国企民企合作发展的前景、机制及政策——基于背景和案例的研究

陈小洪

（国务院发展研究中心，北京 100010）

习近平同志在党的十九大报告中重申，要“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，并强调要“推动国有资本做强做优做大”“激发各类市场主体活力”。2018年10月，刘鹤同志在谈到国有企业和民营企业的关系时曾表示：“必须看到，我国国有企业和民营企业已经形成了完整的产业链。……两者是高度互补、互相合作、互相支持的关系，未来中国经济将沿着这个方向不断提高，走向高质量发展。我们必须从传统固化的观念，转向用全新的现代化产业链理念来认识国有和民营经济。”本文研究国有企业（以下简称“国企”）和民营企业（以下简称“民企”）合作发展的前景、机制及有关认识和政策，通过我国经济发展过程中国企和民企发展的总体及其结构变化的历史数据与两个案例的研究，先描述和说明国企和民企合作的经济背景和产业链关系的情况，而后讨论国企民企合作发展的前景、有关认识和政策。

一、国有企业和民营企业合作：背景及驱动机制

目前，民企与国企合作已成为经济生活的常态。其背景一是经济较快速度的持续增长，从1980年到2017年，GDP从4546亿元增长到83万亿元，工业从5154亿元（当年产值）增长到收入113.3万亿元。二是中国经济制度的变化，中国已经成为市场经济体制国家，基本经济制度已经由20世纪80年代的国有经济为主的产权制度变为混合所有制经济为主的产权制度体系。

基本经济制度变化首先表现在各种所有制企业的国民经济地位的变化。国企地位仍然重要，但在国民经济中的地位已经下降。国企在工业产出中的比重，按全民所有制国企产值比重计算，1980年近80%，1995年降到34.0%；按国有控股企业口径计算的国企比重2000年为50.4%，其后持续下降到2017年的23.4%（见表1）。国企在服务业产出中的比重已降至40%左右或者更低，相比工业而言降幅较低是因为金融、通讯、铁路、航空、远洋船运仍以国企为主。总体来看，国有经济在国民经济中的整体占比估计大致在1/3或者更高些。

表1 工业企业工业销售产值和三类企业产业比重（亿元，%）① 外资包括中外合作企业。1995年数为工业总产值，其余年数为工业销售产值。资料来源：根据《中国统计年鉴2018》计算，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm。

国企和民企在工业、非金融服务业和金融业及其细分的不同行业的地位差别很大。在工业部门，2017年民企按收入计算已占54.7%，其中，按私人企业（以下简称“私企”）条件的口径也达33.6%。在不同的工业产业领域，国企和民企的份额不同。如表2所示，2000年国企份额在50%以上的有15个、在30～50%的有11个，到2017年，已分别降到7个和7个。国企30%以上份额的产业主要是能源、原材料、装备等产业。相对应的是，2017年在国企份额30%以上的产业，民企份额平均为17.6%到36.7%；在国企份额小的产业，民企份额平均为63.0%到68.3%。在服务业，国企下降的产业领域大部分被民企填补。外资企业（以下简称“外企”）也有较大发展，在工业领域，外企份额1995年后一直上升，2005年后又有所下降。不同类型企业份额或升或降，但总体来看都在增长。工业部门，2000年到2017年，国企、民企和外企分别增长了6.3倍、33.4倍、9.4倍，增长最快的是民企。

表2 国有部门按国有比重划分的行业数和对应行业民企收入比重范围（个，%）① 行业数根据国企收入占行业收入的比重划分计算，民企比重为对应行业民企收入比重的算术平均值。资料来源：根据《中国统计年鉴2018》计算，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm。

经济制度的变化，不仅表现在国民经济中各种所有制企业的份额变化，更重要的是企业产权制度的变化。国企产权制度的主要变化是，作为经营实体的国企大都已从国有独资企业（全民所有制企业或者国有独资公司），变成了国有控股或者相对控股的企业，很多已是上市公司。国务院国资委声称，央企已经上市的企业按收入计算已达60～70%。中国资本市场对外开放有限，这些上市国企的其他股东大多数应该是民营企业或者民间投资者。

民营企业，其产权制度结构也很复杂。2017年按收入计算，民营企业的61.4%是按中国的工商登记制度股份明确全部为私人所有的私营企业，另外38.6%是包括各种私人、法人及公有乃至国有股东出资的股份公司和有限责任公司、各种形式的集体企业。后者常常被简称为混合所有制企业。中国很多著名的大公司都属于这类所谓混合所有制的企业，如来源于国企改制的联想集团、TCL集团、中兴通讯、万科集团，来源于集体所有制企业的海尔集团。还有些上市的大公司如复星则是源于私企的改制上市。

经济结构和产权结构的深刻变化，使国企和民企的合作必然发生。首先，合作必须有对象，随着民企的产生并且不断壮大，合作自然就会发生。其次，表2反映了不同类型企业在工业部门不同行业领域产出及相应的资源分布结构的不同。工业部门国企比重在下降，但在能源、原材料、装备等产业领域国企地位比重仍然较高。有些大类产业，如电气机械、专用设备、通用设备业，国企比重只有10%左右，但领头企业往往仍是一些大型国企。总体来看在这些领域，国企或者是上游原材料、设备供应商，或者是下游系统产品（如汽车、船舶）采购商，与其下游或者上游的民企发生各种合作关系。工业部门的合作会延伸到服务业，如国有的钢铁设计公司、工程公司、商贸企业为民营钢铁企业提供各种服务。服务业的国企还会与服务业内的各种民企合作。再次，由于国企产权结构已经并且将继续变化，这意味着国企和民企合作会在资本层面发生，或者在业务与资本层面同时发生。

国企和民企合作甚至融合，根本的机制或者驱动因素表现在两个方面。一是市场化改革，包括企业的“计划关系”变成市场关系的改革，对垄断行业及曾经普遍存在的准入制度规则的改革；企业基本制度或者说产权制度的改革，包括国企改革、发展私营经济和公司制度的改革。改革使国企和民企有可能平等合作，从业务到资本层面的合作能受到法律规范及保护。二是商业利益，背后是经济规律使然。商业利益来自互补性的商业交易利益，专业化及规模经济利益，鼓励双方投资“专用资产”的投资放大利益。

二、两个案例：央企民企合作和集成电路

本节案例，一个是2011年做的关于央企和民企合作的案例。那时至今，具体情况会有变化，但调查发现的大型国企与民企合作的产业链关系及其形成动因，由于结构和市场韧性，对我们理解现在及未来的国企民企关系仍有参考价值。另一个是集成电路产业民企创业及其发展和政府投资关系案例。政府投资往往都通过政府独资或者控股的基金、投资公司或者国企进行，中国集成电路发展问题是在产业链关键环节被领先的跨国公司锁定背景下，中国企业产业链创新发展的问题。虽然案例描述的情况还在演进过程中会有变化，但其中的信息对我们理解高技术产业国企民企合作的新方式新特点会有重要意义。

（一）央企与民企合作案例① 案例情况来源：陈小洪、张政军于2011年执笔完成的国务院国资委研究局委托国务院发展研究中心企业研究所的课题《央企和民营企业合作发展研究》总报告“央企和民企合作发展的初步研究——以8家央企调查为例”。

此次调查的八家央企是：中国移动（通讯运营）、中国建筑（建筑工程）、中国海油（石油开采及加工）、中国南车（机车车辆制造）、中船重工（船舶制造）、国药集团（医药销售和生产）、中国建材（建筑材料）、中钢集团（贸易和技术服务）。八家企业当时的基本特征是：规模大，按销售额计，规模最小的中国南车2009年亦近500亿元，规模最大的中国移动则高达4520亿元；行业地位领先，多数企业在主要业务领域都居于业内前三的地位；有研发、生产、市场的综合实力；企业所处行业，通讯、石油天然气开采、铁路车辆三个行业以国企为主，但其上游或者下游，民企份额很高，其余五个行业民企份额一般都在50%以上；八家央企有控股及参股的上市企业26家。

1.合作范围、方式及主要动因

八家央企和民企合作的两个基本特征是：合作企业数量很大，数量通常都有数百乃至数千家；合作方式多样，有多种业务合作，也有资本合作，还有业务合作和资本合作并存的混合合作。表3归纳仅为合作的部分情况。

表3 调查央企与民企合作① 说明：业务合作中“广泛”表示合作企业数量很多；资本合作中，“多”表示介绍了多个实例，“有”表示有例，但不具体；空白表示没有介绍，不是没有。资料来源：根据访谈整理。

业务合作是央企和民企的基本合作方式，包括采购合作、供应合作和其他形式的合作，如平台合作及金融合作等。

第一，采购合作。一是央企采购民企商品。中国建材贸易的供应商125家主要是民企，国药股份的供应商民企数量众多。中钢集团最大的20家供货者，1/3是民企。二是采购专用设备、零部件、外协件。中国移动一级集中采购设备供应商300家以上，多为民企，年平均采购额500～600亿元；中国海油1414家一级供应商许多为民企。南车集团的株机公司、铺镇公司、戚墅堰公司每年向民企进行了大量采购，其中，每年向1000多家民企采购100亿元外协配套件，约占销售收入的20%。三是采购服务。采购服务于央企产出主体业务的劳务，为中国建筑提供分包劳务企业职工数估计是中建职工数的6～7倍，中船重工的大连船舶重工公司的分段制造、钢材加工配送、轴舵制造安装等九大专业化配套制造场地，很多民企分包企业在专业化工程和配套场地作业；采购央企面向下游的销售、客服、增值服务，如中国移动提供的各类增值服务，参与的民企SP服务商1800家、CP服务商有174家，分别占全部服务商的90%和34%；采购民企的技术开发服务，即委托有技术实力的民企提供技术开发服务。

第二，供应合作。供应服务商，即民企成为央企的市场。中国建材产品的主要客户已以民企为主，其贸易公司钢材和铁矿供应的民企客户有85家，占客户数的91%，进出口公司代理的木材进口业务20%为民企业务。中国海油的油品和化工品和中船重工的产品亦大量提供给民企。央企还向民企提供多方面的技术服务。央企源自国家院所的技术服务公司，如中钢国际所属的矿山、安全、耐火材料等技术机构，中国建材的非金属矿、环境、新型建材等技术机构都是国家级的技术机构，向民企提供各种技术开发、技术和市场信息、市场开发、咨询顾问、人力资源培训等各种技术服务。在以中小民企为主的许多产业，提供技术服务是能力较强的央企的基本业务。

第三，合作动因。如表4所示，一是基于企业发展的基本需要，如采购、销售、及服务的需要。二是战略考量的动因，主要是提升核心竞争力，如中船重工、中国移动、中国南车通过与民企合作和合理分工，央企能有更多资源投资于系统主机和关键技术及核心件以提高核心竞争力；建立产业整体和产业链整体优势，如中国建材投资整合组成南方水泥有利于形成控制水泥市场的整体优势，中船重工、中国移动、中国南车与分包的民企合作共同提升价值链的整体能力；进入新领域，如中国建材进入碳纤维、电子玻璃领域都通过与民企合作进入。三是基于社会责任的合作，如中国移动携手中小企业信息化服务联盟、工行、农行、民生银行、用友、浪潮，推出“百万中小企业信息化体验活动”，为广大中小企业提供信息化服务包的服务。

表4 业务合作的动因、地位与角色

央企和民企的资本合作分两个层次。第一层次是民企及民间投资者作为财务性的股权投资者，投资八家央企控股或者参股的26家上市公司。第二层次是业务相关的资本合作。尽管调查并不完整，如表5例示，基于业务合作目的的资本合作已十分普遍。有三种合作类型：一是央企收购民企股权或资产，收购后由央企主导企业的业务发展，如中国医药和中国建材的业务公司收购了不少民企的股份，进而主导这些企业的发展；二是央企投资入股民企原业务，央企和其他合作者作为战略联盟者共同投资支持新企业发展，如中国建材和浙、沪、苏、皖民企合资组建南方水泥，大连船舶重工与民企合资建立舵轴公司；三是民企投资央企主要业务，如民企复星现金投资5亿元，国药集团以业务资产出资，共同组建国药集团控股、复星为战略合作者的专业医药销售公司。

表5 央企和民企资本合作举例（2011年情况）① 其中，空白是没介绍有关情况。

案例中，央企与民企资本合作有多种直接动因。一是解决央企资本不足问题，在21世纪初，这种情况较多②如央企中国电科下的海康威视2001年成立时缺钱，民营企业家龚鸿嘉投资245万元，现已成为全球安防视频领域领先企业，2017年销售收入419亿元，利润105亿元。。二是解决机制问题，央企市场化的机制问题一直没有真正解决，与民企合作有利于改善机制。国药集团和复星合资，既是为了解决资本问题也是为了利用民企机制，中国建材投资组建南方水泥亦有利用双方机制优势的意图。三是强强联合、优势互补，提升核心竞争力。从业务合作到资本合作，具体动因很多，根本动因是因为双方甚至多方希望建立更长期的更全面的业务合作关系，实现更大范围的协同效益。

2.合作效果

第一，企业层面效果明显。一是支持了央企的较快发展。对市场以民企为主的产业，民企市场是央企的收入主要来源，多种方式的整合提升了央企发展的产业链及整体优势，支持了央企在进入新领域后的机制改善和管理提升。二是促进了民企的发展。央企作为主要市场拉动和支持了民企的发展，通过参与领先央企的技术服务公司、参与央企前向和后向配套系统，使民企能得到各种技术、管理乃至资金方面的支持和指导。三是双方共同发展获得成长收益。这包括业务共同成长的收益，还包括双方作为战略投资者获得的增值的资本市场收益。更重要的效果是，央企民企长期合作形成了新的经营组织模式，大企业高水平的技术和市场能力与民企的低成本专业化能力有机结合的新模式。这种模式是合作改革的产物，使双方优势互补具有很强的竞争力，如中国建筑股份2009年外购劳务估计在400亿元以上，采用这种模式赢利91亿元，但如果外购劳务转为自己干，赢利将变成亏损。

第二，产业层面的效果也很明显。一是有利于产业组织结构升级。南方水泥的发展使中国水泥的产业集中度上升了7%，中国建材当时就成了产量亚洲第一的水泥大企业，装备、通讯等央企的产业链能力有了整体的提升。二是战略性新兴产业获得发展。碳纤维、新型动力电池、生物质柴油、新型显示器材料、新型无线通讯业务，都靠央企和民企的合作获得较快发展。

3.前景及问题

国企和民企的关系，合作或融合是重要的基本趋势。调查时关心的两个基本问题，一是合作动因；二是未来前景及其影响因素。企业很明确地回答，和民企合作是国企的出路，因为中国经济已以民营经济为主，这是市场行为的选择，更是双方平等协商长期实践磨合的结果。展望未来，合作或融合会继续发展下去，因为已有的成效和经验也更多了。

同时企业也认为，进一步搞好与民企的合作，有企业总结经验的问题，也有政策需要改进调整的问题。对国企和民企资本合作需要投资的有关规定，如对投资就要控股、深化与下游企业资本合作关系的投资被视为非主业投资很难批准等问题，企业就有质疑。这些问题表明，进一步搞好国企民企合作，不仅需要解决基本制度有关的认识问题，还要解决好具体政策规则的调整完善问题。

（二）集成电路发展：国有资本支持民企发展的新做法① 中国集成电路产业发展及投资情况主要参考周子学：《中国集成电路产业投融资研究》，北京：电子工业出版社，2015年；马源、马骏：《推进我国集成电路产业发展的思路和建议》，《国务院发展研究中心调研报告专刊》2017年第35期；中国半导体协会及媒体的有关资料。

1.基本情况

2000年以后，中国集成电路产业开始较快发展，中国产业销售额2000年13亿美元，2017年上升到400多亿美元。这轮发展大致可以分为两个阶段。

2000年国务院18号文件出台至2013年是第一阶段。和以前的投资模式是政府直接或者与外资一起共同投资模式不同，这次政府投资的主要方式是政府进行风险投资或者由政府投资公司进行投资。投资结果是出现了一批覆盖芯片设计、制造、芯片材料及设备行业的民营创业企业。企业共同特点是：海归及本土高端人才是创业及经营主角；政府股东以及海外、国内的多个投资机构参与投资；中国政府或者其下的投资机构只以风险投资者或者普通投资者的股东身份参与企业治理，支持而不控制或者管理企业。这些公司的代表有从事芯片代工制造的中芯国际、通讯芯片设计的展讯、从事存储器芯片设计的兆易、更早些时候就开始在中国创业的澜起。

2014年以后是发展的第二阶段。标志是根据国务院2014年4号文件成立了规模近1400亿元的国家集成电路产业投资基金（业内简称“大基金”），进而由“大基金”拉动地方及社会资金投资集成电路，推动了中国集成电路产业发展进入新阶段。国家成立“大基金”的主要原因是，2000年以来，中国集成电路产业开始较快发展，但产业的真正发展还不行。中国市场及2000年18号文件的税收优惠政策等使海外芯片巨头纷纷来华投资，重点是集成电路封装或者封闭型工厂。中国高技术含量的芯片设计、制造发展不起来。出现这种状况，重要原因是中国企业缺乏发展资金。集成电路产业是技术密集、资本密集的产业，复杂的芯片设计投资往往要数亿元，甚至十几亿元，一条12英寸的生产线投资规模要50～100亿美元。没有资金也难吸引高端人才。企业无力自我积累发展，地方政府直接投资能力有限。最后国务院才决定成立“大基金”支持产业发展。“大基金”成立近五年，效果显著。据中国半导体协会统计，2013年到2017年产业产值基本以两位数速度增长，销售收入从2509亿元上升到5411亿元；结构进步显著，设计、制造、封装环节收入之比38:27:35，与全球47:29:24之比还有差距，与2013年29:23:48相比进步显著。

2.“大基金”投资模式及有关启示

“大基金”投资模式的特点是不分国企和民企，均按市场原则进行投资。投资后不搞“行政主导型”的传统国企投资管理模式，只是以股东身份按公司法规则参与治理、督促健全风险管理。“大基金”投资的企业基本都是混合所有制企业或者民营企业。“大基金”的财政投资，只起募资作用，基金在完成投资后将择机退出，即使需要较长时间持股，“大基金”业一般也只做第二大股东，或者只是参股股东。实行这种投资机制，估计随着产业发展，中国会出现一批有竞争力的集成电路民营企业或者混合所有制企业。

“大基金”投资的企业，不少都有些国有股份。这与“大基金”的投资政策无关，是2000年以来甚至更早些时候民间资本较少投资芯片企业的历史情况所致。也与中国民企多数成长于传统产业或自己较熟悉的产业有关，与中国民间资本仍然处于资本积累发展过程中有关，还与中国整体的知识和人力资本结构有关。“大基金”模式的出现，表明即使在战略性产业发展需要国家资本支持时，中国政府从理念到实际政策都已高度重视混合所有制企业及民营企业推动经济发展的作用。

三、国企民企合作的未来趋势及政策讨论

上述背景及案例研究说明，随着改革的不断深入，基于产业链上下游合作关系等经济关系的发展，是中国国企民企合作普遍并且不断发展演进的根本原因。但是，对国企民企合作及其前景仍然有些不同看法，甚至有中央重视就好、过后还会摇摆变化的担心。之所以存在这样的担心，笔者认为，除对中央政策理解不够有关以外，还与一些认识偏差和对现实问题产生原因没搞清楚有关，同时还有政策需要进一步调整的问题。

（一）基本趋势和“在商言商”

基于企业分类的结构及其变化数据的分析和实际案例可以发现，国企民企合作机制或者说驱动因素，一是市场化改革；二是合作的商业经济利益。未来的情况是，市场化因素会因为改革推进发挥更大作用。党的十八届三中全会决议已经明确要加大发展混合所有制经济（以下简称“混改”）改革力度，党的十九大后根据中央部署正在加快推进“混改”进程，将使国企民企合作更市场化，因而有机会获得更大的市场效益；商业驱动因素会发挥更大作用，因为国企仍占国民经济1/3的重要地位，市场化合作潜力会因为改革得以放大，还会因中国经济的持续发展和结构变化带来新机会。

由此看来，未来的基本趋势是国企民企合作会进一步发展和深化。为更好地把握这些新机会，以下问题还值得注意和研究。

第一，中国进入高质量发展的新阶段，信息经济发展带来的更大合作发展机会。2000年初期，民营经济较快发展，与中国进入工业化中期的阶段变化及国企退出劳动密集型产业的结构变化有关。现阶段，中国信息产品制造及服务领域民企已是主力，在国企还占较大份额的制造业和服务业领域，国企民企会有更多的因为发展阶段变化和信息化发展的结构性变化带来的新的更大合作空间。

第二，国企改革会给民企带来多方面的改革红利。“混改”推进有利于国企民企进行更深层的资本合作；进一步的市场化授权将使国企有更大的投资权和投资动力，增加了国企民企资本资源合作的空间；国企将进一步进行资产优化整合，包括出售部分国有资产，民企能有更多收购发展的机会。

第三，按“在商言商”原则进行合作。改革可以带来红利，但是，案例经验表明，成功合作的根本原因是“在商言商”，需要按“在商言商”原则予以识别、发展及创新国企民企合作的模式。

（二）需要解决妨碍合作的基本认识问题

2018年11月1日，习近平同志在民企座谈会讲话中再次重申中央“两个毫不动摇”的基本方针。但仍然有人质疑政策是否会变，这就有必要追根溯源分析有关的认识。

1.国企做强做大是否会妨碍国企民企合作

中央强调国企做大做强，然而，国企民企平等合作可能吗？持这种质问者不少。笔者认为，首先，要理解中央强调国企做大做强的实质。可以说，中央强调国企做大做强是基于“两个毫不动摇”原则的基本方针，其目的既是明确国企改革方向不是全盘私有化，又是强调国企必须、也可能做大做强。中央明确的国企管理体制改革方向是“管资本”，以后国企做强做大将更多地变成包括国家参股企业的国家出资企业的做强做大。因此，国企做强做大不会妨碍国企民企合作，因为双方合作本来就是市场化的商业利益使然，因而只能是与民企平等合作。那么，国企和民企都要做大做强，是否存在政策矛盾呢？党的十八届三中全会已经明确了根据产业经济性质确定国营经济分类改革及管理的方针，除少数根据国家所有权政策确定要求必须国企控制的产业外，其余领域国企民企都是平等合作或者竞争关系，因而没有政策矛盾。

2.如何看待“‘国进民退’的担忧”？

国家的基本政策是“两个毫不动摇”，鼓励国企民企合作，但仍有“国进民退”的担忧。为什么会这样，有必要作些分析。笔者认为，中央从来没有“国进民退”的政策。1997年党的十五大决议强调国企改革要“抓大放小”，媒体说是“国退民进”。后来出现过几次“国进民退”说法，但它与“国退民进”一样，都是媒体语言，不是国家政策。

但是，媒体说“国进民退”也有其客观原因。2003年以后发生的一些事对民企有伤害，民间有意见，媒体自然有反映。影响较大的事件有：2003年国家处理违规投资的“铁本事件”，后来有些省份搞了些限制民企发展的措施，甚至要求民企退出已投资的项目；2007年到2009年期间，为整治煤矿违规开采，发生了国有大煤矿收购民营煤矿引起的连锁反应问题；地方为招商大型国企收回已给民企的资源；国企“混改”后，由于多种原因一些企业私人股份又被没收或被赶出去；民企招商投资后被“关门打狗”无处诉苦等。

出现上述问题，除了“左比右好”的传统意识外，与一些片面甚至错误的基本认识有关。例如，视国企为治理环境、产业政策、控制投资的工具；基础设施及服务行业改革及监管与放开准入不配套，进入民企因政策不配套被迫退出；对民企参与国企改革出现的问题缺乏历史客观分析，简单化处理有关问题；有关法规不健全等。以上多种情况，加上对民企不放心甚至有红眼病，民间和媒体就会产生“国进民退”的质疑。政府虽然没有“国进民退”的政策，但很重视民间的反映，甚至发生一次问题就出台一次文件重申一次政策。然而，如果根本性认识及配套法律不健全的问题没有解决，问题仍会以不同的方式再现。

3.政策工作问题和制度规则问题

近年来，民企认为中央政策有变，这与一些简单化的宣传及工作做法有关。一是简单化的宣传国企做强做大，没说清楚国企做大做强的意义和内涵及与民企发展的关系；二是环境治理、清理违建、按规模标准搞“去产能”等做法行政强制性色彩过浓，民企私人财产往往直接受损且没有沟通渠道和相应补偿；三是运动式的工作方法，“对上负责与对下负责”不统一，过分看重考核，不讲方法，正确的事用不正确的方法做，甚至不讲科学；四是尽管问题普遍存在，但信息公开不够，问题没有检讨分析，致使民间不服气、流言广泛传播。

在制度规则方面，则至少有以下几个问题。一是决策制度规则问题，政策出台时政府部门讨论比较充分，但民企等利益相关者意见和专家独立意见往往听取不够，方案一旦决定或得到高层政治领导批准后再发现问题就很难整改；二是制度化的信息反馈制度及规则不健全，没有充分发挥影响面广的公众媒体的信息反馈沟通作用；三是没有理清公共政策法规与财产法的关系及坚持“依法治国”原则。这几年，民企意见最大的问题不是过去广泛存在的准入限制问题，而是以公共利益为理由不当侵犯民企利益和财产权问题。市场经济是法治经济，执行公共政策也必须依法行政、“依法治国”。如果有任务、有考核，就可以不讲法，违反物权法等基本财产法的事也敢做，那么，民企就会质疑政府“依法治国”的承诺，说不搞“国进民退”很难使人相信。

这几年中国的发展，尤其是环境治理的重要进展，与加强党在政治及基本政策上的统一领导关系密切。但越是如此，越对决策的科学性、信息的真实及时掌握和理顺基本法律关系及坚持依法治国提出了更高要求。过犹不及，如果这些问题不解决好，中国共产党的统一领导的优势作用就会受到损害。

（三）进一步推进国企民企合作发展的建议

进一步推进国企民企合作发展，要从提高思想认识、改进制度环境和调整完善直接相关政策规则三个方面着眼：

第一，提高思想认识。首先，要从基本经济制度的高度认识国企民企合作的意义及前景；其次，还要结合解决各领域的基本问题和突出问题进而深化有关认识。

第二，改革有关制度规则。一是改革决策制度规则，包括实行重要决策特别是进行影响民企及其财产权的行政规定决策时，在确定基本政策阶段时就必须公开听取利益相关者特别是有竞争关系的民企和独立专家的意见；二是必须建立公共政策法规及其实施规则与财产法协调的机制，包括修改有关公共政策法规，真正落实宪法及物权法明确的当公共利益影响私人财产权时需要补偿的规则，建立行政决策进行独立法律评估审查的制度；三是建立制度化的、透明的包括更好地发挥公众媒体作用的信息反馈及传播体系规则，不要等问题成堆了才处理。

第三，调整完善直接相关政策规则。需要做的工作有：一是明确并且进一步完善能落实到位的国家所有权政策。这项工作如果没有做好，“两个毫不动摇”方针的协调问题就难从根上解决。国家所有权政策在一些行业要与国家反垄断政策结合，明确石油、通讯等寡头产业央企与民企的合作及投资要受国家所有权政策和反垄断政策的规范与约束。目前已明确的国企分类改革政策代替不了国家所有权政策。二是推进垄断行业、网络型行业体制及规则改革，要在规则修改、经济利益关系调整方面加大研究深度和改革力度，否则改革将难以真正深入，民企进去可能被困，甚至出现进退两难。三是调整国有资产管理有关规则，为国企民企合作提供更有利的条件。有必要根据国家所有权政策和公司治理及管理制度改革的进展，允许商业类国企更大比例地减持国有股比例，放松国企投资民企要求控股的限制，让国企民企双方根据商业原则确定资本合作方案。四是需要防止用大企业延迟付款法、反商业行贿法等，解决好一些大型国企特别是垄断行业国企吃回扣、不按约给民企供应商付款等问题。