我国应对人口变动的学前教育政策分析

和学新,乌焕焕

随着我国社会的转型与变革,人口因素已经成为影响学前教育发展的突出要素。研究我国应对人口变动的学前教育相关政策,具有重要的时代意义和现实价值。

一、我国人口变动背景下学前教育阶段出台的主要教育政策

我国自改革开放以来出台了一系列与人口变动相关的学前教育政策(见表1)。人口变动背景下学前教育政策的变迁历程大体可分为四个阶段,不同阶段学前教育政策面对的主要问题不同,工作着力点不同。

第一,政策拨乱反正阶段(1979－1989年),以提升入园率和提高保教质量为目标。“文革”后至1989年处于政策发布的拨乱反正时期,在这个时期,政策发布的数量和级别都较高,显示出国家对幼儿教育的高度重视。根据已有研究,此阶段我国学前教育的规模一直处于快速发展的趋势,1976年,全国在园幼儿1395 万人。到1990 年,在园幼儿1972万人,增长41．3%。[1]此阶段颁布的一系列政策直接引发了全国幼儿教育的大发展。这一时期学前教育政策着力解决在得到国务院支持的前提下,统筹社会各方面力量发展幼教事业的问题;政策调整的着力点是通过各种渠道、多种形式发展幼儿教育事业,学前教育入园率有了显著的提高。然而政策调整的实效仅仅停留在提高入园率,让更多的孩子“有园可入”上,对于保教任务的专业规范关注较少。尽管相继出台的政策都指出要提高保教质量,对社会力量办学进行规范,但直至1989年,国家教委才发布了《幼儿园工作规程(试行)》。而有关后期人口变动引发的择园问题、城乡资源配置等问题的相关教育政策并没有出台。

第二,政策实效下滑阶段(1990－1999年),有些政策的出台缺少统筹考虑,未能发挥政策实效。尤其是1995年颁发的《关于企业办幼儿园的若干意见》,把幼儿园推向企业,对学前教育事业的发展产生了不利影响。

表1 与人口变动相关的学前教育政策一览表

续表

第三,政策实效陷入低谷阶段(2000－2009年),政府不够重视幼儿教育,有关人口变动的学前教育政策发布陷入低谷时期,不仅文件数量少,而且尚未发挥实效。这一时期,各地大量出现变卖幼儿园、政府甩包袱的情况。2003年颁布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》,意在推进幼教事业的发展,但其总目标是“形成以公办幼儿园为骨干和示范,以社会力量兴办幼儿园为主体”,容易产生歧义,许多公办幼儿园被卖掉,幼教事业滑坡更严重。[2]2007年颁发的《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》,对民办学前教育做了进一步的规定和规范,起到一定的作用。

第四,政策蓬勃发展阶段(2010年至今),文件颁布的数量增多,级别提升,时效性增强。这一时期的相关政策包括《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010－2020年)》《关于当前发展学前教育的若干意见》《关于建立学前教育资助制度的意见》《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》《关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》《关于规范幼儿园保育教育工作,防止和纠正“小学化”现象的通知》《3－6岁儿童学习与发展指南》《幼儿园教师专业标准(试行)》《关于开展0－3岁婴幼儿早期教育试点工作有关事项的通知》《幼儿园教职工配备标准》《国务院办公厅发布加快中西部教育发展的指导意见》《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》等。这些政策的颁布实施,有效促进了学前教育事业的发展。

二、我国人口变动背景下学前教育政策分析

近年来,我国涉及人口变动的这些政策文件有力保障了学前教育的发展和相关问题的解决,但部分内容还有待于进一步改进和完善。

(一)学前教育财政投入政策分析

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(以下简称《纲要》)发布后,国家和各级地方政府相继出台的一系列政策加大了对学前教育的财政投入,政策取得了一定的实效。首先,学前教育财政投入在政策支持下明显增长。相继出台了一系列的教育政策,其对财政投入的规定性和指向性更为清晰和明确,并被纳入了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》文件中。这使得学前教育财政性经费总量及其占财政性教育总经费的比例在最近几年尤其从2010年以后开始有明显增长。其次,规范了学前教育经费的使用与管理,引导各地根据自身经济发展状况制定幼儿园收费标准。

财政投入政策在取得实效的同时,存在以下不足之处。第一,其体现为公共财政投入倾向不合理,进而导致了学前教育公平性、公益性问题。财政投入应该向公益性和普惠性幼儿园投入,而不论它们是姓“公”还是姓“私”。[3]如果仅仅加大对公办幼儿园的财政投入,而忽视私立幼儿园的话,势必影响学前教育的公平性和公益性。第二,学前教育财政投入监管制度不到位。监督管理制度是有效落实学前教育财政投入的重要手段,在缺少监督的情况下,学前教育财政投入就会受到人为因素的影响,表现出极大的随意性。甚至可能出现下级政府虚报实情,争取更多的来自上级政府的学前教育经费的情况。[4]监管制度的缺乏容易导致学前教育投入资金在利用上存在资源浪费、效率低下现象。

(二)幼儿园规模发展政策分析

《纲要》发布后,同年出台的“国十条”提出,加大政府投入,新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园。其后,各级地方政府相继出台了一系列政策。总体来讲,相关政策的落实注重幼儿园的规模,缺乏幼儿园质量评估及监督管理机制。

政策执行后在取得了一定实效的同时,也出现了不少问题,有些地方政府发展学前教育事业的心态急切,存在数字崇拜心理,仅仅将政策重心放在提高数量上。在“三年行动计划”中计划抢时间,争速度,进而忽略了质量的达标。不少地方的幼儿园重数量增加,轻质量标准,新建、改建、扩建的大量幼儿园质量和标准不统一。如由中小学富余校舍改建的幼儿园暴露出很多安全隐患,这些富余校舍主要集中在村小以及部分中心小学和初级中学旧址。它们与幼儿园校舍是有一定区别的,甚至包括场地布局也有所不同。不少改建后的校舍存在房舍结构不牢固、室内光线暗且采光系数不合理(采光系数不低于1/5)、台阶的高度过高、栏杆的密度小且高度低等问题,质量不到位的硬件设施存在安全隐患,很难保证幼儿的健康发展。总体而言,为应对学前人口问题而一味地扩大学前教育规模,追求幼儿园所数量的增加使得学前教育质量堪忧。

(三)民办园质量提升政策分析

2002年《民办教育促进法》颁布后,国家针对民办园发展中的具体问题发布了一系列“办法”和“通知”,折射出民办幼儿教育政策更加具有针对性,同时也反映了政策更具法制化和规范化。2010年颁布的《纲要》指出,“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园,积极扶持民办幼儿园”。政府开始在民办园中发挥更大的作用。就民办园政策而言,民办园质量提升存在“分类管理的政策困境”：[5]2010年颁布实施的《纲要》提出“探索营利性和非营利性民办学校分类试点”,被认为是民办教育改革的突破口。但目前民办学校分类管理争议较大,一是大多数民办学校举办者不希望分类,而政府部门积极主张分类;二是分类管理有营利性与非营利性的二分法,还有营利性、非营利性且不要求回报、非营利性但要求合理回报的三分法。针对民办园中愈演愈烈的“无证办园”问题,2010年出台的“国十条”首次正式将其纳入我国幼儿园管理政策中。明确提出了治理无证园问题的原则即“分类治理,妥善解决”。但政策也存在许多不足之处,[6]一是尚未明确治理无证办园的责任主体与相关部门及其职责;二是取缔无证园的基本标准尚需进一步研究、制定;三是整改类别与期限尚待进一步细化与明确等。这无疑影响了国家对民办园治理的有效性。

(四)人口城乡结构变动背景下的学前教育政策分析

《纲要》和“国十条”等政策从多个角度解决了人口城乡结构变动背景下的学前教育问题,如“着力保证留守儿童入园”,要“采取多种形式扩大农村学前教育资源”,扩大农村学前教育资源还涉及城市的农民工子弟。但政策也存在许多不足之处,主要体现在以下两个方面：一方面,对于随迁子女(跟随家长进城的农民工子弟)入园来讲,受到户籍政策的限制(几乎所有的公办园和质优价廉的民办园都仅仅招收具有本市户口的幼儿入园),大批进入城市的农民工子女不能享受跟城市儿童同样的教育资源。随着农民工人数的增多,其子女的入园教育需求不断增加,其受教育机会的不平等可能会导致各种社会问题的发生。另一方面,对于留守儿童入园来讲,在政策实施中,目前农村学前教育资源的严重缺乏、幼儿师资力量严重不足、监督管理缺乏规范等问题造成了留守学前儿童的身心发展得不到有效的引导,学前教育得不到良好发展。

当然,政府尚未在城乡统筹背景下对入园幼儿人口作出提前的预测和规划,导致全国各地出现“入园难”的尴尬局面。这说明人口问题具有广泛的政策导向含义,而我国城乡统筹人口发展的科学决策机制尚未建立。

三、应对我国人口变动的学前教育政策调整建议

(一)根据人口变动情况,统筹学前教育政策问题

1．科学预测学前人口变动趋势,及时作出政策调整

首先,完善并充分利用人口计生部门等的信息共享机制,科学统计人口出生率、人口迁入率、流入率的变动规律,及时预测人口变动的未来趋势。然后,根据人口增长情况分析他们对学前教育资源的不同需求,并从各地区自然、经济与人口分布状况和现行办园与管理体制出发,与资源的供给情况进行比较,找出现实差距和潜在问题所在,提早作出安排。在对人口变动进行分析的基础上,科学预测学前人口变动的趋势,并据此制定、调整相关政策。要针对不同区域的学前教育需求与发展状况,及时调整发展重点。城区幼儿园应减少投资或者将投资的重点放在合理布局资源、提高园所质量方面。而对于农村日益增长的学前教育需求,则应新增幼儿园,拓宽优秀师资的引进渠道,填补学前教育发展中的空白。

2．转变传统观念,以公平为指导思想

《纲要》把“促进教育公平”摆在重要位置,强调公共教育资源向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜。缩小学前教育差距的前提就是要转变观念。首先,广大城市居民须及时转变观念,充分认识到流动人口为该地建设所作出的巨大贡献,尊重流动人口随迁子女的教育诉求。其次,政府部门也要超越“城乡二元结构”的两级思维模式,走出原有政策框架的束缚,未雨绸缪,统筹规划城乡教育的发展,走城乡教育一体化之路。最后,在城乡师资流动问题上,大学生应树立正确的择业观,摒除城乡差异观念,积极投身于农村学前教育事业的发展中;作为城区在职教师,应主动走出校门,走进农村幼儿园的大门,为农村学前教育事业的发展贡献力量。

(二)针对学前教育具体问题,调整相关政策

1．区分民办园的办园性质,制定有差别的财政投入政策

针对目前民办园的复杂性,政府应区分民办园的营利性与非营利性,对民办园进行引导,使其收费更加透明化。借鉴香港特区政府对私立园的做法,将其分为营利和非营利两类。政府出台政策对其进行引导,审核批准其学费标准以及财务报告,使其更加透明化,保证其营利水平控制在应有的范围之内。在此基础上,中央以及省级地方政府应加大对民办教育的财政投入,加大财政转移支付力度,将不同学前教育机构纳入公共事业监管之下。县级政府要多渠道筹资,多方位发展学前教育。此外,政府在加大自身对学前教育投入力度的同时,还应发挥政策经费的导向作用,广开学路,充分动员社会力量参与办园,通过相应的制度设计与政策激励,激发民间资本举办普惠性民办幼儿园的积极性。

2．提高农村幼儿师资队伍素质的政策

发展农村学前教育事业,关键是提高幼儿教师素质。一方面,政府发挥组织管理职责,出资对农村幼儿教师进行新理念、新方法的专业培训,强化农村学前教师队伍建设,提高农村学前教师自身业务水平。同时,政府要在福利待遇上对农村幼儿教师提供优惠,不断提高教职工的待遇,有效遏制农村优秀幼儿教师的流失。另一方面,对于学前教育专业的学生,应按照本、大专、中专等不同层次分层培养。对于本科学生,应逐步实行“顶岗实习”这种培养模式,弥补幼儿园教师数量的不足,为广大农村地区输送优秀的幼教师资。

对于本科、大专师范生,应逐步实行定向培养政策,为广大农村地区输送优秀的幼教师资。具体来讲,各省市教育行政管理部门通过与学校、学生签订定向培养协议,吸引部分优秀的高中毕业生学习学前教育专业,并在毕业后回生源地或其他地区农村幼儿园从教,服务期限不少于指定期限。同时,定向培养学生在校学习期间,学校为其开辟绿色通道,在奖助学金等政策评审上对待这类学生有所倾斜,以鼓励其毕业后回生源地就业,弥补农村幼儿园教师数量的不足。

对中职类学前教育专业师范生应大力实行“顶岗支教”制度,以保障农村幼儿园教师的数量和质量。即各中职类幼儿师范学校的学生,在校期间,在校学习满两年后,第三年由学校推荐或自行联系到某一幼儿园进行工作实习,培养学校派专业教师进行指导督查。同时,置换出农村幼儿园教师参加短期的脱产培训。

(三)建立健全学前教育监管机制和教育质量评估机制,规范政策执行

1．建立监管机制,确保各级政府责任的落实

“监督机制是责任政府得以实现的基础,如果没有健全的监督机制对政府责任履行情况进行监督,责任政府只能成为公民难以企及的愿望,建立系统、全面和有效的责任监督机制是实现责任政府的基本前提”。[7]目前,我国的学前教育还比较薄弱,需要政府加大财政投入。而建立学前教育投入监管机制是确保政府责任落到实处的必要条件。对于学前教育财政投入责任,政府应承担主要责任,可以通过立法等方式确定各级政府职责,使学前教育经费投入制度化。各级政府应建立学前教育资金审计部门,对学前教育投入资金的来源与去处公开化,建立学前教育信息公开制度,确保资金落实到位,避免资金的缺位和重复使用的浪费。

2．构建有效的幼儿园质量评估和监督机制

已有研究表明,“接受何种质量的学前教育”比“是否接受过学前教育”对儿童未来发展的影响更显著。因此,如何在扩大规模的同时确保幼儿园的办园质量才是真正意义上解决幼儿“有园可入”“入园如愿”等“入园难”问题的关键。

为实现“广覆盖、保基本”的公共学前教育体系,需要在幼儿园质量评估和监督力等方面潜心探索,大力推进幼儿园的标准化、规范化与制度化,在注重规模扩张的同时保证办园质量的提升。对于无证办园的违法行为,各级政府应在统筹协调的基础上,建立相应的监督机制和奖惩问责机制。

教育行政部门及各相关部门应在充分调查研究的基础上,采用定性与定量评估相结合、软件与硬件建设相结合、社会评价与行业认定相结合的方法,综合考虑办园水平,制定并逐步完善各类幼儿园的认定标准及办法,创建“有章可循”“有章可依”的良好环境。