基于制度变迁理论下的养老金并轨机制改革研究

高寒

摘要：进入21世纪以来，我国逐步进入了老龄化社会，打造健全的社会化养老机制，具有重大而深远的意义。如今我国正在大力改革养老金并轨制度与运行机制。文章首先论述了制度变迁理论的基本内容、分析了基于制度变迁理论下的养老金并轨机制改革的重要意义。在此基础上，以制度变迁理论为基础，从制度供给、意识形态、制度成本、改革主体与历史等多种因素的视角，分析了它们如何影响国内机关事业单位的养老保险改革状况。事业单位养老保险改革，应该科学地分配与均衡企业、事业单位与机关之间的“三联动”，以协调各利益集团分配相关利益的情况；其次，应该逐步完善职业年金制度，为有关事业部门辅以必要的补偿；再次，通过拓宽资金来源渠道和延长退休年龄化解转制成本，在此基础上，提供充足的法律制度供给；最后，积极推进薪、管理和职业年金等相关配套制度改革与事业单位养老保险改革协调进行，营造有利于改革的意识形态。

关键词：制度变迁理论；养老金并轨；制度改革

一、制度变迁理论概述

1978年我国实施改革开放政策以来，我国逐步改革经济体制与社会管理体制，由最初“摸着石头过河”走上了一条渐进式改革的发展道路，在发展过程中逐步取得了举世瞩目的伟大成就。在此过程中，我国城镇的养老金制度同样出现了重大变迁。

随着我国各个领域的改革日益深入，传统的养老金制度无法有效地满足当前的实际养老需求，加剧了该领域需求——供给之间的非均衡性矛盾。在国家相关部门的引导下，采取强制性、诱导性的制度变迁，循序渐进地初步构建了覆盖广大城乡居民的全球最大养老保险体制。由此可以看出，制度变迁理论可以有效地阐释我国养老金并轨制度改革的发展历程。

（一）制度变迁理论的基本观点

诺思认为制度不均衡是造成制度变迁的最直接因素，制度丧失了均衡，促生了一些获利机会，部分群体为了获得利润，重视促进制度变迁的改进而发展。可以将制度变迁划分成强制性、诱致性的制度变迁。制度变迁要关注成本问题，只有支付的相关成本比潜在利润低的情况下，才会发生制度创新性。

（二） 国家理论与意识形态理论

“国家不但是增长的主要原因，而且是导致衰退的重要根源，所以，在分析制度变迁时，国家应该被当作利益主体来分析”，诺思的观点是，国应该在一定的规则体系中活动，因为受到约束而获得了信赖，为了规避政府偏好而发生的利益追求，必须构建严格有力的政治制度，对政府行为进行约束。比如，在传统的事业单位退休金制度中，事业单位通常都要依赖国家财政提供的退休金。政府的财政压力日益增加，但是并未增加效益的养老基金积累。政府为了更好地减轻自身的财政负担，促进养老金资源的合理分配，促进社会公平正义，逐步取消了事业单位退休金制度，稳步实施养老保险制度。

诺思在分析制度变迁时引入了意识形态理论，指出个体行为部分情况下不会受到理性人假设的驱动，反过来却由意识形态驱动——人们会自发地遵循他们觉得合理科学的机制与制度，虽然它不一定给人们创造收益。所以，将意识形态引入到相关制度的历史变迁中，可以降低变迁压力，削减交易成本。诺思将路径依赖分为自我强化型和锁定型两种。自我强化型路径依赖具有正向作用，制度创新能够与初始制度有效衔接，共同作用到制度结构当中；而锁定型路径依赖则具有负向作用，初始制度的低效率使制度被“锁定”到某种状态，阻碍制度的变迁和创新。

如今国家的既定方向是大力推进和深化养老体制改革，稳步推进事业单位养老保险的并轨机制，只会在后续发展过程中逐步强化。事业单位如今接受与认可养老保险制度的程度，对未来与当前的制度选择具有决定性的作用。此后它的发展会逐步走上良性循环的道路，然而部分事业单位可能会受到多种因素的影响，其养老保险制度改革效果不够理想，可能会锁定在特定的无效率情况下。受到各个区域的社会经济转型以及经济发展不够平衡的问题，如今多元化的养老保险制度体系，是更合理并且更好的选择。

（三）诱致性制度与强制性制度

强制性制度变迁是国家采取相应的法律规制方式和方法，实施从上往下的各种制度变迁，能够稳步及时地促使制度变迁，减少交易成本，以增加制度变迁的实效性。所以，在推动制度变迁时，要将二者结合起来，相互补充。从制度变迁初期来看，应该采取试点工作，实施诱致性制度自下而上的制度安排和变迁，不断地尝试和积累经验，在进入了成熟运行状态后，采取强制性的制度变迁，以提供稳定的制度供给。

就事业单位养老保险的制度供给而言，国内原来都是采取退休金的方式。为了更好地促进事业单位的养老保险制度改革，国家规定了一系列法律法规，比如《试点方案》《社保法》等，实施了强制性的制度变迁。在此过程中，大力宣传和普及养老保险制度的诸多优势，让事业单位的工作人员看到它的诸多优点和特征，比如个人缴费低、实际保障高，在经济利润的诱导下，可以讓人们越来越多地接受养老保险制度。通过这种自下而上的心理层面变化，在组织或者个体的广泛认可下，形成了广泛的思想基础。事业单位为了从新制度中获取利益，逐步推动了单位内部养老保险制度改革。

二、国内养老金并轨机制改革研究

（一）养老金并轨机制改革状况概述

按照郑秉文等（2009）的相关研究，将1958年与1978年为时间节点，指出国内企业职工与机关事业单位实施的养老保险制度走过了三个不同的发展阶段，即“分—合—分”。 从1995年开始，企业职工养老保险制度全方位实施了统账结合的社保制度，如今已经越来越成熟。

国务院于2015年下发了《机关事业单位相关工作人员养老保险制度改革的决定》（本文中简称为《决定》），意味着国内养老保险制度并轨制改革步入了真正实施的状态。对机关事业单位的广大工作人员而言，开始履行养老保险的缴费义务，退休待遇按照养老保险制度的相关规定执行。这次养老金并轨改革达到了下列目的：企业与机关事业单位等在内的城镇从业者统一采取基本养老保险制度，将个人账户与社会统筹密切结合起来，均通过个人与单位缴费，将养老金待遇与缴费联系起来的相关计发措施，从机制与制度层面有效地解决“双轨制”的尖锐矛盾。以此为基础，我国逐步形成了城乡居民与城镇职工的养老基本保险同时适用的重要制度，而且能够彼此衔接，以打造系统化的城乡养老保险机制。

（二）制度变迁背景下影响养老金并轨机制改革的因素

1. 国内退休金到养老保险的发展历程

在制度有序运行的情况下，运行收益会超过它的运行成本，人们能够从这些制度中得到较高的收益，进而高度认同这种制度。在此基础上，人们会对该制度形成更多的需求，并持续地缔结更多契约，它们均立足于人们的广泛认同基础上，体现了体系制度的自我强化作用。

就机关事业单位的相关工作人员而言，无需缴纳保险费，即可领取较大金额的退休金，所以高度认可退休金制度。与此类认同感相反的是，他们比较排斥养老保险制度，社科界60名两会代表对国家实施的《养老保险试点方案》进行联名抵制。然而，在实施退休金制度的过程中，财政承担着部分事业机关单位的退休费用，财政压力较重，甚至出现了不堪重负的情况，不能足额及时支付。从全社会层面来看，采取了不同的养老保险制度与退休金制度，企业与事业机关单位的养老保险关系很难相互接续转移，约束着人力资源的优先配置与合理流动。企业与事业机关单位的养老金与退休费待遇很难协调、统筹与确定，同类人员养老金待遇的距离逐步扩大，影响了社会公平。

我国事业机关单位实施的退休金制度和企业基本养老保险制度彼此平行，此类“双轨制”的养老保险体系，对我国社保体系与养老保险制度的长远发展非常不利，改革事业单位养老保险也是箭在弦上。2008年3月14号国务院常务会议正式制定了《事业单位人员养老保险制度试点改革方案》（本文中简称为《试点方案》，2010年10月28日，全国人大常委会正式通过了《社会保险法》（本文中简称为《社保法》清楚规定事业单位工作人员应该参加基本养老保险，改革事业单位的养老保险制度，获得了法律层面的支持与保障。

从20世纪90年代开始到2014年年底，部分行业与地区试点改革事业机关单位的养老保险制度，实施局部试点的省市达到了28个，2100万事业机关单位的员工参与了试点工作。虽然没有从根本上改变事业机关单位的退休金制度，但是在试点中配套推进分类改革事业机关单位的养老保险制度时，越发清晰地梳理了该领域的主要矛盾，积累了局部经验，为全方位实施改革机关事业单位的养老保险制度打下了良好的基础。

2. 影响事业单位养老保险改革的相关群体

影响事业机关单位养老保险制度改革的重要力量是受影响的相关群体与改革推动者，比如地方政府、中央政府、企业、机关、事业单位。因为这些主体均存在着各自的利益诉求，所以可以将它们当作五大利益集团，分析它们如何影响事业单位养老保险改革的养老改革工作。

首先，是企业、事业、机关单位如何分配利益的问题。改革事业机关单位的退休金制度，实施养老保险制度，意味着这些利益集团的利益分配出现了明显变化，养老保险改革会重新分配相关方的利益，事业机关工作人员被降低了养老金替代率，大致和企业平衡。公务员群体享受的退休金依旧比较多，在此基础上形成了更大的退休待遇差，事业机关单位与企业的待遇差距转变为机关与事业企业单位之间的待遇差距。受到“不患寡而患不均”的分配心理影响，事业单位会在较大程度上抵触养老保险改革。比如，高校的极少数教职工出现了“提前辞职潮”等，用自己的行动来抗议养老保险改革。

其次，降低了事业单位的经济利益下降。按照奥尔森的相关理论，制度变迁破除了以往均衡的利益分配格局，各个分利团体的利益分配再次洗牌，各既得利益团体为了保障自己利益不受到重大损失，或维护本机构的垄断地位，会千方百计尝试着组织制度变迁。

基本养老金是个人养老金账户与基础养老金的总和，《社保法》与《试点方案》实施后，事业单位的相关基本养老金替代率处于35.9%～64.1%的范圍内，在很大程度上低于在职期间的养老金替代率水平。所以，事业单位为了确保自己的退休待遇，会在较大程度上对国家改革养老保险的事宜进行集体抵制。

3. 制度供给与转制成本

从制度供给方面来看，国家是养老保险制度的最主要供给者，在改革事业单位的养老保险制度过程中，担负着为其提供完善的制度保障的职责。但是，却出现了显著的功能缺位，没有充分地发挥制度改革的主要功能。虽然我国制定和实施了《社保法》，但是尚未制定针对性的配套制度与规定，不能有效地落实社保法，配套制度供给不足。比如，税法、劳动法与信托法等多种法律中缺乏针对性的内容，不能有效地发挥其辅助性作用。法律在养老保险改革的过程中显著缺位，迟滞了改革的更大进展。青山昌彦是著名的新制度主义学派的专家，他认为制度间彼此协调，相互关联，各种制度间存在着显著的连锁反应，均具备了相应的基础结构，必须改变它的基础结构，方可行之有效地推动相应的制度变迁。假如把事业单位工作人员的养老保险制度当成整体性的制度，职业年金制度、保险关系转移接续制度与薪酬制度等均属于该制度框架中的基础结构，只有改革这些结构，方可顺利地转变与完善事业单位工作人员的养老保险制度。

在制度变迁的发展过程中，会发生两个主要问题，一是人们会分析改革措施的相关成本收益，如果其成本超过了收益，人们会接受和认可这种制度变迁，反之亦然；二是制度是一种外部性范畴，各利益集团均竭力以最少成本谋求最多收益，甚至于发生“搭便车”现象。

三、制度变迁理论下促进养老金并轨机制改革的建议

（一）促进利益分配的均衡化

企业、事业单位与机关这三个主要利益团体之间存在着利益不均衡的问题。事业单位在经历了养老保险制度改革后，丧失了之前较大的优势地位，和机关之间形成了更大的退休待遇差距，打破了利益均衡分配的传统格局，导致事业单位的工作人员抵制改革的现象。在这种情况下，应该立足于解决“不患寡而患不均”的传统问题，促进三方的利益均衡化，在企业、事业单位与机关的养老保险制度并轨层次上，实施顶层设计，牢牢地抓住这次难得的改革契机，把公务员也列入到养老保险制度改革中，实现三方的利益均衡化，对三方的利益分配进行协调和平衡，让事业单位的工作人员更加认可与接受此次改革，以削减改革带来的阻力。

（二）构建利益补偿机制

对事业单位人员而言，在实施了养老保险制度改革后，他们的养老金替代率下降幅度较大，这也是他们抵制此次改革的一个重要原因。所以，如何有效地补偿他们降低的养老金，变成了主要内容之一。

制定职业年金制度，是构建层次化养老保险机制的关键性内容，是事业单位实施养老保险制度的“第二支柱”。职业年金制度是为了增加他们的退休待遇金额，在注重公平的同时提升效率。

政府应该强制各个事业单位构建职业年金机制，为其提供充足的财政支持。它可以补偿事业单位工作人员的利益损失，增加他们对改革的接受能力与认同感，推动改革实施。再者，它可以有效地降低地方政府巨大的财政压力。转变以往政府承担退休金的唯一责任主体的难处，让个人、政府与单位共同担责，在很大程度上缓解了政府在此次改革过程中的财政压力。

（三）化解转制成本

事业单位在改革养老保险体系的过程中，需要支付相当多的转制成本，当然能够利用后代缴纳的养老保险缴费进行弥补。然而由于转制存在着巨大的成本规模，人口老龄化程度不断提升，“嫁接转移”会损失若干代人民的养老福利。为了化解转制成本，可以延长人们的退休年龄，也可以增加资金来源的途径和渠道。

关于扩大资金来源的途径，国家或者政府应该对财政支出的比例进行调整。最直接地增加资金渠道的措施，是加大政府在事业单位养老保险领域的支出。事实上，政府只具备了有限的财政负担能力，只有优化和完善财政支出结构，如压缩可有可无的行政开支，合理地加大养老保险领域的支出，实现养老基金的增值保值。应该外部养老保险的个人账户与统筹基金账户的运营投资，给各种专业化的投资企业，投资到高收益率的相关产品上，强化风险管理，促进养老基金领域的增值保值，当作资金的主要补充来源，削减转制成本。

（四）健全制度供给

事业单位实施的养老保险制度立足于其人事、财政拨款、绩效工资等各种配套制度的基础上，所以政府应该推动事业单位改革和完善此类制度，与养老保险改革保持同步完善的态势，为改革后者创造优良的制度环境。

第一、健全绩效工资机制。为了和企业养老金计发方法与保险缴费进行并轨，必须大力实施绩效工资机制，对各个事业单位当前的工资计发制度进行规范，把津贴与奖金等多种收入均列入绩效工资中，不得单独发放。把这些隐性工资逐步地显性化，采取规范化的绩效工资标准，切实将奖励工资与基础工资的和当作基数，核算应缴养老金与相关费用，促进绩效工资机制的并轨。

第二、健全退休管理机制。事业单位的人事部门与社保部门要强化协作，强化退休审批机制与养老保险管理工作，在适当情况下，构建与维持事业单位的养老保险关系与退休审批业务，逐步与社保部门并轨，循序渐进地接受单一部门的有效管理，有利于管理事业单位的统筹账户与个人账户。

第三、针对财政差额拨款与财政全额拨款的各个事业单位，应该稳步做好接续转移养老保险关系的业务，财政应该为事业单位开设的统筹账户资金与过渡性养老金提供专项拨付，由专业化的社保部门统一管理运营，采取专款专用，收支两条线的措施。

国家应该在事业单位开展该领域的思想教育活动，大力宣傳职业年金制度与过渡性养老金所具备的利益补偿作用，消除相关工作人员担忧降低退休待遇的问题。事业单位的大部分工作人员均系受教育程度较高的知识分子，应该从大局出发，针对他们开展思想引领工作。“信仰奠定了制度层面的思想基础”，只有通过意识形态的宣传教育，才可以让个人与利益集团不再比较收益与成本，乐意遵从相关的制度安排。让他们清楚这次改革的主要目的，是为了促进社会公正与实现最大化的社会福利，而绝非政府甩掉巨大的财政包袱的一个权宜之计。

自从《试点方案》与《社保法》正式实施以来，国内事业单位在改革养老保险制定的过程中受到了这样那样的影响与约束。本文立足于制度变迁理论，概括了影响事业单位养老保险制度改革的若干因素，并提出了针对性的解决措施。国家应该积极行动起来，通过改革完善与发展我国的基本养老保险制度，促进养老保险事业的发展，更好地实现社保再分配制度的功能，激发社会发展的巨大潜力，提升社会的公平正义。

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（作者单位：中国社会科学院研究生院）