基于文本分析的浙江省跨境电子商务物流政策研究*

□ 盛 赟，阮钰涵，任嘉英，孙燕莉

(浙江理工大学 科技与艺术学院，浙江 上虞 312369)

1 问题的提出

近年来跨境电子商务迅猛发展，已成为对外贸易发展的新引擎，同时也对物流提出了更高要求，需要跨境物流网络系统协同，国内物流、国际物流与目的国物流衔接协同，需要电商、仓储、物流、金融等服务协同。而当前物流业水平与跨境电商提出的要求存在落差，物流瓶颈日趋凸显。作为跨境电商大省，对物流有更高的要求，因此，浙江省委省政府提出发展跨境电商境内外物流服务体系(浙政办发〔2014〕59号)，且近年来陆续颁布了一系列的政策，旨在为跨境电商提供全方位的跨境物流服务。这表明，跨境电商物流重要性日益上升，政府对其更加重视。

理论层面与跨境电商物流相关的研究主要围绕跨境电商物流模式、影响因素、不足、提升对策，以及物流政策等方面，直接以跨境电商物流政策作为主题的研究较少。目前跨境电商物流的主要模式有邮政小包、国际国内快递、专线物流、保税集货、海外仓[1-2]。跨境物流与多国的社会经济活动紧密相连，受国家间的多因素影响，如关税、贸易壁垒、物流成本、空间距离等[3-4]。据万莹[5]、赵广华[6]分析，目前国内跨境物流服务项目难以有效满足电商企业的需求，存在成本高、速度难以保证、仓储配送协作不够、物流信息无法追踪和通关障碍等问题，且供应链高端增值服务能力较弱。王之泰[7]和宋则[8]将物流成本分为经济性成本和体制性成本，提出物流的经济性成本是企业正常经营活动必然产生的，而体制性成本是由于政策缺陷引发的，是不合理成本应当剔除。丁俊发[9]认为高税收、高融资成本和高行政管理成本制约了我国物流企业的发展。龚雪[10]提出当前降低物流业体制性成本是减少物流成本的重点和难点。此外，众多学者[11-14]基于体制及政策视角，提出优化资源要素配置，破除制度障碍，减轻和规范物流业及交通运输业税费、优化价格，多元化融资渠道，完善物流土地政策，改善政策环境等。史锦梅[15]提出增强政府服务意识，降低制度性成本，加快物流业供给侧结构性改革步伐。

跨境电商物流的特点决定其发展需要良好的政策环境，由于跨境电商物流总属于物流业，不能脱离物流业的总体环境，而且政策制定大多是关于物流产业的，跨境电商物流的政策鲜少，因而本研究扩大范围梳理关于整体物流业的政策。浙江省于2003年出台《浙江省现代物流发展纲要》,并以该纲要作为指导,推动各市、地政府做现代物流规划，因此，虽然1999年阿里巴巴成立，2004年跨境电商平台敦煌网成立，但是本研究将政策文本梳理的时间范围界定在2003-2018年。采用文本分析方法对搜集的浙江省跨境电商物流政策进行分析，剖析目前政策体系的现状及问题所在，以期能够为跨境电商物流的政策制定提供参考。

2 研究设计

2.1 研究方法

虽然运用模型及各类统计方法对政策进行定量研究近年来较为流行，但是文本分析法针对公共政策的制定主体、类型、内容、工具等进行由表及里的深入分析，更有利于从整体上把握该领域的政策侧重和发展脉络，更为直观和高效。政策分析的重要依据是政策文件，因此本研究通过对浙江省政府、商务厅、交通运输厅等政府网站以书面形式颁布的有标题、全文、发文字号、发文机构、发文日期的政策文件进行样本搜集，采集2003-2018年期间浙江省跨境电商物流的相关政策文本，再采用文本分析方法进行分析，进而提出完善政策体系的建议。

2.2 研究操作及步骤

本研究的具体步骤和方法如下：

①确定选择文本分析方法作为本研究政策分析的工具；②通过对浙江省政府、商务厅、交通运输厅、财政厅等政府网站进行检索搜集符合本研究主题的政策文本；③对政策文本进行梳理，将搜集的跨境电商物流政策文本分为核心政策、紧密相关政策及弱相关政策，核心政策主要为直接针对跨境电商物流发展制定的政策，紧密相关政策包括与跨境电商物流发展相关的物流业、跨境电商服务体系建设等政策，弱相关政策指与跨境电商物流发展无密切关联的政策。通过检索共搜集41项政策文本，剔除弱相关政策8项之后，筛选最终确定33项政策文本作为分析对象；④建立浙江省跨境电商物流政策本文分析框架(如图1所示)，运用文本分析方法对政策文本进行分析，并提出浙江省跨境电商物流政策体系的不足及完善建议。

图1 跨境电商物流政策分析框架图

2.3 文本分析框架

本研究为了避免受主观判断的负面影响，在构建分析框架，设定分析单元和分析类目方面，参考了顾建光、李方和王静等学者的观点[16-20]，建立的浙江省跨境电商物流政策分析框架如图1所示。

3 政策文本统计分析

3.1 政策文本数量分析

本研究将搜集的跨境电商物流政策文本分为核心政策、紧密相关政策及弱相关政策，核心政策主要将为直接针对跨境电商物流发展制定的政策，紧密相关政策包括与跨境电商物流发展相关的物流业、跨境电商服务体系建设等政策；弱相关政策指与跨境电商物流发展关联性较弱的政策。如图2，根据对 41项有效政策文本文相关性的统计分析，2003-2018年浙江省跨境电商物流政策的出台主要分为三个阶段。第一个阶段是2003-2011年，处于稳定期，其中2003年出台的3个政策里，首次明确了跨境电商物流发展的要求及目标，可能由于浙江省对跨境电商物流的认知不足，处在摸索阶段，这8年内以物流业、服务体系建设等政策为主，核心政策较少；第二个阶段为2012-2016年，在这4年内，“一带一路”展现出其强大的发展潜力，浙江省跨境电商物流政策也随之开始进入高速发展期，整体呈现增长趋势，其中，出台了9个核心政策，紧密相关政策更是逐年增加，这表现出浙江省对跨境电商物流的了解以及发展有了更明确的认知，其影响较为长远；第三个阶段为2017-2018年，随着2016年11个政策的出台，较为健全的完善了当前的跨境电商物流政策，为更好地对跨境电商物流行业的发展提供一个发展时期，2017年开始，浙江省的跨境电商物流政策量下滑，2018年重新进入稳定上升期。

在对41项政策文本进行年份和相关性统计之后，剔除弱相关的8项政策文本，对核心和紧密相关的33项政策进行制定主体、文本类型、文本内容等分析。

图2 2003-2018年浙江省跨境电商物流政策文本数量及相关性分布图

3.2 政策文本制定主体分析

物流政策主体是根据物流政策发文和 2005 年成立的全国现代物流工作部际联席会议的参与成员来确定的，其中包括浙江省人民政府、浙江省地税局、浙江省经信委、浙江省商务厅、浙江省检疫局、浙江省交通厅等。虽然物流产业政策所涉及的主体很多，但是并不是每个政策主体都同等重要。

经统计分析，在2003-2018年的33个浙江省跨境电商物流政策中，浙江省政府及浙江省政府办公厅出台的政策(包括函)共19个，占比57.58%；浙江省交通运输厅、浙江省发改委、浙江省计划委发文分别为4项、1项、1项，占总比分别为12.12%、3.03%、3.03%；浙江省商务厅发文3项，与其他部门联合发文5项，联合发文中，与财政厅联合发文2项。

从上述的统计结果可以看出：作为省级层面的最高层次的政策制定部门，浙江省政府及浙江省政府办公厅在跨境物流相关政策建设中发挥了显著作用；浙商务联发出台五项政策，仅次于省委政府，商务部门联合多部门发挥影响，在对跨境电商物流的支持力度上起着明显的带头作用。作为物流关键部门的交通部门也出台了相应的政策，推动物流运输的发展。此外，浙计经贸、浙发改规划两个部门也出台了相应的政策，对物流的支持起着辅助的作用。总体而言，在浙江省出台的物流政策上发文的主体多样性相对较少，省政府起的支持力度最强。而其他部门的政策制定和发文上相对较少，支持力度相对不足与落后。各部门响应省政府的号召，加强联动性推动浙江省跨境电商物流的发展。

图3 2003-2018年浙江省跨境电商物流政策文本制定主体分布图

3.3 政策文本类型分析

根据33项政策文本的标题统计分析，2003-2018年浙江省跨境电商物流政策文本类型包括意见、通知、计划、规划四类，其中，规范性较强的政策文本类型包括意见和通知，数量分别为10项，21项，占比分别为30.30%，63.64%,指导性较强的为计划和规划，数量各为1项，占比各为3.03%，可见浙江省在制定跨境电商物流政策时偏向规范性政策的制定，这有利于通过规范内容来提高各方面的执行效果，但不足之处在于，指导类的政策在15年内仅有两项，这不利于跨境电商物流的长期稳定发展。另一方面，浙江省的政策制定数量上，在2003-2016年呈现波动上涨的趋势，也显示出浙江省在跨境电商物流这一领域从探索阶段到迅速增长的一个态势，2016年之后，可能由于新形势的改变，浙江省的政策在2017年的下滑之后，重新开始上涨阶段。

3.4 政策文本内容分析

本研究对每一项政策文本进行认真研读，按照内容的相关性进行归纳和总结，将政策文本中为跨境电商物流或物流业发展而配套的政策要素分为金融政策、税收政策、土地政策、交通运输政策、促进物流健康发展政策及促进物流公共信息平台扩展政策六个方面。对33项政策文本内容中出现这六大要素的次数进行统计，如图5所示。统计结果显示，促进物流健康发展政策、交通运输和促进物流公共信息平台扩展的政策因素出现次数最多，金融、税收和土地政策因素出现较少，说明浙江省关于物流业发展的政策大多为综合性，且侧重在物流的标准化、信息化和公共平台的建设；交通运输政策因素出现较多是因为物流业的发展需要建立在交通运输网络发达的基础上。金融、税收和土地政策因素相比较少，体现出一是浙江省在跨境电商物流的发展中，财政、税收、融资、信贷等工具运用较少；二是省内土地资源较为紧缺，因此也难以在土地资源利用上对物流业进行大力度支持。此外，从年份分布上看，2015-2018各项政策要素出现频次变多，因为2014年为跨境电商元年，跨境电商物流的重要性也得到了提升。

图4 2003-2018年浙江省跨境电商物流政策文本类型分布图

图5 2003-2018浙江省跨境电商物流政策按要素分布图

3.5 政策工具分析

政策工具即指为达成政策目标的所采用的具体措施。由于政策工具本身的复杂性，范围较广，分类标准很多，其中Rothwell[21]的分类方法最具有可操作性，因此本研究采用其政策工具分类方法，将跨境电商物流政策工具分为环境型、供给型和需求型。环境型政策工具主要指政府通过金融、财税、制度安排等营造良好的环境促进跨境电商物流发展，如：资金和融资支持、财税优惠、规划调控、策略性措施等，可划分为：行业融合与发展、资金金融、财税政策三个方面。供给型政策工具主要指政府通过投入人才、资金、基础设施、信息支持等促进跨境电商物流的发展，可划分为规划与制度安排、基础设施建设、科技创新与信息服务三部分。需求型政策是指政府从需求层面调节供需关系，提供公共政策帮助跨境电商物流业发展，如：政府直接建设跨境物流发展需要的保税区、跨境电商物流园区、海外仓，以及对进出口贸易有关的程序进行简化，贸易协定等，具体可划分为：跨国机构、国内机构和贸易管制。在内容分析的基础上，进一步对33项政策文本中使用的政策工具进行归类，统计如表1。

统计结果显示：供给型政策占比最高，其中基础设施建设、科技创新与信息服务所占比重在供给型政策以及所有政策工具中都是前两名，说明浙江省政府重视跨境电商物流的基础设施建设和物流业的科技创新和信息化水平。位列第三的是环境型政策中的行业融合与发展政策工具，说明政府旨在推进跨境电商和物流的深度融合发展。

表1 政策工具类型及统计

4 浙江省跨境电商物流政策体系现存问题

经由政策统计分析，本研究发现虽然浙江省作为我国跨境电子商务和现代物流业比较发达的地区之一，近年来也出台了一系列跨境物流业的相关优惠和扶持政策，在一定程度上促进了跨境物流业的发展，但由于尚未形成完整的、规范的物流政策体系，存在颇多亟待解决的问题。

4.1 联动性与完整性差，政策体系尚未规范

从政策文本的制定主体分析得知，浙江省政府及省政府办公厅在跨境物流相关政策建设中发挥显著作用，支持力度最强，其次为省商务厅，但是总体而言发文主体较少，部门联合发文不多，缺乏政策的联动性，单个政策的影响和作用有限，同时也存在某些政策方向的重复强调和一些方面的缺失和空白，导致政策对整个跨境物流业的整体影响有限，缺乏对浙江省整个跨境物流行业的强大牵引力和驱动力。。此外，近年来浙江省针对物流业出台的各类税收、土地、交通政策大多单向制定，第一，没有统一物流各环节增值税率和相关减免土地使用税的标准；第二，航空、铁路、水路货物的运输结构，在城市配送中没有统一的网格线，因而会使浙江省运输结构不规范，配送时联动性差，运输成本因而加大。

4.2 监督机制缺乏，政策制度滞后

浙江省跨境电商物流发展的政策体系涉及很多方面，包括税收、土地、金融、交通等相关政策。众多政策的提出在一定程度上为浙江省跨境电商物流的发展提供了指导和方向，但由于跨境物流产业是我国的新兴产业，现行的物流产业监管政策的制定滞后、政策较少的现状，对物流活动没有很好的约束作用，致使部分物流政策的落实缺乏强有力地监督。因而相应监管部门对全省范围内公路、航道、港口、营运车辆及船舶的动态信息、运输业户、驾驶员的身份信息和危险化学品等基本信息监管不到位，致使后续的交易存在很大困难。即使交易信息对接成功，由于政策对监管物流行业质量标准和诚信体系尚不完善，物流行业缺乏政策引导致使自身质量管理基础和能力不足，也易因监管不严而导致物流企业失信于顾客，在一定程度上成为交易成功最大的障碍。尽管各地都采取了一定的监管措施以帮助企业更好地服务于顾客。但基本信息中的管理问题仍然存在，尤其是处理诚信问题的惩罚力度不够，导致物流业在基础落实上较为滞后。

4.3 物流基础设施不健全，政策较多但关键政策支持力度不足

近年来发布的有关促进浙江省物流业发展的政策文件将物流业确定为重要的生产性服务业，但并未将其作为浙江省的战略新兴产业。这就从侧面体现政府对物流业地位的定位仍没有达到足够的高度，从而导致现行政策对物流业的支持力度不足，不能满足现代跨境电商物流发展的实际需求。首先，金融政策的支持力度不足导致大量物流公共基础设施建设不够完善，同时政府对物流业的财政投入不足也在一定程度上导致了浙江省物流公共信息平台建设滞后、物流专业人才短缺、物流先进技术落后等问题。其次，跨境物流产业的一些基础设施建设对土地方面的需求量较大,但是相关的物流土地政策中并没有给予土地优惠足够的政策倾斜。投资周期长、风险大、利润率低等现象在一定程度上增加了跨境电商物流企业的物流建设成本和物流基础设施建设的难度。

4.4 政策对象不明确，政策可操作性不强

现行政策大多囊括在关于现代物流业或跨境电子商务等政策文件之中，浙江省还未明确针对跨境电商物流行业制定一系列的政策。浙江省针对物流业所颁布的一些政策内容缺乏对行动步骤的明确规定，内容中经常出现的类似“有关部门”、“相关措施”等模糊词汇增加了政策执行的难度，导致物流政策缺乏实际可操作性。同理，跨境电商物流与国内的物流不同点在于是否涉及国际交通，而无论是国家层面还是浙江省层面的交通管理政策均把跨境电商物流这一块笼统的概括进物流行业，并没有明确细分。因此，交通运输政策出台时只将跨境物流视为普通的物流交通，至于涉及国际的航空、铁路、海运方面，也只是笼统的概括进跨境物流。跨境电商物流细而多，涉及的大多数都是小规模的电商行业，而非集装箱式的大规模物流，因此在航空等货运政策上，必须给予区分。

5 完善浙江省跨境电商物流政策体系的建议

完善的政策体系对跨境物流业的发展具有至关重要的作用。为了进一步促进浙江省跨境电商物流的健康高效发展，鉴于以上不同方面存在的问题，提出以下针对性的政策建议。

5.1 完善物流监管体系，加快政策出台

首先应该建立健全监督与评估机制，而监督评估机制的建立首先应确定评估标准。要明确各个部门的职责，明确体制内监督，对浙江省跨境电商物流产业相关政策执行的各个环节进行严格管理。同时也要建立外部监督渠道，确保政策能真正落实到位。成立专门的物流监察部门对政策的执行情况进行监督评估，将评估结果作为政府以及相关部门的绩效考核内容；设立专家小组积极配合，实时检查政策的实施状况并及时与政府沟通联系；将监督过程与内容透明化，促成大众与媒体能透明化、有效监督政府行为。政府要及时对各方反应的政策执行情况进行评估考察，并将发现的新问题、新情况作为政策改进的依据。针对物流监管政策滞后和缺乏的情况，应加快建立物流企业质量服务体系标准等的规范化监管政策，为物流信息化发展创造良好的法制环境。

5.2 加强政策之间的联动性，建立规范化的物流优惠政策体系

跨境电商物流往往涉及几个不同城市的转运与国际间交通的问题。因此，针对物流交通管理政策方面首先要对跨境的航空、铁路以及海运等方面进行优化改良，大力推进“港站一体化”，航空货运转运中心与大型货运枢纽建设。其次是城市物流配送车辆的交通管理政策，相邻的省会加强政策上的交流，统一城市配送、停靠、收费的规范化建设。跨境电商物流业作为一个独立的综合行业，应建立和完善相关的税收优惠政策，明确政策目标的导向性。跨境物流作为一个集系统化、信息化、仓储现代化为一体的综合性产业，涉及很多方面：物流技术的研发和引进、设备的研发和制造、运输业、租赁业等。应综合考虑各个方面，科学制定支持跨境电商物流业综合发展的系统性税收优惠政策并形成完整的体系，使所有的物流行为都能享受税收政策的优惠。

5.3 加大物流基础设施建设，建立标准化政策扶持准则

金融政策方面要创设物流业发展专项基金，政府通过贴息、补助、奖励等多种形式，支持物流仓储设施建设、物流信息平台建设、物流业标准制定、企业奖励等措施。浙江省各县市区人民政府应在本级财政预算中设立现代跨境电商物流发展专项资金。同时对于重点开发项目、公司等方面，政府应当鼓励更多的民间资本进入物流领域，引导银行业、金融机构加大对物流企业的信贷支持力度，可以针对物流企业自身特点推动金融产品的创新发展，推动新型融资方式的产生。浙江省政府应当鼓励支持符合条件的物流企业通过发行非金融企业债务融资工具、企业债券等多种方式来拓宽融资渠道，为跨境电商物流产业进一步的发展提供良好的政策环境。在土地政策方面要进一步完善对物流产业的土地使用专项政策条例，在土地出让使用费用问题上给予适当的政策优惠。通过出让、租赁等方式提供土地使用权，以此减少物流企业一次性用地成本的大幅度投入，在一定程度上减少物流企业建设运营的压力。

5.4 明确政策作用对象，制定高可行性的跨境电商物流政策

政府在政策制定时需明确政策对象，出台专门针对跨境电商物流的实际操作性强的政策，规定有关部门具体工作标准，规范政策条例，减少边缘性政策，使其发展的各个环节有章可循。比如交通运输部应明确境内外物流方式并采取不同管理措施，建立物流公共信息平台标准化体系，财政部门明确财政扶持作用对象与方式、监管部门确立严格规范的监管体制。其次，政策需区分跨境电商物流、跨境物流与电商物流的差别，对不同的政策对象采取适当的发展措施。在针对跨境电商物流上，不应仅仅使用国内笼统式物流模式，对未涉及的重大领域中出现的典型政策问题加以罗列并及时进行报告处理，以加快国际物流政策拟定进程。在涉及的具体流程、运行模式、物流媒介、货物规模上都应给予明确区分，提升政策的切合性。