分的标准离差为0.024，2016年为0.019，这说明京津冀各市医疗卫生的差异在逐渐缩小，协调发展程度进一步提升。从增长速度来看，河北省各市增速明显快于京津，2005—2016年石家庄、秦皇岛、廊坊、沧州、邯郸的医疗卫生服务得分年均增速分别为8%、15.56%、9.27%、13.28%、7.4%，明显大于北京2.6%的年均增长率。此外，2005—2016年北京医疗卫生服务得分与河北省内各市平均得分的差值减少了0.005 3，其中每平方公里卫生机构数的差值和万人卫生机构床位数的差值分别减少了0.002 4和0.022，唯独万人卫生技术人员数的差值增加了0.019，说明医疗卫生技术人员的空间差异是制约京津冀医疗卫生服务一体化的主要因素。

(3) 教育文化快速发展，协调度有待提升。从教育文化资源来看，河北省的秦皇岛、石家庄、唐山、廊坊得分较高，与北京、天津协调发展程度最高。从增长速度来看，河北省各市增速略低于北京、天津，造成京津冀各市在教育文化上的差距仍较大，2005—2016年京津冀13个市教育文化得分的标准离差增大了0.058。具体来看，中学师生比、每平方公里影剧院数的协调发展程度都得到了提升，小学师生比和万人图书册数的空间差异出现了增大趋势。说明在京津冀教育文化协调发展中，要增强河北省内各市的小学教育、公共图书、影剧院等文化服务资源的供给。

(4) 就业与社会保障协调度快速提升，空间差异仍较大。与其他4个一级指标相比，该项资源得分值的空间差异最大，这是因为京津工商业发展较早，工业和服务业就业人数较多，劳动力市场比较发达，社会保险参保率较高，使其得分在京津冀一直占据前两位。但2005年13个市就业和社会保障得分的标准离差为0.055 6，2016年为0.052 7，下降了0.002 9，京津冀13个市发展差距在不断缩小。这说明河北省抓住京津冀协同发展的契机，快速推进创新创业工程建设，积极完善社会保障制度，努力打造一流的人才发展环境，促进了京津冀劳动力市场一体化建设。此外，2005—2016年北京和天津的社会保障得分值出现了下降，主要是因为全国经济处于快速增长期，流动人口规模增长较快，而流动人口城镇职工社会保险参保率不高，导致按常住人口计算的社会保障服务水平出现了相对下降。

(5) 生活设施空间差异不大，协调度有所提升。京津冀各市生活设施标准离差从2005年的0.044下降到2016年的0.036，各市之间的差异持续缩小。北京、天津得分较高，但分值出现了下降，因为市政设施在流动人口快速增长初期的规划设计更偏向于以户籍人口为依据，在一定程度上忽略了流动人口，导致按照常住人口计算的人均生活设施占有量相对减少。河北省的衡水、保定、沧州、邢台得分较低，说明这几个城市人口规模实现了增长，但生活设施没有及时跟上，同时也说明其城镇化率较低，城镇化质量不高。从增长速度来看，秦皇岛、廊坊、沧州、保定增速较快，在京津冀协同发展中受益较多；石家庄得分增长较慢，主要是因为其人口增长较快，导致人均资源占有量增长较慢。

三、京津冀各市公共服务资源供给水平的影响因素分析

以2005—2016年京津冀13个市公共服务资源得分为样本(共143个)，在综合考虑公共服务资源配置外在影响因素的基础上，选取自变量：X1为各市的人均GDP(反映经济发展水平)、X2为城镇私营和个体从业人员比重(反映市场化程度)、X3为第二产业产值比重(反映工业发展程度)、X4为第三产业产值比重(反映产业的高度)、X5为人均公共财政支出(反映政府社会公共政策)、X6为人口密度(反映常住人口规模)、X7为人口自然增长率(反映户籍人口增长速度)、X8为流动人口比重(反映人口流动状况)、X9为与北京直线距离(反映接受北京辐射效果)；以各市公共服务资源得分作为因变量Y，其中Y1、Y2、Y3、Y4、Y5分别为交通和居住环境、医疗卫生、教育文化、就业与社会保障、生活设施5个一级指标得分值，Y为综合得分值，分别进行计量回归模型分析，以探究京津冀城市群公共服务资源协同发展的主要影响因素及其影响程度。回归结果见表6。

表6 京津冀各市公共服务资源供给水平影响因素的回归结果

说明：显著水平：*代表通过10%检验；**代表通过5%检验；***代表通过1%检验

由表6可以看出，各种因素对因变量的影响存在较大的差异。人均公共财政支出对公共服务资源供给的影响最大，流动人口比重和人口密度次之。产业结构、人均GDP与公共服务资源得分呈正相关关系，经济发展水平越高、人口密度越大的地区，公共服务资源配置水平越高。2016年北京、天津、石家庄、保定的人口密度均超过了1 000 人/km2，是京津冀地区人口密度最高的城市，其公共服务资源得分也较高，因为较高的人口密度为公共服务资源规模优势的发挥提供了前提条件。

对于交通和居住环境(Y1)而言，一个地区市场化程度越高，人口密度越大，则该地区交通和居住环境越好。因为个体和私营企业密集的地区，一般都处在工业化快速推进的阶段，随着人口集聚程度的不断上升，城市会加大交通和居民生活环境建设力度，进而推动交通和居住环境快速改观。2016年京津冀各市中，个体和私营企业从业人员占比排在前5位的是北京、天津、唐山、邯郸、邢台，可见市场化和对外开放程度的不断提高，促进了交通和生活环境的改善。

对于医疗卫生(Y2)和教育文化(Y3)而言，流动人口比重越大、市场化程度越高的地区，医疗卫生和教育文化发展水平越高。随着流动人口的增多，河北省各市需要积极推进市场化改革，同时做好流动人口服务与管理，以满足京津冀协同发展下城乡居民对医疗卫生和教育文化服务资源的需求。

就业和社会保障(Y4)除了受流动人口比重影响外，还受到人均GDP和产业结构的影响。即经济发展水平越高、产业结构层次越高的城市，其就业和社会保障服务资源越丰富。根据托达罗的人口迁移模型，预期收入是影响人口迁移流动的一个重要因素，以青壮年劳动力人口为主体的流动人口大军进入城市，必然给城市劳动力市场、就业和社会保障制度建设带来较大冲击，出于劳动者权益保障的需要，一般在流动人口比重较高的城市，其就业和社会保障制度也会比较健全。随着京津冀协同发展的推进，2016年廊坊、秦皇岛、唐山、石家庄和保定产业结构都出现了较大幅度升级，今后应完善并提供更多的就业与社会保障服务资源，以促进京津冀协同发展。

生活设施(Y5)与经济发展水平、人口密度呈正相关关系，即经济发展水平越高、人口密度越大的地区，其居民生活设施越好。同时，人均公共财政支出对地区生活设施改善具有较大的正向影响。2016年京津冀城市群中，各市人均公共财政支出存在较大差异，最高的北京市为20 042元，最低的邢台市仅有221元，作为承接北京非首都功能转移重要区域之一的保定市也只有1 611元。河北省各市急需改善公共财政支出较少这一现状，进而推进京津冀协同发展。

从各影响因素对公共服务资源影响的变动来看，与北京距离这个变量变动较大，其对就业和社会保障(Y4)、综合得分(Y)、教育文化(Y3)得分具有显著的正向影响，但对交通和居住环境(Y1)、医疗卫生(Y2)、生活设施(Y5)得分没有显著影响。这是因为医疗卫生、交通和居住环境、生活设施辐射范围相对较大，居民受益可以实现跨市共享资源，而中小学教育资源和社会保障资源更具属地特性。所以，交通和居住环境、公共设施、医疗卫生等具有较大辐射性的公共资源，应更多地通过京津冀协同发展中以点带线、以线带面的跨区域合作模式来实现协同发展。河北省各市人口密度提升后，需要重点关注并完善各市义务教育和社会保障制度，以满足人口快速增长对教育和就业资源的需求。同时，教育文化和社会保障资源的配置，对引导人口在各市间的流动和分布具有正向影响，即能够为吸引人口流入提供基础条件，所以人口密度与教育文化、交通和居住环境为正相关关系。人口自然增长率对居民生活设施(Y5)的影响为负，即人口自然增长率较高的地区，经济发展水平相对较低，居民生活设施有待完善，应该重点关注。

四、结论

1.京津冀城市群公共服务协同发展过程中，一级指标权重大小依次为交通和居住环境、就业与社会保障、教育文化、生活设施、医疗卫生。而交通和居住环境中，公共交通和公园绿地面积权重最大。可见，在推进京津冀公共服务均等化过程中，需要有选择、有重点地展开，完善交通和居住环境能较快地缩小京津冀公共服务差距。

2.京津冀各市公共服务协调发展程度快速提升，但仍存在一定的空间差异。北京、天津发展较快，公共服务资源得分一直是各市最高。在北京、天津带动下，河北省城市化快速推进，公共服务增长速度正在加快，京津冀各市公共服务资源增长率差距在缩小，区域协同发展程度上升。在人口空间分布变动下，各市公共服务资源配置差距在缩小。北京与河北省各市协同发展程度大于天津与河北省各市的协同发展程度。沧州、保定、廊坊、秦皇岛、邯郸、唐山、石家庄与北京协同发展程度较高，承德、衡水、张家口与北京的协同发展程度有待提升。

3.京津冀各市一级指标按照空间差距程度从大到小排序，依次为就业和社会保障、教育文化、交通和居住环境、生活设施、医疗卫生，差距越大的指标越需要关注。其中，就业与社会保障、生活设施、医疗卫生协同发展程度提升速度较快，交通和居住环境、教育文化协同发展程度有待提升。河北省的秦皇岛、邢台、沧州公共服务增速较快，而邯郸、唐山增速较慢，在京津冀重要节点城市建设中的带头和辐射作用有待进一步发挥。

4.公共财政支出、人口密度和人口流动对公共服务资源协同发展具有显著影响，缩小公共财政支出差距，合理引导人口流动，推进新型城镇化建设是促进京津冀城市群公共服务协同发展的有效途径。同时，河北省各市还要苦练内功，根据区域内人口、经济、社会特征，稳步推进市场化改革，推动产业结构调整，提高经济发展水平，创新公共服务资源配置模式，为京津冀协同发展提供内部条件。