人大主导的联合起草法案模式析论

汪全胜 卫学芝

一、问题的提出

2015年十二届人大三次会议对实施近15年的《立法法》进行了修订，在原来共94条的基础上又增加了11条，其中一项重要的修改就是确立了“人大主导立法”的理念与制度。修正后的《立法法》第51条、第52条、第53条相继确立了人大及其常委会要发挥其在立法中的主导作用、人大及其常委会通过立法规划或年度计划加强对立法工作的统筹安排、人大及其常委会要发挥在法案起草中的主导作用等内容。

那么人大主导立法与法案起草是什么关系？人大主导立法是不是就意味着人大主导起草法案，如何在法案起草中起主导作用？“人大主导立法”是一个新的概念，正式确立在法律制度中这是第一次，那么人大主导立法是指什么？《立法法》只明确了“全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”，但对“人大主导立法”内涵与意义并没有作出明确的解释。学界对此也没有统一的解释或理解。有学者认为，“法定意义”上的“人大主导立法”是人大立法与政府立法是支配与从属的关系①参见朱述洋：《地方人大主导立法起草的困境与出路》，《人大研究》2016年第5期。，人大立法居于领导、支配与指导的地位，而政府立法则是从属、服从与补充的地位。有学者认为，要真正发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，关键是要把握好立法工作中“立项”“起草”与“审议”三个环节②参见詹亮、张庆庆：《人大主导立法应把握好三个“关键环节”》，《公民导刊》2016年第5期。，立项环节不应由政府部门主导提出法案，应通过立法规划主动设计；起草环节要强化人大自主起草法案以及对政府起草法案的控制与监督；审议环节是强化人大审议的效率与质量。有学者认为，人大主导立法，也就是“人大作为立法主体，对立法选项、立法过程、立法结果具有完全的实际的决定权”①丁祖年：《健全人大主导立法体制机制研究》，《法治研究》2016年第2期。。有学者将“人大主导立法”界定为一项立法原则、一种立法体制、一种立法机制，统摄我国全部立法活动。②参见李克杰：《“人大主导立法”的时代意蕴与法治价值》，《长白学刊》2016年第5期。以上学者基本上都赞成从法案起草环节就应该加强人大对立法工作的主导与领导。

但是，也有学者不认同法案的人大起草就能体现人大主导立法。沈国明认为，人大主导立法并不意味着人大起草立法，主要体现在“充分运用人大的审议权”“允许各利益群体进行充分表达和碰撞，并能代表最大多数人利益进行抉择，从中发现并剔除部门利益”③参见卞琳、郑辉：《人大主导立法与地方立法权限和范围》，《上海人大》2016年第11期。。上海市人大财经委的吴祖强也表达了同样的观点：“通过人大这一平台,充分审议,实现各种利益和诉求充分而有序的博弈，促成意见协调和利益平衡，既是防止克服部门利益倾向的根本办法，也是人大加强立法组织协调的真正使命。”④吴祖强：《人大起草=人大主导？》，《上海人大》2013年第6期。

从《立法法》修正过程的讨论中，我们知道，“人大主导立法”的提出，是针对我国当前人大立法实践中的“政府主导”倾向，立项、法案起草等都由政府提出，人大只有行使审议权、表决通过权，但是人大这些立法权力的行使，并没有剔除这些法案中的“部门利益”倾向。笔者认为，“人大主导立法”应该统摄立法的全过程，从人大的立项、法案起草、审议、表决通过等环节，都要注意人大主导作用的发挥，才能从根本上破除现行人大立法特别是地方人大立法中“人大立法部门化，部门利益立法化”的倾向。

法案起草是有关主体对法的草案拟订的活动，它并不构成我国现行立法程序的正式环节，但是这个环节非常重要，“部门利益”倾向往往就是靠政府部门的起草权，夹杂在法的草案文本中，而且，在当前人大立法审议效率与质量不高的情况下，特别是因为立法程序的设置无法做到“充分审议”的情况下，人大自己起草法案或组织、主持法案的起草就显得非常重要了。

《立法法》第53条关于法案起草的规定，实际是对《立法法》第51条的回应，或者说是对第51条规定的立法实践的具体制度设计。《立法法》第53条设计了3种法案起草类型：一是人大专门委员会和人大常委会工作机构应当提前介入或参与其他主体主持起草的法案；二是涉及基础性、综合性、全局性的重要法案应由人大工作机构自己起草或组织起草；三是吸收专家参与专业性的法案或委托专家、教学科研单位、社会组织起草。这3种类型的设计，都是意在剔除法案起草环节中的“部门利益”倾向。笔者认为，除了涉及基础性、综合性、全局性的法案由人大工作机构起草或组织起草外，应广泛建立由人大主导的联合起草模式，以尽可能地发挥人大在法案起草环节中的主导作用，实现人大主导立法。

二、我国人大主导的联合起草法案模式的实践探索

《立法法》第53条提到的人大主导起草的法律，即是由全国人大各专门委员会或人大常委会工作机构自己起草或组织起草的法律草案。这里实际上包括两种情况：一是人大各专门委员会或人大常委会工作机构自己起草法律案，如，全国人大常委会法工委起草了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全国人民代表大会议事规则》《全国人大常委会议事规则》等，这里起草主体仅有全国人大工作机构及其人员，无其他主体的参与；还有一种是人大工作机构作为牵头单位，组织其他主体如国务院各部门以及专家等联合起草法律草案。这种情况就是“人大主导的联合起草法案”模式。不论是由人大机构自己起草还是作为牵头人起草，都属于“人大主导”法案起草的模式。这里仅考察“人大主导的联合起草法案”的模式。

据有关资料统计，全国人大常委会自1988年开始制定立法规划，1988年6月25日，全国人大常委会委托法律委员会起草了《七届全国人大法律委员会关于五年立法规划的初步设想》①全国人大常委会法工委立法规划室：《中华人民共和国立法统计》，中国民主法制出版社2008年版，第299页。，但七届全国人大常委会直到1991年才制定实施其后两年的立法规划，自此以后，每届全国人大常委会都会制定自己的立法规划。下面根据立法规划的设定，考察一下全国人大常委会立法规划中的“人大主导的联合起草法案”模式的实施状况（参见表1）。

建构主义心理学认为，学习是知识意义的建构，是新知识有限生成的过程．学生获得知识的过程既是创造性地理解知识的过程，又是建构知识的心理意义的过程．而知识的心理意义是不可传授的，要靠学生主动去建构，概念、方法的真正掌握，依赖于学生本人的理解，而有关的认知能力需要一定的时间才能达到[11]．涂荣豹、王光明等[12]认为：“数学概念教学历来在数学教学中处于核心地位．……理解、掌握蕴含于数学概念中的思想，应是一个长期的探究过程．”由于学习数学全息定义一般比学习非全息定义要困难得多，因此，在教学时对数学全息定义更要舍得花时间，应留足时间让学生建构全息定义的心理意义．

表1 关于全国人大常委会立法规划设定的人大主导的联合起草法案情况统计表

从表1可以看出，从1991年到现在，由人大工作机构牵头联合起草的法律草案有20件，根据中华人民共和国以来有效的法律统计，我国由人大工作机构牵头联合起草法律草案的还有《个人所得税法》（最早由全国人大常委会法制委员会牵头起草，有财政部、税务总局参加，经过了5次修改，最近一次修改是2007年）；1983年3月5日全国人大常委制定通过的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会直接选举的若干规定》（牵头单位为全国人大常委会法制委员会，参与主体有民政部）；1996年5月13日全国人大常委会通过的《水污染防治法》（牵头单位为全国人大环境与资源保护委员会，参与主体有国家环保总局）；1986年4月12日全国人大制定的《民法通则》（牵头单位为全国人大常委会法制工作委员会，参与的专家有王家福、佟柔、江平、王家福、魏振瀛、梁慧星、余能斌、金平、马原等①参见何照新、韩骁：《寻访〈民法通则〉起草人》，《法律与生活》2016年第7期。）。这样，由人大主导起草的全国人大及其常委会立法的法律草案共有24件。但是，如果与同期的立法项目数量比较，人大主导的联合起草的法案的比例很小：七届时仅有2%（1件/64件）、八届时仅有7%（10件/152件）、九届时仅有3%（3件/89件）、十届时仅有3%（2件/76件）、十一届时仅3%（2件/64件）、十二届时仅有2%（2件/102件）。但是，这并不意味着人大主导的法案起草非常少。有数据显示，“七届全国人大期间，全国人大及其常委会的立法约有20%由全国人大常委会有关部门起草法案；到八届人大期间，这个比例上升到30%左右，至九届人大时，这个比例已上升到42%”②参见阿计：《立法起草：如何避免部门利益》，《江淮法治》2002年第9期。。也就是，人大自己起草以及人大主导的联合起草在人大立法中所占的比例在逐步提升。在修正后的《立法法》确立“人大立法的主导作用”之后，我们有理由相信，将会越来越多地采用人大主导的联合起草模式。

除了全国人大及其常委会的立法，对人大主导的联合起草模式有过探索外，地方人大也有这种探索，特别是修正后的《立法法》对地方人大立法的影响。《立法法》修正之前，享有立法权的有省级人大及其常委会③根据1979年出台的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，省、自治区、直辖市人大及其常委会获得立法权。以及省会所在地的市、国务院批准的较大的市、经济特区所在地市人大及其常委会④1986年全国人大常委会第一次对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行修正，该法赋予省会所在地的市以及国务院批准的较大的市以立法权；1992年至1996年间全国人大常委会通过了三次授权授予深圳、厦门、汕头、珠海4个设区的市以立法权。；2015年《立法法》修正之后，所有的设区的市人大及其常委会立法权都得以确立。应该说，在《立法法》修正之前，地方人大及其常委会的立法基本上都是由政府部门对口起草，只有涉及人大自身的制度建设，如《……市制定地方性法规条例》《……省（市）立法条例》等才由人大自己起草，政府起草的法案占地方人大及其常委会立法的90%以上，偶尔出现由人大主导的联合起草法案的模式，如2005年山东省人大常委会修正的《山东省旅游条例》也采用人大主导的联合起草模式，即由省人大常委会法工委牵头，省人大民侨外委员会办公室、省政府法制办、省旅游局联合起草《山东省旅游条例》。⑤参见山东省人大常委会法制工作委员会：《探索·实践·硕果：山东省十届人大常委会立法回顾》，山东人民出版社2008年版，第98页。2015年以后，各地纷纷修正自己的立法条例，将“人大主导立法”的理念与制度不仅确立在地方立法程序法规中，而且积极运用于实践。如，天津市人大常委会制定的《天津市绿化条例》《天津市教育督导条例》就采用由人大相关专门委员会牵头会同政府有关部门的联合起草模式；安徽省人大常委会2015年审议的18件法案中，有9件是由人大专门委员会和常委会工作机构主导的联合起草的①参看范天娇：《安徽省人大主导立法 牵头起草法规案占年度审议“半壁江山”》，《法制日报》2016-01-05。；重庆市人大常委会制定的《重庆市城乡规划条例》也采用这种法案起草模式等②参见重庆人大城乡建设环境保护委员会课题组：《地方人大专门委员会 依法行使法规案提案权研究》，重庆人大网，http://www.ccpc.cq.cn/home/index/more/id/206818.html，2017年4月2日访问。。

三、我国人大主导的联合起草法案模式的功能优势

（一）修正后的《立法法》第53条的准确理解

修正后的《立法法》第53条规定：“综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。”这个条文需要深入分析：一是如何认定“综合性、全局性、基础性”的重要法案，二是有关的专门委员会或者常务委员会工作机构的范围是什么，三是组织起草应包括什么样的含义，四是对“可以”如何理解。

第一，关于“综合性、全局性、基础性”重要法案的认定问题。全国人大及地方人大制定的都是适用本区域范围内的重要法律法规，如全国人大及其常委会制定的法律，哪一件不是“综合性、全局性、基础性”的？通过考察全国人大及其常委会的立法实践，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《刑法》《刑事诉讼法》《民族区域自治法》《继承法》《民法通则》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》《行政诉讼法》《侨眷权益保护法》《民事诉讼法》《香港特别行政区基本法》《工会法》《妇女权益保护法》《澳门特别行政区基本法》《农业法》《仲裁法》，等等，都是由人大委员会或人大常委会工作机构组织起草。以上法律如何与其他法律区别开来，怎么认定它们是“综合性、全局性、基础性”的重要法案？笔者认为，立法机关应该对此作出明确解释，否则不具有可操作性。

第二，关于对有关的专门委员会和人大常委会工作机构的理解。我们知道，全国人大设有9个专门委员会，地方人大根据《地方组织法》也都设置一定数量的专门委员会，人大常委会工作机构也比较多，除与专门委员会相对应的人大常委会设置的工作机构，如，法制工作委员会、财经工作委员会等，还有一些其他工作机构如研究室、综合室之类。但人大机构的其他一些事业编制单位，如全国人大的中国人大杂志、全国人大图书馆、全国人大会议中心、人民大会堂管理局等以及人大的党群部门如全国人大机关党委、机关纪委、机关工会等，虽然是人大部门或组成机构，但这些机构从我国立法实践来看，没有承担过也不适宜承担法案起草工作。

第三，关于组织起草的理解。笔者认为，由人大自己起草或由人大专门委员会、人大常委会牵头的联合起草都属于“组织”起草，这两种方式都是实现“人大在法案起草中主导作用”的方式。自己起草一般由人大专门委员会及其具体的工作部门来承担；但人大主导的联合起草，在实践中通常由人大专门委员会或人大常委会工作部门的领导作为起草组的组长，联合有关政府部门、科研机构、专家成立起草组对法案进行拟订的工作。

如此，依据前文对“人大主导立法”以及“人大主导法案的起草”的关系理解，笔者认为，人大主导法案的起草，应提高人大自己起草法案以及人大主导的联合起草法案的数量与比例，只有在比例与数量上，人大主导的法案起草超过任何一种起草主体特别是作为起草机关的政府部门，方能真正显示出人大主导法案起草以及人大主导立法。

（二）人大主导的联合起草模式必须实现的两个目标

1.人大在法案起草中的主导性

诚然，法案由人大机构自己起草，固然是其主导立法的表现，但因为人大机构能力或条件的限制，又或者法案所规制的对象与内容的限制，人大机构独自起草不可行的情况下，退而求其次，由人大机构主导，有其他主体的参与即可。实践中，人大主导的联合起草模式的适用，一般是由人大专门委员会的主任委员或副主任委员以及人大常委会工作机构如法制工作委员会的主任或副主任担任起草小组的组长，成立由其他相关主体参与的（如政府有关部门、科研机构的人员或相关专家学者组成的）法案起草小组。当然，起草小组还要有具体的工作人员，包括在人大工作的具体工作人员。起草小组的组长要发挥在法案起草中的主导作用非常重要：一是起草小组的组长要有一定的权威或威信；二是起草小组的组长要有一定的领导、组织与协调能力；三是起草小组组长具备深厚的法律专业功底以及较强的立法专业技能；四是起草小组的组长能够熟悉所起草的法案的立法意旨、基本精神；五是起草小组的组长能够把控工作过程并能够处理起草过程中出现的一些问题，有较为丰富的起草工作经验。

除了起草小组的组长的重要作用以外，起草小组在人员构成上也很重要。人大立法除了吸收相应的政府部门以外，还可以邀请政府法制机构的工作人员、相关领域的专家、学者组成；相关的政府部门人员数量不应超过起草小组成员数量的一半，起草小组成员根据具体情况一般为7-11人较为合适。

2.政府部门参与既不可或缺，又要防范部门利益对人大立法的渗透

人大的立法除了规制本部门的有关事项外，绝大多数立法都是需要政府部门去执法与实施的，一些法案的起草不应将政府部门排除在外，关键是处理好法案起草与部门利益的关系。

《立法法》修改的一个重要理念就是确立“人大主导”立法，在法案起草与审议过程中，形成了两种几近对立的观点：一是为防止人大立法“部门利益”倾向，应排除政府部门参与起草法案，应建立由人大自主起草或招标起草、委托起草等模式；二是发挥人大的主导作用，但相关的政府部门参与也很重要，不可或缺。①参见徐涛：《避免人大主导“名过于实”》，《检察日报》2015年3月23日。笔者认为，人大主导作用与政府部门参与其作为执法主体的相关立法都很重要，二者必须要有效结合。人大主导作用通过由人大组织或领导起草小组来实现，但政府部门在法案起草中，可以利用其专业优势、资源优势与信息优势发挥作用。要取得政府部门对法案的支持，“一项涉及规范社会生活的法规案如果没有政府相关部门的支持与配合，虽然说不上举步维艰，但一定是处处掣肘”②林纯青：《地方立法应建立多方参与的联合起草机制》，《人民政坛》2010年第6期。。但这个作用需要进行合理限制。第一，起草小组组长及其成员在主体上不能由政府部门人员构成；第二，起草小组成员要严防政府部门在起草中渗透部门利益，发挥审查与辨别功能；第三，对进入起草小组的政府部门人员要严格审查，要求其必须具有公正、客观、中立的法案起草立场。在法案起草环节，就可以运用恰当的机制设计，建立起防范“部门利益”的人大主导的联合起草模式，务必使法案经得起检验，不仅便于立法部门顺利地完成各项议程，也便于制定出来的法规范性文件被政府部门有效地实施。

（三）人大主导的联合起草模式的适用优势

人大主导的联合起草模式的优势还有：

1.能够协调各种矛盾，让各种不同的意见在法案起草中通过辩论、博弈，最终达成意见的统一。①参见杨建广：《多元主体协同起草法案的立法模式》，载谢进杰主编：《中山大学法律评论》第12卷第4辑，广西师范大学出版社2014年版，第71页。人大主导的联合起草模式整合了不同类型的参与主体，有人大部门、有执法部门；有政府法制部门专家，也有学者等。法案起草过程中会暴露法案许多问题、许多矛盾，通过各方主体的辩论、博弈，甚至妥协与退让，最终形成法案的统一意见。相对于人大的自主起草、政府部门的独立起草，人大主导的联合起草模式更容易实现协调矛盾，达成意见的统一。

2.能够节约立法成本，提高立法效率。②参见吴坤：《相关部门联合起草法律案有优势》，《法制日报》2007年8月28日。立法过程也是成本支出的过程，如果在法案起草环节，将各种意见充分讨论、达成一致，会大大减少在法案审议环节的时间耗费。另外，因为有关的专门委员会或人大常委会的工作机构人员的主导立法过程，能够将法案起草与立法过程的其他环节有效地衔接，也方便该法案顺利进入立法议程，相比于其他模式的法案起草，这种模式能够提高立法效率，促进法案尽快出台。

3.能够整合各种观点，提高立法质量，增加立法的可操作性、可接受性。人大主导的联合起草法案的过程也是反复调研以及论证的过程，不仅实现了立法的民主性，而且，因为多种意见的博弈整合，不仅使得立法部门的人大容易接受，而且作为执法主体也能够接受，参与起草的专家、学者也能够接受，这在一定程度上增加了立法的可操作性、可接受性。由于各方的参与，不同意见的整合，也促进了立法质量的提高，不会因为起草法案的质量太低或出现重大分歧，而在立法议程中“中止”或“终止”。

四、我国人大主导的联合起草法案模式的实施条件

相较于人大自主起草、政府部门“对口起草”、招标起草、委托起草等模式，人大主导的联合起草法案模式有明显的优势，真正能够实现人大在法案起草环节的主导性；真正做到既吸收政府部门参与法案起草，又能避免人大立法的“部门利益”倾向，还有降低立法成本、提高立法效率、立法质量之效果。但是人大主导的联合起草法案模式也需要具备一定的条件。

（一）法律制度保障

实施人大主导的联合起草法案模式应该有明确“法律依据”，得“有法可依”，拥有立法权的人大得“依法立法”。《立法法》第51条、第53条确立的全国人大及其常委会要“发挥在立法工作的主导作用”以及“人大专门委员会以及人大常委会工作机构”组织起草重要法案制度，为全国人大实施“人大主导的联合起草法案模式”提供了法律依据。至2017年4月1日，我国大陆上31个省级人大（22个省、5个自治区、4个直辖市）在《立法法》修正后，也修正了或重新制定了本省的《立法条例》或《立法程序规定》等，目前，有北京、青海、天津、江西、河南、辽宁、广东、海南、内蒙古、广西、四川、陕西、江苏、浙江、福建、安徽、上海、湖北等18个省级人大确立了“人大主导立法”“人大主导重要法案起草”制度，尚有13个省级人大未及时修改或重新制定其《立法条例》或《立法程序条例》。从我国设区的市来看，现行282个设区的市中仅有17个设区的市制定了有关“人大主导”“人大机构组织重要法案起草”的相关制度。还有地方如黑龙江省专门通过《黑龙江省人民代表大会专门委员会工作条例》对专门委员会参与法案起草作出了明确规定。还有一些地方在其制定的《立法条例》中明确了“联合起草”模式，如《贵阳市地方立法条例》第13条第2款的规定。①该款规定：“需要平衡多方利益关系、容易出现部门利益倾向或者专业性较强的法规，由法制工作机构、专门委员会、市人民政府有关部门联合起草，或者委托专家、教学科研单位、社会组织等第三方主体起草。”还有一些地方人大目前还缺少这样的制度规定，或没有将其上升到“法”的高度，仅出台了内部的工作职能与工作办法。

笔者认为，一些省级人大或设区的市应加强法律制度建设，制定或修正自己的《立法条例》或《立法程序条例》，及时确立“人大主导”的法律制度，尽可能明确“人大主导的联合法案起草模式”，为实践中运用该模式提供明确的法律依据，这也是立法程序上的法治化要求。

人大机构设置完备。《立法法》第51条、第53条确立了“人大主导”立法模式，但在法案起草工作中是由人大工作机构来主导的。第53条重点提到两大人大工作机构：一是人大专门委员会；二是人大常委会工作机构。立法实践中，承担法案起草的主体也就是这两个。当然除了专门委员会以及人大常委会的工作委员会外，还有需要一些辅助机构与人员的设置，才能确保人大工作的顺利开展。

关于人大专门委员会的设置，全国人大现设立有9个专门委员会。自1954年第一届全国人大会议设立了民族、法案、预算、代表资格审查4个专门委员会，直到1998年设立了9个常设的专门委员会，这9个专门委员会制度运行到现在基本上定格了。但省级人大专门委员会的设置有一些差异。根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第30条的规定，省、自治区、直辖市以及设区的市“根据需要”设立有关的专门委员会，这样各省、自治区、直辖市人大设立的专门委员会数量有细微差别，如，四川省人大设立了8个专门委员会②这8个专门委员会分别是：法制委员会、民族宗教委员会、内务司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、农业与农村委员会、城乡建设环境资源保护委员会、外事侨务委员会。，而山东省人大设立了7个专门委员会。③这7个专门委员会分别是：法制委员会、内务司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、农业与农村委员会、城乡建设与环境资源保护委员会、民族侨务外事委员会。一些委员会的名称也有差异，如，有的称“城乡建设环境资源保护委员会”，有的称为“城乡建设与环境资源保护委员会”等。设区的市人大根据其享有立法权的范围，其专门委员会设置差别较大，特别是2015年《立法法》修订之后新获得立法权的设区的市，因为时间短，机构设置极不完善。以山东省为例，多数设区的市人大仿照全国人大设立了7个专门委员会，但也有设立8个的，如潍坊人大设立了8个专门委员会④这5个专门委员会是法制工作委员会、预算工作委员会、内务司法委员会、财经委员会、教育科学文化卫生委员会、城乡建设与环境资源保护委员会、农业与农村委员会以及民族侨务外事委员会。；也有设立比较少的，如莱芜市仅设立了3个专门委员会。⑤这3个专门委员会分别是：法制民族宗教外事侨务委员会、财经委员会以及教育科学文化卫生城乡建设环境保护委员会。2015年之后获得立法权的设区的市，在人大专门委员会的设置上明显不太规范，人员设置更是不对应，立法权的运行也非常困难，人大工作机构及人员都在逐渐配备中。除专门委员会外，人大常委会的工作机构设置除了全国人大、省级人大相对完善外，设区的市人大常委会工作机构不仅设立数量少，而且人员配备也非常少。在以前不具备立法权的情况下，人大工作机构及人员配备很少，只能满足人大基本的日常工作及职能的需要；在享有立法权之后，人大就面临很多困境，而机构的设置、人员的补充往往受制于省对机构编制、人员编制的约束与控制。设区的市人大工作机构及人员的配备完善还有个过程，受机构、人员配备的影响，一些设区的市立法权的运行也受到很大的影响。如果机构、人员都不能保证人大一些基本工作的正常进行，那么，让人大主导的联合法案起草模式适用就面临诸多困境了。基于此，拥有立法权的人大应尽快完善机构设置，为人大立法工作的顺利开展保驾护航。

（二）立法能力具备

一般情况下，赋予某一主体享有立法权，其隐含前提便是其具备了立法能力。全国人大自1954年第一届第一次会议制定通过《宪法》（即1954年宪法）行使立法权开始，至今已有60多年的历史，立法经验丰富，立法能力强。通常意义上，省级人大及其常委会行使地方立法权是来自1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第6条①该条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”和第27条②该条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”的规定获得了立法权，至今也有30多年的时间了，也有了丰富的地方立法经历，具备较强的立法能力。对于设区的市人大，何时享有立法权要具体分析。1986年修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条③该条规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、 法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”和第38条④该条规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，在本级人民代表大会闭会期间，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”中赋予了省、自治区所在地的市和国务院批准的较大的市以立法权；1992-1996年间，全国人大常委会通过3次授权，经济特区所在的市如深圳、厦门、汕头、珠海享有了立法权；2000年全国人大制定通过的《立法法》对以上3种类型的设区的市立法权予以认可。2015年《立法法》修正，赋予所有的设区的市以立法权，但根据《立法法》第72条的规定，其他设区的市立法权由省、自治区人大常委会根据“设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力”来决定何时赋予其立法权。以山东省为例，山东省17个设区的市中，济南、青岛在1986年获得了立法权，淄博是1992年被国务院批准为“较大的市”，根据1986年修正的《地方组织法》获得立法权；其他14个设区的市在2015年分两批由省人大常委会赋予了立法权。⑤“自8月1日起，山东省东营、烟台、潍坊、济宁、泰安、威海、莱芜、临沂、菏泽市人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规。自12月1日起，枣庄、日照、德州、聊城、滨州市人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规。”参见余东明、徐鹏、张博韬：《山东14个设区的市分两批行使地方立法权》，《法制日报》2015年8月15日。至2015年底，山东省17个设区的市都具有了立法权。但新获得立法权的设区的市明显存在立法能力不足的问题，主要表现在机构设置不全，人员配备不够，具备立法技艺的人过少；立法又是一件新事物，全部从头摸索。因此，设区的市在完善机构设置以及人员配备的同时，须不断提高人大工作机构人员的立法素质，建议采取以下两种措施：一是上挂锻炼。指派设区的市人大工作机构的人员去省人大有关部门挂职锻炼，培养立法技艺；二是开展系统培训。邀请国内立法学理论专家以及立法实践部门的实务专家对人大工作机构人员系统培训，尽快提高立法技能。

当然人大立法能力的具备不仅是一般工作人员立法能力的提高，还包括专门委员会主任委员、副主任委员、委员以及人大常委会工作机构的领导等。因为在人大主导的法案起草中，人大机构的领导需要担任联合起草小组的组长，还需要有领导能力、组织能力、协调能力等，这就需要具有一定管理经验的又具有丰富法学专业知识背景的人担任最为合适。人大有必要有针对性地选择与培养这种人才，同时也可以尝试选拔符合以上条件的人担任专职人大代表，让他们专职从事立法方面的工作，包括组织与领导法案起草的工作。

立法资源有保障。人大主导的联合起草法案模式与其他法案起草一样，需要有一定的人、财、物力的配备，只有具备了这些资源，法案起草才能得以保障。物质保障主要是法案起草经费的保障以及法案起草应具备的物质工作条件；精神方面的资源主要是资料、信息的储备。我们知道，美国国会有自己的图书馆，作为立法机构的重要辅助机构，它收集了很多立法方面的信息与资料，供立法机关起草法案时参考。全国人大有自己的图书馆，但地方人大一般都没有自己的图书馆，建议设立相应的信息资料库，保留或收藏一些立法所需要的信息资料。另外，笔者认为，人大主导法案起草，不论是专门委员会还是人大常委会工作机构，都应有充裕的时间保证。如果职责设计过多，让人大专门委员会或人大常委会工作机构承担法案起草任务也不现实。从我国现行的人大运行制度来看，人大专门委员会以及人大常委会工作机构工作职能较多，还要联系相关政府部门，因此，需要对人大工作机构的工作职责作出优化设置：一方面各专门委员会以及人大常委会工作机构的法案起草应有一个合理的职责分工，最好能够通过法律对它们的法案起草职能及其范围作出合理的规定；二是各专门委员会以及人大常委会能够在日常工作之外承担法案起草的任务或组织法案起草的任务。

五、结 语

人大主导的联合起草法案的模式是我国人大主导立法的应有之义，除非涉及人大自己的相关立法如《立法条例》《专门委员会条例》等由人大自主起草以外，应广泛建立与适用此种模式：一是可以发挥人大在法案的主导作用；二是既有效吸收对口部门的智慧，又尽可能地防范部门利益对人大立法的渗透。然而，人大主导立法还有漫长的路要走，特别是新获得立法权的设区的市，相关的制度如《设区的市制定地方性法规条例》《专门委员会工作条例》等尚未建立；而且其人大工作机构如专门委员会以及人大常委会工作机构的设置也还不到位，人员配备不足，立法能力不够，法案起草所需的人财物力资源得不到保障，人大主导立法难以实现，人大主导的联合起草模式也难以建立。当务之急，享有立法权的各级人大应加强本部门的制度建设，完善人大专门委员会以及人大常委会工作机构的设置，积极采取措施提高人大工作机构人员立法能力。另外，人大也可以探索建立立法研究服务基地、立法联系点等立法智库，为人大主导立法或人大主导的联合法案起草模式的适用提供智力支持。