公共服务供给的共享制创新：类型、风险及其规避

李利文 易承志

内容提要 公共服务共享制是共享经济模式在公共服务领域的复制和推广，也是一种公共服务需求主体利用移动互联网、云计算、大数据、物联网等信息技术，在政府机制和市场机制共同支配下，对闲置的、分散的、零碎的公共服务资源进行配置和重组，以实现更加高效、个性和精细的公共服务供给的运作模式。根据公共性由弱到强的变化，可以将服务供给共享模式划分为私人服务共享制、准公共服务共享制和纯公共服务共享制三大类。不同类型的公共服务共享制创新分别面临脆弱性、再碎片化、适用性、依赖性、外部性、人性化和公平性等潜在风险，这些风险可以通过兼容性激励、差异化监管、灵活性推广、正确性辨识和适度性共享等策略来予以规避。

关键词 公共服务 共享制 碎片化 风险

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2019）05-0109-10

一、问题的提出

共享经济又被称为分享经济、协同消费等，是最近几年借助移动互联网、云计算、大数据、物联网等信息技术而产生的新的经济形态，其对人们的生产、生活等行为产生了深刻影响。最初共享经济主要集中在竞争性和排他性比较强的私人市场领域，如共享专车、共享餐饮、共享住宿、共享快递、众创众筹等，紧接着共享发展模式迅速扩展至共享单车、共享医疗、共享教育、共享体育、共享知识等公共服务领域。“共享经济模式并不一定只适用于市场领域，政府也可以将其作为一种实现经济和社会目标的政策工具”。①共享经济作为一种新的经济发展模式，其不仅在迅速攻占私人服务市场，而且也在公共服务领域迅速蔓延，已经成为一种具有较强复制性和推广性的运行机制。

在“互联网+”的大背景下，2015年中共十八届五中全会首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，在坚持“共享”发展的理念上，强调增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平。2016年政府工作报告强调“支持分享经济发展，提高资源利用效率，让更多人参与进来、富裕起来。”2017年政府工作报告中继续强调“支持和引导分享经济发展，提高社会资源利用效率，便利人民群众生活。”2018年政府工作报告中直接指出要在医疗、养老、教育、文化、体育等多

领域推进“互联网+”。2019年政府工作报告继续强调促进平台经济、共享经济健康成长，加快在各行各业各领域推进“互联网+”。由此可见，共享机制在公共服务领域的潜在价值也得到政府部门的高度重视。

目前关于共享机制的研究，从学科上看，主要集中在经济学和法学领域;从主题上看，主要集中在共享经济的内涵、特征、价值、风险、分类和监管等方面;从服务领域上看，主要集中在专车、共享单车等方面。而且现有研究主要集中在共享机制的商业模式方面，缺乏对共享制在公共服务领域的分析，尤其缺乏从公共服务类型学角度分析共享制的特点及风险问题。因而，本文拟从公共服务类型学角度来探讨不同类型公共服务共享制的特点、风险及规避策略。

二、文献综述与分析框架

1.文献综述

现有关于共享机制的成果主要集中在商业模式方面，主要体现在以下三个议题：

一是共享经济的内涵与价值。共享经济被认为是传统经济的颠覆者，刘根荣：《共享经济：传统经济模式的颠覆者》，《经济学家》2017年第5期。具有开放性和民主性、可复制性和海量性、分享与产权多元化、收益与价值多样性、社區与边界模糊性、低风险与高互动性、低成本与高效率性等复杂特征。张玉明、管航：《共享创新模式：内涵、特征与模型构建》，《科技进步与对策》2017年第13期。共享经济主要有三个理论来源，分别是交易成本理论、协同消费理论和多边平台理论。基于这些理论，有研究认为共享经济实质上是交易成本最小化;卢现祥：《共享经济：交易成本最小化、制度变革与制度供给》，《社会科学战线》2016年第9期。也有研究认为共享经济实质上是一种极大化的共享人次、边际成本递减的过剩产能和低负担的匹配附加费的结合;张枭：《有哪些“经济”不可共享？——共享经济平台基础条件与匹配行业探析》，《云南社会科学》2018年第3期。还有研究认为共享经济本质上呈现共享、合作和按需三个主要特征。谢新水、刘晓天：《共享经济的迷雾：丛生、真假及规制分歧》，《江苏大学学报》（社会科学版）2017年第4期。总之，现有研究对共享经济的潜在价值都给予了充分肯定。

二是共享经济的困境与风险。虽然共享经济具有巨大的潜在价值，但现有研究也注意到其存在的问题和风险。有研究认为国外共享经济主要面临法律法规空缺、缺乏对参与者的权益保护、容易引发社会矛盾和信息不对称等问题。《国家治理》周刊编辑部：《共享经济治理：历史镜鉴与域外经验》，《国家治理》2017年第1期。有学者从合作治理的角度提出共享经济面临着“集体非理性”困境。周雪梅：《以合作治理消解共享经济中的集体非理性》，《江苏大学学报》（社会科学版）2017年第4期。也有学者指出共享单车面临着停放秩序、用车安全、交通规划、市场竞争和押金管理等问题。郭鹏等：《共享单车：互联网技术与公共服务中的协同治理》，《公共管理学报》2017年第3期。还有学者从专车视角指出共享经济面临消费者权益保护、劳动监管漏洞、信息反馈问题、市场竞争的外部性等缺陷。唐清利：《“专车”类共享经济的规制路径》，《中国法学》2015年第4期。

三是共享经济的分类与监管。马化腾根据参与主体将其划分为P2P、P2B、B2B、B2P四类。马化腾：《共享经济：供给侧改革的新经济方案》，中信出版社，2016年。Schor根据平台导向和供给者类型将其划分为（P2P，非盈利）、（P2P，盈利）、（B2P，非盈利）、（B2P，盈利）四类。J.Schor， “Debating the Sharing Economy，” Journal of Self-Governance & Management Economics， vol.4，no.3， 2016，pp.1～14.赵景华等人根据市场定位和共享资源所有者性质，将其划分为私人资源共享的营利型、组织资源共享的营利型、私人资源共享的非营利型和公共资源共享四类。赵景华、许超鸣、陈新明：《分享经济业态下政府监管的差异化策略研究》，《中国行政管理》2017年第6期。叶林等人则根据主体和营利性将其划分为八类。叶林、杨雅文：《共享经济发展与政府治理挑战》，《兰州大学学报》（社会科学版）2018年第1期。这些类型划分为深入理解共享经济提供了分析框架。针对共享经济的兴起，蔡朝林认为要从分行业指导和管理、平衡创新与监管关系、改善基础设施及制度环境等方面进行监管创新。蔡朝林：《共享经济的兴起与政府监管创新》，《南方经济》2017年第3期。还有研究提出了差异化监管和创新友好型监管等。陈元志：《面向共享经济的创新友好型监管研究》，《管理世界》2016年第8期。

由此可见，现有研究主要集中在竞争性和排他性较强的商业领域，但随着共享机制在公共服务领域应用价值的凸显，亟需对公共服务共享机制进行深入系统地分析。

2.从商业领域到公共领域：共享经济模式的推广

目前关于共享经济的争论还无定论，一些人认为共享经济只是促进市场竞争和企业家精神的“点对点技术（peer-to-peer technology）”，Alexandrea J. Ravenelle， “Sharing Economy Workers：Selling，Not Sharing，” Cambridge Journal of Regions， Economy and Society， vol.10，no.2， 2017，pp.281～295.另一些人则认为共享经济虽然和众包（crowdsourcing）有很多共同特征，但其本质上是另一种经济模式。Araz Taeihagh，“Crowdsourcing，Sharing Economies and Development，”Journal of Developing Societies，vol.33，no.2，2017，pp.191～222.从实践形态上而言，共享制最早出现在私人市场领域，其主要是通过现代信息技术削减传统市场无法降低的交易成本，从而实现扩大市场资源的配置范围和丰富市场交易价值的经济发展模式。市场机制中的定价机制是需要花费成本的，我们需要发现价格是什么，谈判要进行、契约要签订、监督要展开、解决纠纷的安排要设立等等，这些费用就是所谓的实施成本或交易成本。[美]罗纳德·H·科斯：《论经济学和经济学家》，罗丽君、茹玉骢译，上海人民出版社，2010年，第9页。“共享经济能够通过减少中间商从而大幅降低交易成本”，Andy Hira and Katherine Reilly， “The Emergence of the Sharing Economy：Implications for Development，” Journal of Developing Societies， vol.33，no.2， 2017，pp.175～190.尤其是随着移动互联网、大数据、云计算等信息技术的发展和普及，一方面，使得大范围内的资源信息能够在短时间内汇聚于统一平台，另一方面，使得个体能够根据自身需求选择合适的匹配资源并发生交易。这就大幅降低了资源配置的信息收集成本、交易实施成本和交易监管成本等，使得传统上无法交易的行为成为可能。

诺斯认为测量政治市场上的交易以及合同实施比经济市场上的交易和合同实施更加困难。Douglass C.North， “A Transaction Cost Theory of Politics，” Journal of Theoretical Politics， vol.2，no.4， 1990，pp.355～367.私人服务不同于公共服务，私人服务的供给是基于市场机制的个体行为，而公共服务的供给是基于復杂机制的组织行为，前者是“经济人”动机推动的，而后者则是“行政人”动机推动的，公共服务共享机制的启用成本大于私人服务共享制的启动成本。公共服务共享机制需要在私人服务共享机制的市场竞争的核心运作机制上引入政府机制，即通过政府补贴、政府强制或政府直接经营等方式推动市场机制在公共服务领域的运转，其本质上是一种“市场机制+政府机制”的混合模式，是市场的自发性与服务的公共性之间的一种结合模式，但公共服务的公共性特征要求其在引入市场机制之前得到上级政府部门授权或法律许可。

公共服务共享制与私人服务共享制一样，其正常运作需要三个要素：一是闲置资源，二是共享网络平台，三是众多参与者。[英]亚历克斯·斯特凡尼：《共享经济商业模式：重新定义商业的未来》，郝娟娟、杨源、张敏译，中国人民大学出版社，2016年，第70页。具体而言，两者具有以下六方面共同的典型特征。一是拥有与使用的分离。公共服务共享制并不转移原有的所有权，只是一种暂时的租赁模式，仅转让短时段内的使用权。二是碎片向整体的转化。公共服务共享制通过共享平台将闲置的、分散的公共服务资源在整体上进行重新配置，在一定程度上优化了碎片化下的信息不对称行为。三是空间与时间的拓展。公共服务共享制通过对公共服务供给方与需求方的信息匹配，扩大了原有的服务范围，延长了公共服务的使用时间。四是存量向增量的转变。公共服务共享制将原本闲置的资源调动起来，让其充分发挥其功能和价值，实现有限资源的增值。五是从浪费到绿色的转型。公共服务共享制有利于充分利用资源，减少浪费行为，实现服务消费的绿色和可持续。六是从契约到信任的转变。公共服务共享制的时空拓展特征使得传统的契约制约逐渐式微，而基于相互参与、相互信任和相互监督的社会资本日益重要。

3.基于公共产品类型的分析框架构建

由于公共服务涵盖的范围较广，不同的公共服务类型在共享机制上的适应性特征不一样，因而需要构建一个有效的分析框架来对公共服务共享制进行深入探讨。曼昆根据消费的排他性和竞争性将物品分为私人物品、公共物品、公共资源和自然垄断四种类型。[美]曼昆：《经济学原理：微观经济学分册》第5版，梁小民、梁砾译，北京大学出版社，2009年，第233页。基于该框架，本文将服务类型划分为私人服务、排他性公共服务、拥挤性公共服务和纯公共服务四种，再基于公共性强弱将其整合为私人服务、准公共服务（包括排他性公共服务和拥挤性公共服务）和纯公共服务三类。其中共享经济商业模式是共享机制运用于纯私人服务领域的典型模式，而准公共服务共享模式和纯公共服务共享模式则是共享机制在公共服务领域应用的两种典型模式。基于互联网、云计算、大数据和物联网等信息技术的共享机制在嵌入服务领域过程中，会产生某些潜在风险，这些风险包括个性风险和共有风险（见图1）。因而，基于该类型学框架分析不同类型共享模式的特征，剖析不同模式下存在的潜在风险，并提出相关规避策略是共享机制运用于公共服务领域必须探讨的问题。