流动人口社会保障水平的区域差异

李红娟

(国家卫生健康委员会 流动人口服务中心，北京 100191)

社会保障可以通过安全网的方式，减少个体及家庭面临的疾病、失业、破产等各种风险。作为一种公共产品，社会保障还是每个社会成员均应享有的权利，是整个社会公平正义的体现，以及社会稳定和谐的重要保证，也是实现全体社会成员共享改革红利与发展成果的重要路径。流动人口在流动的过程中面临着许多风险和不确定性，社会保障是他们规避各种风险的重要手段之一。社会保障是流动人口有序流动面临的重大现实问题。基于流动人口社会保障水平低下的现状，政府相关部门陆续出台了一系列政策帮助他们解决社会保障的转移续接难题，提升其社会保障水平。然而，在一系列政策措施的推动之下，流动人口的社会保障水平虽得到一定改善，总体水平仍然较低，绝大多数流动人口仍被排斥在流入地的社会保障体系之外，普遍存在着养老、工伤和医疗等方面的后顾之忧[1]。

目前，无论是学界还是政府，都将流动人口的社会保障水平低下及重复性参保问题归于社会保障的碎片化和统筹水平低、转移衔接困难。然而，现有研究虽然在理论上多强调流动人口社会保障的碎片化、转移衔接困难，而在实证研究中则多关注制度壁垒，城乡分割，对于地区性的差异关注不够。基于此，本文重点关注流动人口社会保障参与的区域差异，通过全国性调研数据，分析流动人口社会保障的现状、特点及影响因素，研究流动人口社会保障是否呈现区域差异，以及地区因素对流动人口社会保障参与的影响。

一、理论框架与研究假设

目前，在流动人口社会保障的相关研究中，逐渐引入了“城乡区域二重分割”的综合框架，把外来市民引入实证分析，用“三群体检验”代替外来农民工和本地市民的两群体检验[2]。比较分析本地市民、外来市民、本地农村人口、外来农村人口四类人群在获取社会保障方面的差异[3-4]。然而，区域分割作为一个内涵十分丰富的概念，既指各个地区因行政区划、自然资源、周边环境、经济结构以及社会管理水平等方面的差异而产生的分化[5-6]，也指根据户籍地点不同而进行的“本地与外来”的区分。在本文中，将综合考虑以上两种关于区域分割的理解，认为区域分割不仅指行政区的划分和地区的经济社会发展差异(具体操作为流入地区)，还指流入地与流出地的差异(具体操作为流动范围)。

(一)流入地区与社会保障

我国不同地区由于区位条件、历史背景、文化习俗、就业环境、发展水平不同，对流动人口的吸引力存在明显的差异，对人口迁移流动的承受力也不同[7]。一般而言，各个地区会根据自身的经济发展情况以及财政状况制定出模式各异、操作方式不同以及政策实施效果也不尽相同的社会保障政策。由此，流入地区不同、地区的发达程度有异，社会保障参与及缴纳状况也呈现出明显的差异。一般来讲，地区的经济社会发展水平越高，社会保障供给水平越高，福利待遇越好。同时，发达地区往往具有更加良好的制度环境，流动人口的收入水平也相应较高，一些强制性的政策措施也会提高参保水平。

基于此，提出假设1：流动人口的流入地区越发达，社会保障的总体参保水平越高。

(二)流动范围与社会保障

流动跨越的行政区域可以在一定程度上反映出流动人口在地理空间上的分异程度。流动跨越的行政区划越大，意味着流入地和流出地的异质性越强，流动人口在公共福利和公共服务的享有方面受到的社会排斥及社会保障的转移续接难度也相应越大。

基于此，提出假设2：流动人口的流动范围越大，社会保障的参保水平越低。

(三)流入地区与流动范围的互动

流动人口的流向一般是从农村流向城镇、由欠发达地区流向发达地区。因此，越是发达的地区，流动人口越集中，越是沿海地区，跨省流动人口占比越大。由此可知，流入地区与流动范围之间存在着互动作用，两者对流动人口社会保障的影响作用不是独立的，有可能存在相互影响，即流入地区的作用可能取决于跨省流动还是省内流动，同样，流动范围的作用，又取决于流入地区的差异。

基于此，提出假设3：流动人口的社会保障受到流入地区与流动范围的交互作用。

二、数据与变量定义

(一)数据来源与样本选取

本文采用原国家卫生计生委2017年全国流动人口卫生计生动态监测调查中的流动人口问卷(A)数据，样本量为169 989个。调查对象是在流入地居住一个月以上，非本区(县、市)户口的15周岁及以上的流动人口，即2002年4月及以前出生的流动人口。

本文主要考察就业流动人口的社会保障情况，因此，在样本选择中，主要选取在业流动人口，剔除因各种原因未就业的人口(丧失劳动能力、退休、料理家务/带孩子、没找到工作、因单位原因失去原工作、因本人原因失去原工作、怀孕或哺乳以及其他原因)，得到的样本量为139 837个。同时，考虑到大多数自雇人群、无固定雇主的劳动者(零工、散工等)往往未购买社会保障，因此进一步剔除就业身份为雇主、自营劳动者、无固定雇主的劳动者等样本，最终用于分析的样本量为70 574个。

(二)变量定义

1.因变量 本文的因变量为流动人口的社会保障情况，通过问卷中“您是否办理过个人社会保障卡？”这一问题将其操作化。该题答案有四个选项：(1)没办，没听说过；(2)没办，但听说过；(3)已经办理；(4)不清楚。本研究中以个人是否明确知道自己办理过社会保障卡来衡量其社会保障状况。因此，将选项“(3)已经办理”赋值为1，其他选项赋值为0。

2.自变量 本文的自变量为流入地区、流动范围以及流入地区与流动范围的复合变量。

第一，流入地区。我们将流入地分为东部、中部、西部、东北四个地区，每个地区处理成一个虚拟变量。1表示流入的地区，0表示其他。

第二，流动范围。根据流动跨越的行政区划不同，流动范围可以划分为跨县流动、跨市流动、跨省流动，将跨县流动与跨市流动合并为省内流动，流动范围处理成一个二分类变量。1表示跨省流动，0表示省内流动。

第三，流入地区与流动范围的复合变量。流入地区与流动范围的复合变量共有8个。

3.控制变量 为辨识流入地区、流动范围与因变量之间的独立关系，本文还同时控制了可能影响流动人口社会保障的其他因素，包括户籍类型，个体自身状况(性别、年龄、婚姻状况、受教育程度) ，居留时间，劳动就业状况(收入、职业、单位类型)。

三、描述分析

(一)样本分布

从因变量的分布情况来看，就业身份为雇员的流动人口社会保障的参与比例为60.52%，换言之，他们中有近40%的人未参加社会保障。

自变量的分布：从流入地区来看，流入东部地区的流动人口占比较大，达到53.33%；其次是流入西部地区的流动人口，占24.93%；流入中部和东北的流动人口分别占14.71%、7.03%。从流动范围来看，流动人口主要以跨省流动为主，占51.64%；省内流动人口占48.36%；其中，省内跨市、市内跨县流动人口分别占32.50%、15.86%。

(二)相关分析

我们对各主要自变量与社会保障的相关关系进行了分析，卡方检验结果表明，主要自变量对流动人口社会保障参与的影响高度显著，P值均为0.000。

流入地区与流动范围不同，流动人口社会保障参与情况呈现出明显的差异。流入东部地区的流动人口社会保障的参与比例最高，达到66.23%。其次是流入中部地区的流动人口，社会保障的参与比例达到59.16%，再次是流入西部地区的流动人口，社会保障的参与比例为55.51%。社会保障参与比例最高的东部和最低的东北地区之间相差28个百分点。从流动范围来看，跨省流动人口社会保障的参与比例比市内跨县流动人口高出近4个百分点。进一步从流入地区与流动范围的交互变量与流动人口社会保障之间的关系来看，因流入地区与流动范围不同，流动人口的社会保障参与状况呈现出三个明显的梯次。第一个梯次是东部省内、东部跨省，社会保障的参与比例分别达到73.37%、63.35%，见下页图1。第二个梯次是中部省内、中部跨省、西部省内、西部跨省，社会保障的参与比例在55%～60%之间。第三个梯次是东北跨省、东北省内，社会保障的参与比例均不足40%。

图1 流入地与流动范围的交互下流动人口的社会保障情况

四、模型分析

为深入了解各变量对流动人口社会保障参与的独立影响，需要进行模型分析。我们对2个模型进行具体分析。模型1中纳入流入地区与流动范围两个自变量，以及性别、年龄、婚姻状况、教育程度、居留时间、就业状况等控制变量，模型2中纳入流入地区与流动范围的交互变量及性别、年龄、婚姻状况、教育程度、居留时间、就业状况等控制变量。由于模型1、模型2的控制变量相同，除发生比有微小差异外，各控制变量对因变量的影响较为一致。因此，基于篇幅的考虑，表1未展示控制变量的结果。

表1 流动人口社会保障参与的logistic模型分析(模型1)

说明：*p<0.05，**p<0.01，***p<0.001

(一)流入地区与流动人口的社会保障

模型1的分析结果表明，在控制其他变量的情况下，流入地区与社会保障的参与高度相关，流动人口社会保障的参与状况因流入地区的不同而呈现出明显的分化。由此，假设1得以验证。流入地区以中部为对照组，之所以选择中部为对照组是因为中部的经济社会发展水平居中，便于进行不同地区之间的比较分析。由表1可知，流入东部地区的流动人口，社会保障的参与率明显高于流入中部地区的，前者是后者的1.54倍。流入西部、东北地区的流动人口，社会保障的参与率分别为中部的93%、42%。具体剖析其中原因，我国特殊的区域分割、体制分割以及城乡分割等现实状况，决定了我国社会保障处于高度碎片化状态[8]。同时，从福利地域理论来看，一个地区的福利水平嵌入到当地的经济社会结构之中，与该地区的产业结构、生产体制相互作用。一个地区的经济发展越快、越好，会拿出越多的资源来发展相应的社会保障事业。东部地区是经济发达地区，由于经济发展水平相对较高，地方财政实力雄厚，通常可以提供较高的社会福利水平。中西部、东北等经济欠发达地区，由于地方政府的财力不足，以及中央转移支付有限，其社会福利水平明显不如东部地区。

(二)流动范围与流动人口的社会保障

流动范围与流动人口社会保障的参与高度相关，跨省流动人口社会保障的参与率明显低于省内流动人口，前者仅为后者的78%。这证明了我们的假设2，流动区域范围越大，意味着流动人口越远离原有的制度管辖，同时也意味着流入地区与流出地区之间的差异越大。流动人口越远离社会福利的中心，越难以享受相应的社会保障待遇。社会保障的统筹以县市级为主，跨县市流动人口在社会保障的转移接续方面优于跨省流动人口。

(三)流入地区和流动范围的交互与流动人口的社会保障

在模型2中，通过流入地区与流动范围的复合变量替代两者的独立测量，由此产生的效果，相当于两个自变量的主效应和互动效应。以中部省内流动人口为对照组可以发现，同一地区，跨省流动人口的社会保障参与率明显低于省内流动人口。中部跨省流动人口社会保障的参与率仅有其省内流动人口的81%。东部省内流动人口社会保障的参与率是中部省内流动人口的1.83倍，东部跨省流动人口社会保障的参与率是中部省内流动人口的1.14倍。与中部省内流动人口相比，西部地区、东北地区的流动人口，无论是跨省流动还是省内流动，社会保障的参与率均明显更低。

进一步分析各控制变量与流动人口社会保障之间的关系，户籍制度对流动人口的社会保障作用明显。就流动人口的内部分层来看，乡-城流动人口社会保障的参与率明显低于城-城流动人口，仅是城-城流动人口的57%。从人口统计学因素来看，性别对社会保障的参与情况影响不明显。虽然代际与流动人口社会保障参与之间的关系并不显著，但是不同代际流动人口社会保障参与存在分化。1970—1979年出生的流动人口社会保障的参与率高于其他人群，1990年以后出生的流动人口社会保障的参与率最低。教育显著影响流动人口社会保障的参与，大专及以上受教育程度者社会保障的参与率是小学及以下者的3.83倍，见下页表2。受教育程度为高中、初中的流动人口社会保障的参与率分别是小学及以下者的2.32倍、1.49倍。从婚姻状况来看，婚姻有助于社会保障水平的提升，在婚人群社会保障的参与率是不在婚人群的1.39倍。而从居留时间与社会保障之间的关系来看，两者之间高度相关。基本呈现出随着居留时间的延长，流动人口社会保障的参与率逐步提高的特点。居留时间10年以上者社会保障的参与率是1年及以下者的1.48倍。最后，从劳动经济因素来看，流动者的收入、职业、就业单位类型均显著影响其社会保障的参与。流动者收入的增加有助于其社会保障状况的改善，收入每增加一个自然对数，社会保障的参与率提高15%。相比而言，从事管理及专业技术工作、在外资及合资企业任职的流动人口，社会保障的参与率明显高于其他流动人群。从事商业服务业、生产运输业的流动人口，社会保障的参与率仅有从事管理及专业技术工作流动人口的66%、79%。在个体企业、私营企业任职的流动人口，社会保障的参与率仅占国有企事业单位任职的流动人口的34%、53%。企业承担了大部分的社会保障费用，使得成本增加，利润减少。市场经济条件下，在技术水平和资本投入相同的情况下，产品价格越低，越有利于增强企业的竞争力。因此，对于企业尤其是个体私营企业而言，为了最大限度控制用工成本，增加利润，必然通过各种办法逃避缴纳职工的社会保障。

表2 流动人口社会保障参与的logistic模型分析(模型2)

续表2

流入地区×流动范围(中部省内=对照组)发生比标准误职业(干部及专业技术=对照组) 商业服务业人员0.660.02∗∗∗ 生产运输0.790.02∗∗∗ 其他0.790.04∗∗∗就业单位(国有企事业=对照组) 个体0.340.01∗∗∗ 私营0.530.01∗∗∗ 外资及合资2.070.09∗∗∗ 其他0.390.02∗∗∗ 截距0.620.08∗∗∗ 样本量70 574Log likelihood-40 525.47Pseudo R20.14

说明：*p<0.05，**p<0.01，***p<0.001

五、总结与讨论

本文利用2017年流动人口动态监测调查数据，实证分析了流动人口社会保障的区域差异，验证了关于流入地区、流动范围、流入地区与流动范围交互作用的三个假设。

其一，流动人口的社会保障水平因流入地区的不同而呈现出明显的差异，基本呈现出了东部、中部、西部、东北地区逐次下降的特点。财政的地方分权以及福利的地方再分配，使我国的社会保障呈现出明显的属地化特征，各地区的经济社会发展水平不同，社会保障的供给有别。东部地区、沿海省份经济较发达，社会保障的供给水平较高。而中西部、东北地区经济发展水平相对较低，再加上产业结构、经济体制以及政府统筹层次的影响，东部地区的社会保障水平明显优于其他地区。

其二，流动人口的社会保障水平因跨越的行政区划不同而呈现出明显的差异。社会保障作为一种公共产品，依附于户籍制度、地域等，形成一种集体性的屏蔽制度。相比而言，省内流动人口因流出地与流入地的异质性较小，受到的社会排斥相应较小。因此，省内流动人口更接近社会保障圈层的核心，而跨省流动人口则相对远离社会保障圈层的核心。同时，省内流动人口面临的转移续接难度较小，因此，在社会保障的享有方面优于跨省流动人口。

其三，流入地区与流动范围之间存在明显的互动作用，两者共同作用于流动人口社会保障的参与水平。从流入地区与流动范围的交互来看，同一地区，省内流动人口社会保障的参与率明显高于跨省流动人口。从同一流动范围来看，流入东部地区的流动人口，社会保障的参与率最高，流入东北地区的流动人口，社会保障的参与率最低。

由于我国的社会保障是地方统筹，不同省份制度内的供养比、工资水平以及财政能力都存在明显差别，因此，各地区的社会保障差异显著。东、中、西、东北地区由于经济社会发展水平的差异、社会保障政策的不同，在社会保障的参与方面呈现出梯次下降的特点。因此，在流动人口社会保障水平的提升方面，政府必须维护社会的公平正义，打破地方保护主义，破除社会保障的区域分割、促进社会保障的整合[9]，因时制宜、因地制宜地提供大体均等的社会保障公共服务。从短期来看，要加大落实社会保障的转移续接，简化相关手续；从长远来看，要提高社会保障的统筹层次[4]，提高政策的统一性。而在提升社会保障统筹层次方面，应立足于制度上“去地方化”以及行动上的地方化。前者指的是应该建立全国性的基本社会保障统筹，以及省域为补充的社会保障双层统筹机制，强化中央及省级政府的责任。而后者则是指，在行动上，中央以及省级政府应该将具体的运作权力以及相关责任下放到县、市、区，同时将具体服务下沉至乡镇、街道或者村社[10]。