以城市存量绿地更新探索社区治理实施途径——记上海创智农园建设始末

文/北京清华同衡规划设计研究院有限公司 赵丹羽

2015年上海发布《上海城市更新实施办法》《上海城市更新规划土地实施细则》及《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》等文件，进一步明确针对“城市功能提升、公共服务设施优化、历史风貌保护、生态环境建设、慢行系统完善、公共空间增补、基础设施改善”等7个角度的城市更新任务。在此背景下，上海规划与土地系统于2015年起，在空间更新和社区治理领域开展了一系列规划设计工作。

创智农园建设是响应相关政策的社区花园系列微更新与社区营造相结合的一次探索。这座位于杨浦城市次中心核心地带开放式街区中的公共景观花园，为当前探索“以社区治理、共同缔造的模式，推进城市存量绿地更新的实施途径”提供了宝贵实践经验。

1 项目概况

1.1 区位分析：杨浦城市次中心新旧风貌、商住功能交界处的街旁绿地

创智农园位于上海市杨浦区创智天地园区西侧伟康路129号对面，东面紧邻高档新建住宅小区——江湾翰林小区，西面是老旧小区——财大小区，北面是正在建设中新型街坊，南面是创智坊产业园区和上海市著名艺术街区“大学路”。农园占地面积约2200m2，改造前是狭长街旁绿地（用地性质G15）（见图1）。

创智农园通过南部大学路与区域性主干路淞沪路相连接，其5min步行圈范围内分布着江湾体育场地铁站、创智坊商业服务中心、居住小区、小学等设施；10min步行圈范围内分布有复旦大学、上海财经大学、江湾体育场、创智天地科创办公中心、新江湾生态园区等。区域交通便利，设施齐全。

1.2 项目背景：存量更新时代各利益相关方错综复杂的诉求

创智农园是社区花园系列城市存量更新的典型实践案例。城市存量更新不同于以往城市空间的大规模开发建设，其中涉及的利益相关者错综复杂，需求层次也更丰富（见图2）。

城市存量绿地更新项目建设全过程涉及政府、企业、社会组织、民众社团及民众5类利益相关者。其中，更新项目首先需满足区政府对地区发展、土地增值的相关诉求。同时需在满足绿地管理单位（本案中为区绿化和市容管理局、区园林绿化事务中心）对其环境品质提升诉求的基础上，尽可能节约管理成本。此外，更新项目还需回应所在地街道办事处和社区居委会对社区和谐安定的诉求，为进一步明确后续配合中基层部门的管理权限创造条件。

作为更新项目的投资、建设甚至管理方，企业会优先考虑建设、管理的成本与收益之间的平衡，同时，越来越多的企业希望通过参与城市更新项目树立良好品牌形象，体现社会责任感。

随着城市更新项目实践日益增多，越来越多的政府或企业倾向于招募社会组织参与项目后期运维管理，而这些社会组织往往更看中项目收益、品牌拓展和相关理念的实践机会。

图2 创智农园利益相关者诉求

在服务民众的同时，社会组织也会结合当地情况培育民众团体，此时，价格低廉的稳定活动场地及丰富可持续的活动便成为衡量一个更新项目成功与否的关键。

作为更新空间的使用者，社区广大居民普遍希望通过城市更新项目的开展提升空间环境品质，同时衍生出儿童教育、老年休养等丰富的社区交流活动。

梳理利益相关者需求可看出，存量更新项目背后，需要面对政府、企业、社会组织、民众社团及民众5类利益相关者对环境品质、成本、品牌效益、公众参与、盈利及权利等6个不同维度的不同程度需求。通过社区治理的一系列手段回应上述需求，是存量更新的核心工作背景。

1.3 应对各方诉求上海存量更新的政策基础

2014年，上海市发布《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，提出以“增加公共绿地和公共空间，减少建筑总量和降低容积率”为核心的“双增双减”要求，标志着上海市正式进入存量更新时代。基于上述要求，2015年上海发布《上海城市更新实施办法》《上海城市更新规划土地实施细则》《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》等文件，进一步从权利、成本、品牌效益、环境品质、公众参与和盈利等角度对城市更新过程中各利益相关方的诉求分别予以回应。

如图3所示，通过对相关政策的梳理归类，在基层管理部门权利保障层面，明确街道参与规划、综合管理更新项目的权利，同时要求项目组织单位在策划阶段即确定更新的主体、权利义务和相关要求，并依托土地合同约定更新项目全生命周期的管理权利与义务。

在参与城市更新项目的企业、政府的成本与收益平衡层面，相关政策进一步细化公共开放空间建设的奖励机制，提出一般项目转为更新用途时补交土地出让金用于其他更新项目的要求，从经济效益层面保障了更新项目的可持续性。

针对企业、社会组织参与城市更新时对品牌效益的诉求，通过出台《政府购买服务指导手册》《承接社区服务的社会组织指导手册》等予以保障。

同时，针对环境品质的提升和公众参与等层面的居民诉求，政府也提出了明确城市更新内容、引导公众参与全过程介入更新项目的相关政策。此外，政府还配套出台完善和落实有利于社会组织发展的财税政策，为进一步扶植社会组织介入城市更新项目的后期运营管理打下一定基础。

图3 上海城市更新相关政策梳理

1.4 创智农园建设目标及相关成果

基于上述背景，综合项目区位特征、各方利益相关者的诉求及上海市相关政策，创智农园项目旨在通过将闲置的城市隙地打造成集“城市隙地农园、自然学校、社区营造策源地”3种功能于一体的社区花园，达到“以城市存量绿地更新，探索社区治理实施途径”的最终目的（见图4）。

图4 创智农园改造前后对比

1）城市隙地农园 设计团队根据民众、社会组织、民众团体等不同利益群体对农园功能和环境品质提升的需求，将农园空间划定为移动建筑区、公共社交区、菜园租赁区、公共农事区及科普教育区5部分，进一步整合闲散社会资本，在企业建设团队主导下完成功能区建设，并在居民和社会组织的共同助力下优化农园空间环境品质。

2）自然学校 创智农园建成后，基于移动建筑空间和公共农事区，常设有种子图书馆、雨水花园生境监测站2处科研教育点。围绕该空间，运营维护团队组织开展诸如自然体验课程、生态培训及讲座等一系列多样化的参与式自然活动，从而将社区花园空间与自然科研结合，为市民尤其是儿童建立了一个安全、自然、共享、启智的自然学校。

3）社区营造策源地 为进一步探索公众参与社区营造的长效动力机制，创智农园运营管理团队策划了盈利性、公益性及区域性的3大类社区营造活动：①盈利性活动 主要针对农园所在社区居民，多面向6～12岁学龄儿童和4岁以上亲子家庭，以寒暑假、冬令营、夏令营和周末主题课程为主要形式，另外还有体验农耕生活的36块“一米菜园”按年度租售给社区居民；②公益性活动 主要针对全社会招募，内容包括创智农园的日常维护、各式环保行动、手作活动及科研观测活动；③区域性活动 依托“创智农园模式”，将其实践经验推广到周边社区的冬令营、夏令营活动，此外，还包括基于农产品交换的都市白领与上海郊区或近郊有机农户的交流信任平台，以及开放与隔壁财经大学小区之间的步行道路联系的“睦邻门项目”。上述3种类型的社区营造活动为农园建成后的管理维护注入源源不断的资金与动力，有效促进创智农园从社区花园向社区营造策源地的进一步转换。

2 从创智农园建设历程看社区治理的基本条件

创智农园针对社区营造的探索不是一蹴而就，其建立在区域功能、空间、文化及社会充分发展的基础上，同时需要政策环境与资金支持。研究创智农园的建设历程，将为理解同类型城市更新过程中社区营造活动发生的条件提供可靠的案例支撑。

2.1 五角场地区：从“工业杨浦”向“知识杨浦”再向“创新杨浦”发展

创智农园所在区域的建设离不开杨浦区的发展和五角场地区的繁荣。改革开放前，杨浦区位于城市发展外围，五角场地区以传统工业区及其配套居住为主要功能，有江湾体育场、复旦大学、财经大学等优势资源。1987年，《杨浦总体规划》公布，确定了“有利生产、方便生活、集中成片”的区域发展建设目标。此后，1999年公布的《杨浦区城区总体规划（2000—2020年）》进一步深化发展目标，依托五角场地区，打造以教育和高新技术转化为主导特色、居住功能为基础的布局合理、交通网络完善、经济结构优化、服务功能完善、环境优美的现代化新型城区。

2003年，杨浦提出“知识创新区”建设目标，为深入落实该目标，2004年，上海市政府常务会议审议通过的《杨浦知识创新区发展规划纲要》提出：进一步优化城区空间结构，重塑大学校区、科技园区和杨浦城区的关系，明确城区空间布局为“两片一线一带”。《杨浦知识创新区发展规划纲要》提出的西片以创智天地为核心，以复旦、同济、财大、二军大（现海军军医大学）等高校为支撑的战略布局后与《上海中心城区分区规划》紧密结合，成为杨浦城市次中心建设的重要指导方针。

2010年，《杨浦国家创新型试点城区发展规划纲要》公布，按照“三区融合、联动发展”的核心理念，进一步调整和优化五角场地区所在城区的空间布局。结合2011年颁布的《上海市中心城分区规划》，将五角场副中心定位为发展以现代商业商务功能为主导、科教特色明显、商业商务发达、交通配套完善的区域性商业商贸中心。

时至今日，《杨浦区2035战略规划》于2016年正式颁布，最终形成建设创新活力城区、健康幸福城区和人文魅力城区的战略目标。未来，将形成以五角场地区为核心，产业导向较明确，产业发展条件较成熟的杨浦西部核心区。

2.2 创智天地开发项目：从“载体建设”到“功能提升”

创智农园的发展直接受益于其所开发的大型项目——创智天地。该项目自2003年启动，先后经历了10余年的积累，实现从“载体建设”到“平台的搭建”再到“功能提升”的街区内外联动发展。

2003—2008年，创智天地项目正式启动，初期以建立良好的开发运作机制为核心，搬迁老厂房、老住宅，完善基础设施，推进产业载体建设，重点打造了创智广场（中央社区）、创智坊（SOHO社区）、江湾体育公园等项目，规划建设创智科技园。

2009—2010年，载体建设的同时，创智天地项目立足于建立健全创新创业服务体系，先后建成研发机构集聚平台、创业投融资平台、科技中介服务平台及国际化合作交流平台等四大公共服务平台，为入驻企业提供专业服务。

2011年至今，依托完善的载体建设与平台搭建，创智天地项目进一步深化功能、提升能级，吸引中国工业设计研究院、中航科技园、复旦大学管理学院等有功能、有前景的项目入驻园区；推进园区与海外高层次人才基地合作，建设海归人才大厦；与美国湾区合作，建设“湾区数字化产业园加速器”；与田溯宁宽带资本合作，建设云产业基地。创智农园项目在此基础上开展，并对区域功能提升起到至关重要的作用。

2.3 创智农园发展建设

创智农园并非主创团队的首次社区花园建设尝试。早在2014年，创智农园的设计与运营团队——上海四叶草堂青少年自然体验服务中心（简称“四叶草堂”）响应上海市发布的关于社区治理的相关政策，陆续开展一批社区花园建设实践，其中以园区类社区花园——火车菜园为典型案例，进行公众参与社区花园建设的重要尝试。

2016年，创智天地项目正处于全面提升功能阶段，开发商杨浦科创集团和瑞安集团决定对创智农园所在场地进行改造，该项目由瑞安集团代建代管，社会组织参与日常运营，成为上海市首个建于开放街区中的社区花园。创智农园的建设先后经历项目策划、项目设计、项目实施3个阶段，于2016年6月竣工，交由四叶草堂运营维护及项目管理。

2.4 社区治理基本条件

如图5所示，纵观区域发展建设历程可看出，创智农园对社区治理的探索建立在区域功能、空间、文化及社会充分发展的基础上，同时需要政策环境与资金的支撑与保障。

2003年，杨浦区提出打造“知识创新区”发展目标前，原为基础薄弱的老城传统工业区，在上海中心城区中，常住人口最多，达130万，需帮困救助的群众最多、旧住房改造量最大（棚户区占上海总量的1/4），区级财力排位最后。随着“三区融合，联动发展”理念的提出及创智天地项目的开发，区域功能得到进一步完善与强化。同时，创智天地以服务大学师生、国内外机构和投资者、创业者为核心的客群定位，也为该区日后较高的人口素质打下基础（见图6）。

同时，创智天地项目启动初期对基础设施的完善与产业载体的搭建，也为后期城市更新形成提供了必不可少的空间硬件与资金软件条件。区域以办公及服务为主的功能定位在一定程度上保障了农园建设的高品质。

2014年，结合市政府出台的一系列保障政策，创智农园地段已具备了稳定且高素质的社区、开放街区良好的空间环境本底、以及相对丰富的社会文化，为该项目跳出传统的空间提升模式，转而探索社区治理设施途径提供了良好基础条件。

图5 创智农园发展建设历程

图6 创智农园周边人群画像

3 创智农园社区治理实施途径探索

基于上述功能、空间、文化、社会及经济条件，创智农园自2016年开始策划至今，已完成施工并进行近3年的运营探索。通过对农园建设过程的深入分析，总结得出创智农园建设背后所反映出的以社区治理方式推动城市存量绿地更新的5条实施途径。

3.1 以自下而上的空间营造反馈诉求，完善政策机制保障

创智农园建设是对城市存量绿地更新模式新尝试，其直接诉求是区域环境品质的提升，但背后面临着建设成本、后期管理维护等诸多复杂问题。

农园提出“以政府委托企业代建代管，以企业公开招募社会组织进行后期运营”模式，其背后需要政策端对街道等基础管理部门确权明责，打通项目立项、资金筹备、土地流转等层面可能存在的壁垒。同时，为节约治理成本，更好吸引社会力量（现在阶段主要是企业）参与，需配套“开发奖励”以充分照顾企业投入社区治理的资金平衡问题，配套“建议目录”以满足企业品牌宣传的相关诉求。农园建设正是基于上述政策的提出开始的项目时间，同时它的建成也在一定程度上检验了政策可行性。

农园实践过程，同时反映出现有政策尚存不足：如政策对于企业以外的其他社会力量的扶植（社会组织）不足，以及充分的公众参与仍停留在“建议”阶段，缺乏有效的实践经验等。总结创智农园经验，建议相关政策进一步补充完善社会组织介入的鼓励机制：包括在场地租金、地方税收等层面制定相应奖励办法，扶植社会组织参与存量更新。同时，进一步完善社会组织指导目录，出台社会组织提供服务的相关取费建议，规范相关行业。此外，还需进一步完善公众参与流程，建立公众参与效益评估机制：包括完善存量更新公众参与的流程及实施办法；在街道一级成立公众参与组织管理委员会，指导更新过程中各个阶段的公众参与工作；将公众参与过程纳入街道基层考核系统，定期开展效益（经济、社会、文化效益）评估等。

3.2 以社交活动使设计、技术回归日常生活，制造空间自主更新的长效驱动力

目前，围绕创智农园地区开展一系列景观、植物、动手、科普、服务、商品交换等主题的社交活动，作为规划及景观设计、都市农业、社区公共服务、居民、教育及政府部门等突破专业领域壁垒的介质，进一步促进产业、技术、科研等远圈层，向教育、科普等中圈层，再向耕种、交流等居民日常生活近圈层回归，为农园空间更新发展注入源源不断的长效驱动力（见图7）。

图7 设计、技术回归日常生活

3.3 以多方长时间参与达成的共识，取代单方短时间形成的标准

在城市更新探索过程中，存在对更新范围、风貌标准的争论，本质是因更新中的各利益相关方难以在短期项目实施过程中达成共识。同时，上位规范、标准对空间风貌的引导不足，导致民众所关注的空间风貌和环境品质缺乏宏观指导。以上问题直接表现为相关责任部门与行业专家在方案评审会上达成共识而形成的城市更新设计方案难以达到各方预期效果。

创智农园项目通过共同建设工作坊，在项目策划、方案设计、方案实施、方案管理等阶段均引导各方利益相关者参与，收集居民、政府、专家、企业等多元主体诉求，带动居民与施工单位共同完成项目建设，后期引入社会组织开展运营维护，保证更新持续进行。以多次研讨会、工作坊的形式确保建设过程中利益相关者形成共识，替代单方短期形成的标准，为城市修复目标及标准制定提供另一种思考方式（见图8，9）。

图8 传统规划设计流程

图9 创智农园设计流程

3.4 以更具弹性同步推进工作的组织模式，打破权利的单向度运作

国内著名学者俞可平认为：社区治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

在农园建设过程中，许多步骤同步进行。相关成果的评审与考核方式也从上下级部门之间的单向度，变为多方利益主体交叉达成共识，即使其中某一环节一方主体未与大多数人达成共识，也不影响平行环节的先行先试。此外，利益相关者的充分沟通也能避免传统城市更新审批、实施过程中信息交换的不对等，有利于多元主体之间的相互理解与配合（见图10）。

图10 创智农园工作组织模式转变

3.5 以渐进式共同缔造多样过程成果，替代过于单一的成果形式

创智农园通过在项目策划、方案研究及设计、社区花园营造、后期维护及社区花园管理五大阶段引入公众参与，逐步形成公众可见的阶段性成果，以过程替代最终结果。

记录每项决策及方案调整的背后动因，将空间改善的集中性成果拆解为城市修复项目的选取博弈过程，空间方案论证及制定过程，空间改善的若干次实施，空间维护管理办法的决策，图纸、管理条例不同形式的阶段性成果，以延长建设周期，避免一次性实施造成质量良莠不齐且难以修正的问题。

4 结语

通过对创智农园建设的政策背景、建设历程及相关成果等的梳理与剖析，总结得出以社区治理的方式推动城市存量绿地更新的5条实施途径，可为当前城市更新工作提供新思路与实践经验。

面对经验的推广，同类型城市存量绿地空间仍然面临：用地代建代管配套政策、企业社会组织进驻存量更新配套政策等尚待完善；基层管理部门有待进一步确权明责；利益相关方信息共享交互困难；“分级别、分层次、分阶段”的多中心治理方式难以转变；以及社区营造精神文化培育困难等问题，需要致力于社区治理的规划师加以注意和进一步深入研究。但根据创智农园的实践经验，相信在未来的社区治理探索之路上，会激发更多学者的思考和不断完善实施途径的无限潜力。