“社会主要矛盾转变”背景下我国住房政策变迁分析

刘璐

【摘   要】 “房住不炒”及相关住房政策的提出，既有利于解决新城市居民的住房需求，缓解社会矛盾;又有利于盘活闲置建设用地，促进土地制度的深化改革。新时代下，我国社会主要矛盾的转变必然伴随着各领域政策的变迁，以前者为轴心，重点分析我国自房地产市场化改革以来的住房政策改革历程，溯源当下住房政策出台的历史背景，或许能为城乡用地市场的一体化建设提供思路，同时为后续多层次、多结构住房供给机制的构建提供参考。

【关键词】 住房政策;社会主要矛盾

[Abstract]  The proposal of "housing without speculation" and related housing policies is not only conducive to solving the housing needs of residents in new cities， but also conducive to revitalizing idle construction land and promoting the deepening reform of the land system. In the new era， the transformation of the principal contradictions of our society will inevitably be accompanied by the changes of policies in various fields. Taking the former as the axis， this paper focuses on the analysis of the reform process of housing policy since the market-oriented reform of real estate in our country. Tracing back to the historical background of the present housing policy， it may provide a train of thought for the integrated construction of the urban and rural land market， and at the same time provide a reference for the following multi-level and multi-structure housing supply mechanism construction.

[Keywords]  housing policy; social principal contradiction

1  引文

一個社会的主要矛盾本质上是“供”与“需”之矛盾，每一个时期下，矛盾的表现形式有所不同，在不同层面上推进着生产力的解放，决定着社会供给的模式、层次的转换。自建国以来，我国的社会面貌已经随着生产力的不断解放发生了翻天覆地的变化，从温饱走向基本小康。新时代下，“生产性落后”早已不复存在，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾 ，对当下我国社会发展提出了更高层次的要求。因此，在“主要矛盾”转换的背景下，要求各个领域相应的制度供给随之“转换”，也是其中应有之意。住房，作为一国之民生大计，其政策随着时代主题的变化而变迁，其背后反映的仍然是主要矛盾的转化。

2  从“计划”到“市场”：住房政策变迁历程

总体来说，我国的住房系统的改革可分为三个阶段：

第一阶段：福利分房制度为主导（1949年-1978年）。计划经济体制下，我国的住房作为以满足国民居住基本需求的“福利”而存在，此阶段的住房体系以土地无偿划拨使用为基础、以政府作为管理和投资建设城市住房的主体、以向居民收取少量租金为运作方式，保障了国民住有所居，在相当长一段时间内，为我国绝大多数城市居民提供了稳定的住所。

第二阶段：房地产市场化改革试点（1978年-1998年）。该阶段是从侧重“公平”转向侧重“效率”的过渡，自十一届三中全会确立了以经济建设为中心的基本方针以来，对地方政府简政放权、激活地方经济成为中央政府当时的主要战略方向;与此同时，大部分建于旧社会及建国初期的房屋开始出现老化，广大群众迫切要求改善其居住环境，为市场化改革带来了契机，此后二十年间，中央通过逐步扩大试点范围、建立租赁关系、增加配套措施等渐进方式，收获了显著成效;随后，“建设社会主义市场经济”成为发展目标，更是为房地产市场化的全面推开奠定了基础。

第三阶段：房地产市场化改革全面推开（1998年至今）。本阶段主要强调对“效率”与“公平”的并重，但在执行层面上，“效率”曾一度优先于“公平”。受亚洲金融危机影响，为弥补出口下降、提升内需等原因，房地产成为新的经济增长点，国务院在1998年启动了住房货币化改革并发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，更进一步促进了住房资产属性的凸显。随后，在城镇化、现代化的推动下，房地产行业成为国民经济支柱行业;与此同时，住房保障系统方面则逐年加大对保障性住房供给的力度。2008年金融危机以来，世界经济格局波谲诡云，房地产与宏观经济深度捆绑下，“效率”进一步优于“公平”。

3  从公平到效率：住房政策的问题变迁

如前所述，在每个不同历任任务的阶段，我国住房政策重点和政策偏好亦是有所不同的，由此导致的问题和弊端也有所不同，除了中间的数十年试点阶段意外，我国住房系统的弊端主要集中第一、第三阶段：

从第一阶段来看，“公平”的追求在一定程度上导致了“低效”的后果：首先表现为居住环境质量的整体下降，该阶段绝大多数住房是一是来源于建国以后社会主义改造，二是来源于国家层面的出资，但由于在大多数地区推进速度快且以集中建设为主要模式，大部分房屋在上世纪末开始出现不同程度的质量问题;其次，体现为城镇化效率降低，在高度集中的计划经济体制下，城市建设项目未能引入竞争机制，必然导致城市建设效率和质量的低下;最后，则是由于在住房建设上的长期投入导致的入不敷出，给国家财政带来了沉重的负担，间接影响了国家机器的运行效率。

从第三阶段来看，住房货币化改革的确为城镇化、现代化的发展提供了助力。但也导致了新的问题，随着国民经济发展到了新阶段，这些问题在“社会主要矛盾的转化”下逐步凸显，并体现出新的结构与特征：首先，住房市场与宏观经济深度“捆绑”。一方面，房价高导致居民债务水平增长，根据易居研究院的调查，1993年至2008年间，我国居民负债率由8.3%上升到17.9%，15年不到10个百分点;2008年至2018年2季度，由17.9% 上升到50% ，10年内上升了32个百分点，年均增幅近3.6个百分点，居民债务率的提升一方面将产生金融风险，另一方面又可能挤压消费。与此同时，房价飙升还将吸引资本大举进入房地产业，挤占实体经济的融资需求，如此一来，即使央行几度公开市场操作，试图投放流动性，其他行业资金面仍然偏紧。其次，住房保障政策执行效果“欠佳”。对于地方政府来说，在GDP竞争压力、“土地财政”依赖、地方政府“事权与财权不对等”等因素作用下，作为理性人的地方政府具备充分的“逐利”动机，更容易产生“选择性执行”、“象征性执行”等行为偏差，致使保障房政策的效果上存在着“公共服务不配套”、“房屋质量、选址不如预期”等问题。

4  “供”与“需”：住房体系的矛盾变迁

首先，从供给层面上看。一方面，在土地供给上，在90年代以前，我国城镇化率水平较低以及人口流动性较低的情况下，城市土地供给制度需要不断的完善，而农村土地则被赋予了维护农村社会“稳定”的功能，此时城乡社会的矛盾存在于各自内部，都源于“生产力的落后”，城乡二元结构下的土地供给系统的“割裂”并不会对社会经济造成太大的影响;而随着城镇化的推进，人口流动的速度加剧，城乡社会的矛盾开始从内部逐步转向了城乡之间，伴随着基本矛盾转变为“不平衡不充分的发展”，土地供给系统的“割裂”使得这一层面上的矛盾开始显化，由农村劳动力向城市转移过程中造成的农村建设用地闲置与城市建设用地紧张并存已是我国城镇化进程中面临已久的问题。另一方面，在二级市场上，住房供给层面的矛盾不再是因为生产力落后而导致的“不够住”，而体现出“库存压力大”与“配套供给不足”并存的“不充分”式特征：一方面，在商品房市場中，库存与房价居高不下已经是普遍存在的事实。另一方面，在住房保障体系上，虽然各地方逐步放宽了对于外来务工人员、就业大学生的落户条件，并加快了公共住房体系建设，但在供给过程中，一是存在质量的问题，导致了部分保障性住房的“被动”空置。二是分配程序上存在监管问题，导致部分刚性需求无法被满足;与此同时，保障性住房的统计与管理还并未形成一个畅通的数据平台，供给与需求无法实现有效匹配。

其次，从需求层面上看。如前所述，计划经济时代下的福利分房制度集中于解决由生产力落后带来的“住不够”的矛盾;但在当下，城市中住房需求的矛盾开始转变——表现为不同性质的住房需求出现了区域性的分化：一方面，在一、二线城市中，城市群的虹吸效益明显，新城市居民的流入不断充实了这些地区的“刚需群体”，而这些地区同时属于房地产投资价值较高的区域，因此，无论是商品住房还是保障性住房都有较大的潜在需求;此外，无论是“刚需群体”还是非刚需群体，对配套、区位及设计理念等“质量指标”都有着更高的要求，这一点从大城市市郊地区中“小产权房”、“群租房”现象的屡禁不止中能够得到侧面验证。另一方面，在三、四线城市中，由于大部分城市的青壮年劳动力倾向于走向更具吸引力的一、二线城市安家或者工作，理论上讲，其刚性需求和投资性需求相较于后者来说应当在总量、增幅上明显要弱，但从实际的数据来看，三、四线城市的房地产需求增长速度明显高出了预期，不少学者通过实证分析证明了所研究的三、四线城市中存在着房地产泡沫。

因此，对于我国的住房现状，不能简单以“供”和“需”的量化来衡量，从历史角度看，住房问题中“供”“需”之间的矛盾根本不在于量的不匹配，更在于由社会主要矛盾转变而带来的结构上的不均衡与不充分。

5  结论

综上所述，建国之初至改革开放前夕，我国的主要“矛盾”是解决全民“住有所居”的基本生活需求，侧重于“公平”;1998年开启的房地产市场化改革，一是为经济发展提供动力，二是为促进国民住房质量提升，侧重于“效率”;而新时代下，社会主要矛盾从生产力的“落后”到“不平衡不充分”，从供需上表现为从“量”的不足到为“质”的不均，因此，对住房系统的要求也不应当仅仅满足于供给量的增加，更应当在内涵和外延上丰富住宅体系的供给，平衡“经济功能”与“保障功能”的关系，提高对不动产的利用效率，以实现国民美好生活的愿望。

参考文献：

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