PPP项目融资问题研究

王玉娥

摘要：在政策强监管下，PPP项目逐步回归本源，但项目落地率始终不高，融资困难是重要因素之一。文章从PPP模式特征以及外部金融机构的融通能力等方面着手分析PPP项目融资的阻碍因素，探讨了参与各方通力合作，以畅通融资渠道，推进PPP项目高质量发展。

关键词：PPP；项目融资；融资渠道

一、PPP项目融资含义与特征

广义认为PPP即为政府、社会出资代表在提供社会公共产品和服务中结成的合作伙伴关系总称。2014年以来随着我国基础设施建设领域投资需求不断增加，在加强投资建设、控制地方债务、提高项目运营效率等多重目标下，PPP模式“临危受命”，发展迅速。今年以来PPP项目管理库整改，PPP模式也逐渐回归本源，其典型的风险分担、全生命周期、绩效与支出挂钩等特点，也得到越来越多的社会认可。然而，尽管PPP项目的数量和质量在不断提高，PPP项目落地率始终不高，已开工建設的比例更低。根据财政部公开信息，截至2018年7月月底，全国PPP综合信息平台项目库累计入库项目中，已签约落地项目投资额约占51%。在影响PPP落地的众多因素中，项目融资是保障项目顺利开展的关键。

PPP项目实施一般由政府出资代表和社会资本方共同出资设立的SPV公司来完成，SPV公司作为PPP项目重要的实施载体，承担项目融资、投资、建设、运营、移交等职能。PPP项目结构资金分为项目资本金和债务资金两部分，PPP项目资本金一般要求不低于总投资的20%，目前政策严格要求对项目资本金进行穿透检查，项目资本金必须为自有资金，不得以债务性资金充当项目资本金。这表明，社会资本方必须具备一定的资产实力，不得高杠杆运作，对项目长期运营需提供有力保障。在此，PPP项目融资主要讨论债务资金融资，其融资关键为融资成本和融资效率。

二、PPP项目融资的阻碍因素

（一）PPP模式对资金的吸引力不足

1. PPP项目回报率低

PPP项目多是为社会公众提供公共产品和服务，一般项目投资回报有限，加之公共服务基建领域PPP收益多依赖政府提供的可行性缺口补助，在财承10%红线的约束下，地方政府为降低熨平年度财政支出责任的需要，PPP的项目回报率往往被进一步被挤压。在项目盈利空间有限的情况下，除大型施工企业及上市公司自身信用较高可吸引资本进入，更多的民营资本等受融资成本的限制，无法参与到PPP项目中。

2. PPP项目周期长

PPP项目合作期限原则上不低于10年，很多项目周期长达20～30年，对于资金需求大，合作期限长的PPP项目，资金的流动性直接影响到PPP项目资金延续性，目前银行贷款、信托等融资期限一般不超过 15 年，项目收益难以在短期内收回。融资期限长，相应的资金风险也会加大，金融机构没有动力提供长期限资金，而资金流动性一旦出现问题，项目建设也会停滞。

3. PPP 政策法律体系尚不健全

对金融机构或者其他资本方来说，投资项目的选择和决策，不仅考虑投资回报率，更看重项目风险。由于PPP发展时间较短，加之 PPP 项目复杂性，尽管出台了一系列规范发展的政策文件，但我国 PPP法律建设仍然不足，PPP模式存在着许多不明晰的地方，对社会资本权益的保障还未完全到位。项目融资作为整个 PPP 法律制度框架的组成部分，没有强有力的法律保障，就无法得到更多投资者的资金支持。

（二）外部金融机构资金融通能力不足

1. 可实行的融资模式单一

目前PPP项目融资可来源银行、保险、券商、信托等，融资模式分为银行贷款、基金、项目收益债、资产证券化、中期票据等多种方式，但在实践中，PPP项目融资仍依赖银行贷款，其他融资工具对接PPP项目仍有一定的异质性，其中：

基金一般通过股权投资的方式，旨在撬动更大规模的社会资本参与到PPP项目上。然而自资管新规发布以来，基金与PPP项目的投资期限存在错配、回报模式近似“明股实债”、风险偏好上更看重回购方的能力而非项目自身盈利能力、退出方式不够灵活等特点更为突出，致使政府引导基金对金融机构配资的吸引度不足，而产业资本发起设立的PPP基金不具备成本优势，PPP基金未能广泛应用。

PPP资产证券化旨在解决项目进入运营期后，提高固定资产的流动性，实现社会资本方的退出。然而PPP资产证券化存在转移项目风险的潜在的问题，存在本该由社会资本方风险承担的部分转移到了资本市场，加重政府债务负担，因此若没有建立明确资本退出识别机制，PPP资产证券化也无法全面推展开。

企业债等债券融资是通过企业可追溯的历史信用、财务数据等作为债务融资的评级参考，该模式对发行方的要求偏高，同时债项评级决定了融资成本，发行规模受资产限制，无法匹配PPP项目投资需求。尽管发改办财金[2017]730号《国家发展改革委办公厅关于印发〈政府和社会资本合作 （PPP） 项目专项债券发行指引〉的通知》中明确支持PPP项目公司发行专项债券，对发债主体、发债规模和财政补贴和金融贴息等方面都有优惠政策扶持，但市场对项目收益债的认购度并不高，传统的评级思路仍占据主位，参与方主体评级、强有力增信措施仍是关键，在当前市场，PPP项目债和结构化产品难以获得很好的评级。

2. 项目融资需增信措施

金融机构在评估项目现金流时，出于风险考虑，往往要求合格增信方提供强有力的外部担保或差额补助，“无追索”、“有限追索”难以大范围实现。而在担保主体上选择上，以股东作为担保人，存在政策要求股东不得提供担保、或股东自身担保能力不足的情况；以项目资产做抵押，存在土地权属等问题限制；以第三方作担保，增加了项目公司的融资成本，由此造成对中小企业、欠发达地区项目融资“挤出”效应。

三、PPP项目融资困境的解决建议

如上文所述，PPP受自身模式限制、地方政府财承10%红线约束等因素影响，融资面临一定困难。面对PPP项目融资困境，首先应合法合规开展项目，其次社会各方应通力合作破除 PPP 项目的资金掣肘，共同推动 PPP 高质量发展。

（一）顶层设计

首先，不断完善 PPP 相关法律法规，降低PPP项目法律风险，提高PPP项目透明度，通过加强信用体系建设，增强各方投资信心；其次，建立全国范围内适用的PPP合同体系，明确 PPP 合同法律关系，以及土地、税收等相关规定，避免在实际实施过程中，资本方因审批等各种问题，致使项目搁置迟迟不能落地；再次，加快建立科学合理的公共服务与产品定价机制和价格体制改革， 合理制定运营费、政府补贴及其他相关定价， 实现既能有标准可循又有一定的灵活性， 使社会资本方能够获得合理的项目投资回报， 提高社会资本方投资热情。最后，创新增信政策工具。对于特殊领域的资金需求大、投资风险大的项目，可选择设置政策性担保基金、財政支出责任风险基金、债券保险等类似工具，提供一定的融资或增信支持，相应减轻社会资本方的融资风险和融资成本。

（二）地方政府

1. 转变观念，加强政府信用建设

目前PPP项目实践过程中，仍有地方政府对PPP存在认识上的融资误区、官本位思想或只为政绩工程缺乏长期建设规划等问题，若地方政府不能与社会资本方建立平等合作伙伴关系， 项目风险转移到一方承担，则对项目融资也大为不利。同时，若地方政府存在失信行为，则会迅速恶化地方投融资环境 ，不利于整个地区的PPP融资。相应地地方政府应加强信用建设，增强社会资本方和金融机构对实施当地PPP项目的信心。

2. 充分论证，合理选择PPP项目

在 PPP 项目实际执行过程中，地方政府应严格按照国家各部委的相关要求来规范操作。项目实施前，应充分论证项目以PPP模式运作的适用性，不得将与项目关联度不高、无运营内容的项目打包，通过将具有运营实质，又有良好现金流的项目交由社会资本方操作，吸引社会资本的进入。同时，对于技术要求低、规模小、灵活性大的项目，通过设置一定的倾斜条件，打通民间资本的进入通道，提高民间资本的参与度。

（三）金融机构

1. 充分发挥银行贷款的便利性。PPP项目融资模式中银行贷款是核心，针对PPP项目的特殊性，银行审批贷款需重点对PPP项目的建设风险、运营风险以及获取现金能力的风险进行分析判断评估；在落实融资担保方面，应当允许项目公司对PPP项目资产进行抵押和质押；银行应与社会资本方同时介入并全程参与PPP项目，为PPP项目提供更好的融资服务。

2. 丰富完善其他融资工具。前文提到企业债券、项目收益债券、资产证券化等创新融资工具，在PPP融资过程中存在一定的不适用性，金融机构应逐渐创新完善相应产品，为 PPP 项目的顺利融资提供更多可选择的产品和服务。

3. 引入中长期融资工具。PPP由于项目周期较长，中长期资金往往供给不足，目前PPP项目又过度依赖银行， 难以满足投资规模，在期限匹配方面，应当打通保险资金、社保基金的投入路径。

4. 建立健全基于项目收益的信用评级体系。项目信用评级是以项目经济可行性评价为基础，与企业信用评级的侧重点不同，在PPP项目中应该将项目评级放在金融机构决策的优先位置，对项目财务的可行性和经济的合理性进行分析研究，而不是单纯的依靠参与主体的回购、担保等增信措施。

（四）社会资本方

PPP项目融资结构中，股权部分为社会资本方的自有资金，债务资金以SPV公司为融资主体，但社会资本方作为项目公司股东，具有确保项目公司融资足额到位的义务，在PPP融资的实践中，起到了更为关键的作用。因此，参与PPP的社会资本方首先在公司规模、资产组成结构、商业信用水平等方面加强自身的融资能力。在PPP项目选择上不能只注重短期工程利润，而应立足长期运营、关注长期现金流是否充足，对未来项目运营做好风险规避。对于拟投项目应优中选优，不能单纯以做大投资为目标，对项目收益、风险以及企业自身资产负债情况进行充分论证，在可行情况下，充分挖掘项目潜力及盈利点。同时，社会资本方自身应与银行等金融机构保持良好的银企合作关系，前置考虑融资所需要件与可行性。对于已形成固定资产项目，考虑开展再融资如资产证券化、融资租赁等模式，获取项目持续现金流收入。

参考文献：

[1]朱李根.我国PPP模式融资问题研究[D].中共江苏省委党校，2018.

[2]王经绫，彭佼蛟，赵伟.PPP项目资产证券化政府债务性风险问题研究[J].证券市场导报，2017（09）.

[3]星焱.我国PPP项目资产证券化中的问题与对策[J].证券市场导报，2017（05）.

[4]刘旭芳.我国PPP项目资产证券化中的问题与对策[J].财会通讯，2018（17）.

（作者单位：青岛市政空间开发集团有限责任公司）