浅谈实现乡村社会治理创新过程中的主要问题及对策

2019-05-25何帆

中国集体经济 2019年11期

何帆

摘要：乡村社会治理创新的定义就是指通过制度创新，来提高乡村治理效率，推动乡村社会更好发展。在乡村社会治理创新中，实际隐含着一个基本判断，那就是：乡村社会治理的制度安排及体制本身就阻碍对乡村治理效率及乡村治理创新。针对这一个隐含的基本判断，文章提出了一系列乡村社会治理创新实现过程中隐含的主要问题，并针对这些问题，分析了成因，并给出了解决这些在实现乡村社会治理创新的过程中，已经出现或可能出现的问题的相应的解决对策。

关键词：社会治理；乡村社会治理；乡村社会治理创新

一、乡村社会治理创新的定义及意义

在厘清乡村社会治理创新这个定义之前，笔者先对社会治理、乡村社会治理、社会治理创新等定义进行界定。国内部分学者定义社会治理时是从“善治”的角度出发的。他们认为，社会治理是在政府的主导下，社会组织、村民等多个群体广泛参与，以达到“善治”为目标的一个多方参与、协同治理的过程。这些学者往往注重研究政府与公民或村民的关系，因为研究清楚了政府与公民的关系后，才可以分析如何更好地促进政府与公民协同参与治理活动，从而达到“善治”的效果。

在理解乡村社会治理创新之前首先要理解的是：什么是社会治理创新？社会治理创新是指通过变革，达到制度创新的目的。达到制度创新之后，对提高乡村社会治理的效率有促进作用，同时对推动经济与社会发展也起到重要推动作用。

乡村社会治理创新其实就是通过制度创新，来达到乡村治理效率的提高，促进乡村社会更好地发展。乡村社会治理是各个乡镇政府普遍重视的一个问题，但是绝大多数乡镇的乡村社会治理效果并不好，因此必须通过乡村社会治理创新来达到乡村社会治理效果的最佳化。

由于乡村社会治理和乡村社会秩序构建息息相关，所以要研究乡村社会治理的意义，必须要深入研究乡村社会秩序的构建。更重要的是要研究乡村社会治理之于乡村社会秩序构建的意义。乡村社会治理之于乡村社会秩序构建的意义主要体现在通过一系列对乡村社会的管理和控制行为，在乡村社会生活中构建较为平稳的、常态化的社会关系。并在社会运行过程中处理各种各样的矛盾，并且维持社会关系的稳定和协调。

如果要研究乡村社会治理创新的意义的话，首先要明确的是创新的概念界定。何谓创新？创新可以等同于变革，治理领域的创新，通常要涉及到制度和体制本身。新制度主义主要研究制度创新对提高效率和推动经济与社会发展能起到怎样的作用。在这个意义上，乡村社会治理创新其实就是通过制度创新，来达到乡村治理效率的提高，进而促进乡村社会更好地发展。

二、乡村社会治理创新面临的主要问题

推进乡村社会治理创新的目的，就在于解决当今乡村社会治理所面临的突出问题。这些问题在现有的情况下，在最近几年，或许很难得到完全地、彻底地解决。

在研究乡村社会治理创新面临的问题之前，首先要对下当下乡村社会治理面临的问题进行透彻地剖析。因为只有深入分析当下乡村社会治理面临的主要问题，才能更好地分析当代乡村社会治理创新所面临的主要问题。因为在绝大多数情况下，乡村社会治理面临的主要问题也就是乡村社会治理创新所面临的主要问题。

从当前乡村社会治理的现实经验来看，当前中国乡村社会面临的主要问题主要集中在以下方面：一是粮食等主要农产品的供给与需求存在一定程度上的不平衡问题；二是工业化、城镇化在推进的过程中所产生的土地制度问题。三是现代化进程中农民跟随着城市化的进程如何更好地转为市民的问题。根据当代乡村社会治理的实践经验以及相关文献等理论资料的阐述，当前乡村社会治理主要面临以下五大问题：

（一）乡村社会内生发展乏力问题

在现代化、市场化的大背景下，乡村社会普遍面临着各种各样的困境。随着现代化城市的快速发展，乡村社会目前正处于一定的劣势地位，再加上城市与乡村的差距完全没有缩小，因此也促使乡村居民不断涌向城市，从而进一步对乡村社会的自身发展产生影响。这是乡村社会治理所面临的一个非常普遍的问题。

以上问题就可以非常好地给予乡村社会内生发展乏力存在一系列问题的一个大背景。更具体地說，目前的乡村社会治理体制并不能有效地组织和动员其他可以利用的发展资源。目前的乡村社会治理主要依靠国家提供一定的惠农政策及一系列惠农项目给乡镇政府和村基层组织，而在培育乡村自身的发展动力时，没有起到太大的效果，在组织和内生发展实践上，没有产生非常卓有成效的效果。

（二）乡村精英的净流出问题非常严重

古人云：“人往高处走”，每个人都会向往更好的工作岗位、更加上乘的工作环境。所以很多乡村的精英都会选择离开乡村，去大城市寻找心仪的工作。毕竟大城市的晋升机会远远大于乡村，工作环境远远强于乡村。目前乡村净外流现象非常严重，而乡村人才回流现象十分罕见。从最近这些年的趋势可以看出，乡村文化精英主要通过升学等途径离开乡村，在学业有成的时候选择留在了大城市，从此导致了乡村文化精英彻底流出。而乡村经济精英通过打工等形式离开乡村，由于他们可能擅长商业经营，进而导致他们致富。他们一旦发家致富，他们就选择另辟天地，在城市长久定居。

（三）乡村公共治理参与度低下的问题

导致乡村社会治理产生一系列问题的另一个重要的根源就是乡村社会治理参与度较低。乡村社会治理是一个需要共同参与的重要过程。这一过程需要乡村政府、村民来共同参与。但是在现实中，很多乡村的乡村社会治理过程靠的是乡镇政府单方面的力量来进行的，村民参与度严重不足。由于缺乏村民的参与，所以部分乡村的乡村社会治理的效果较差。比如说，乡村社会治理中如果需要听取村民的意见，但是村民的参与意识较弱，不愿意参与。那么乡村政府了解不到真正的民意与民愿，因此就不会做出好的决策。因为真正完善的乡村社会治理政策的制定都是要以民意和民愿为基础的。在不了解民愿的基础上做出的决策往往是片面的，不完全符合实际的。

（四）乡村社会共识基础的削弱问题

在事实上，由于乡村社会的变迁与分化，农民外出从事各种各样的工作。这样就导致返乡农民的思想更加多元化、价值观更加多样化、意识形态也与村里的其他人不太一样。乡村社会的内部也出现了各种各样的内部阶层差异。因此，乡村社会在议事的时候出现了多元化的思路，因此比起以往更难达成共识。这涉及到了乡村社会治理的机制层面。因此，乡村社会治理创新也就需要在治理机制层面取得创新，以应对和解决新常态下乡村社会如何有效形成共识的问题。

（五）乡村发展与矛盾的悖论问题

所谓乡村发展与矛盾的悖论问题，指的就是在我国某些地区的乡村，随着经济越来越开发，因此使得乡村整体上获得了较快的发展。以往的乡村社会治理往往是由村民自治组织全权负责所有的治理措施与任务。但事实上，经过实践证明，乡村自治组织的作用其实是非常有限的。如果创新治理体制的话，就可以在一定程度上解决乡村发展与矛盾的悖论问题。如果要创新治理体制的话，首先就需要将村民自治组织所承担的基层的公共管理的任务纳入到统一的公共管理体制当中，与此同时，村民自治组织专门负责配合公共管理和落实村庄内部的自治事宜。

三、乡村社会治理创新中的问题的解决对策

（一）改善治理体制

现行的乡村社会治理体制是城乡分制的二元框架下的村民自治制度。治理组织架构的组成部分包括乡镇政府与村基层组织。创新乡村社会治理体制的目的，就在于现有乡村社会治理体制在减小和根除城乡差别、推动乡村社会经济发展方面所发挥的效率并不是很高。改善治理体制的具体做法为创新乡村社会治理体制。因此改善治理体制，可以从以下两个方面入手：

首先，要结合当前党中央、国务院认真部署的新型城镇化战略的推进，在城乡一体化整体框架下，全面深化乡村社会治理体制的改革。

其次，要根据当前乡村社会治理出现的问题，分析其产生的本质原因。然后从体制层面进行深度分析，从体制层面和制度的角度出发，去提出解决这些问题的办法。

（二）通过从治理机制层面推进的方法来解决治理创新中的问题

机制和体制是很相近的概念，但是在事实上，二者是有一定区别的。二者最主要的区别体现在：机制是可以改变的，同时可以通过改变达到不断完善的效果。而体制是不能改变的。所以通过推进治理机制层面的方法是可以达到解决治理创新中的问题的目的。那么如何通过推进治理机制层面，来解决治理创新中的问题呢？笔者将在下面进行重点阐述。

乡村社会治理机制的定义是：治理乡村社会的各种措施和活动的具体的各种环节及各种运作方式的总和。当前的乡村社会治理机制是一种先从中央到地方，再到基层去部署，最后再由村级组织（包括村委会和村党支部）落实的单线垂直的行政化的治理机制。

鉴于目前乡村社会治理机制的局限性主要在过于单一化和过度行政化，因此，创新的基本方向就是要从过分单一化、绝对行政化治理机制迈向综合化、多元化的治理机制。

第一，要将乡村社会治理与乡村社区发展以及社区管理三者有机结合起来，让三者形成一个合力。乡村社会治理的目的就是为了让乡村社会更好地发展。因此，乡村社区发展好了，也就意味着会促进乡村社会更好地发展。城市社区管理的方法可以运用到乡村社会治理中，因为现在有很多乡村是属于“城中村”，所以完全可以将城市社区治理的方法根据当地“城中村”的实际情况引用到这些“城中村”的乡村社会治理进程中。

第二，创建比较新颖的、较为多样化的乡村社会自治的实现形式。目前许多乡村已经构建起了新型的乡村管理模式。比如说“乡村一事一议”等。采纳新型多样化的乡村社会治理模式，将会激活整个乡村社会治理进程。也会在一定程度上促进乡村社会治理高效化。

第三，构建乡村社会治理的联动机制。构建乡村社会治理的联动机制，主要包括构建高效的上下级传动机制，具体而言，这里的上下级的传动机制指的是村政府和乡政府、县政府等上级政府构建高效的联动机制，来集合多方的力量，来共同解决乡村社会治理中出现的问题。乡村社会治理的联动机制还包括跨省乡村社会治理的联动机制。例如，某几个乡村隶属于两省的交界处，这几个省都出现了一些环境污染问题，在分不清污染源在哪里时，可以采用跨省联动机制，让两个省的乡政府来共同制定相应的解決方案。

（三）通过推动乡村社会治理结构创新来促进乡村社会治理创新

乡村社会治理结构指的是乡村社会治理主体的构成以及权力结构。而乡村社会治理结构创新的定义就是对乡村社会治理的权力结构进行相应地较为合理地完善以及适宜的创新。具体而言，就是指乡政府在合适的时候下放部分权力给村民，让村民也有权力投入到乡村社会治理全过程中来。

（四）通过推进乡村社会治理过程来促进乡村社会治理创新

乡村社会治理过程是指由治理乡村社会的各种各样的活动构成的一个动态过程，也就是各种社会治理措施实施的总过程。

要想真正实现创新乡村社会治理的全过程，就必须突破当前乡村社会治理过程的所有局限，具体而言，需要从三方面推进。

第一，加强民主监督。具体而言就是村民对村政府的监督。从民主监督的层面来看，必须也要加强村民在平常生活中的自我教育、自我监督以及对共同生活的事务和社会行为的相互监督。

第二，创建自下而上的治理平台。要想让乡村社会治理取得更好的效果，乡村社会治理的主体力量的参与至关重要。当前的治理过程简而言之就是自上而下的一个治理过程。农民对治理全过程，几乎没有任何参与权。如果农民没有参与权，整个治理过程是不完备的。

第三，协调推进乡村治理措施。具体而言，就是在推进乡村社会治理的全过程中，保持它的协调性，不宜太快，也不宜太慢。要求稳，求高效。

（五）通过改进治理手段来促进乡村社会治理创新

就目前的情况而言，乡村社会治理的手段多种多样。但是仔细分析这些多种多样的治理手段，它们在实际执行的过程中并不是非常高效，所以许多治理手段都需要进行改进。而且目前乡村社会治理的过程中的一些手段的单一化也是一个问题，也需要得到有效改进。

优化乡村社会治理手段，具体而言，需要重点抓以下几个关键问题。

第一，将法理与礼俗的关系处理好。在中国的大多数乡村，都存在着“乡规民约”，笔者通过实地调研得知，在中国许多乡村，村民对“乡规民约”的认同程度甚至高于对法律条文的认同。但事实上，中国是一个法治社会。许多事务都需要在法律的框架下进行。所以必须理顺法理与礼俗的边界。有些事情，可以用一些礼俗去解决的话，那种用一些礼俗，如“乡规民约”来解决。有些事情必须在法律的框架下才能解决好的话，那就一定要放在法律的框架下去解决。

第二，通过制度建设与一系列乡村社会治理实践，来解决乡村社会治理中面临的一些制度层面的较为模糊的空间问题。

第三，选择和创新乡村社会治理手段，始终应该坚持互惠原则。具体而言，互惠原则指的是实现村民与村政府之间的互惠互利，在达到村民和村政府互惠互利的基础上，更好地促进乡村社会治理朝着良性循环的方向发展下去。

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