财政支出绩效评价结果应用于预算安排的问题与难点——以湖北省X市为例

●朱立宇

当前，我国经济正由高增速向高质量转变，面临财源收窄，支出乏效的双重困境。宏观上，自2010年以来，我国经济增长放缓，进入中低速轨道。与此同时，一系列减税降费政策相继出台，对财政收支影响显著并持续扩大；微观上，在部门预算安排过程中，预算单位“重投入轻管理、重支出轻绩效”的现象广泛存在，财政部门“拍脑袋作安排”的行为时有发生。强化绩效评价结果在预算安排过程的应用，合理安排项目和资金，对预算安排乃至经济发展具有重要意义。

一、财政支出绩效评价结果应用的意义

在绩效评价结果得以应用于预算安排之前，政府年度预算安排很大程度上是“一锤子买卖”，上一年度或者之前年度预算安排过程中发现的问题以及取得的经验，无法系统地在之后年度预算安排中得到反馈和应用，更多地是依靠预算安排人员的经验和政治敏锐性。以X市为例，市直单位年度预算安排可分为四个阶段，即“二上二下”，如图 1所示。“一上”阶段，预算单位将项目和对应资金及其绩效目标一起报送财政部门；“一下”阶段，财政部门下达项目和资金控制数以及绩效目标修改建议；“二上”阶段，预算单位在控制数内对项目和资金进行调整，重新报送并附调整修改后的绩效目标；“二下”阶段，财政部门将审核后的项目、资金及对应绩效目标批复预算单位。项目实施完毕后，预算单位有责任对项目实施效果开展绩效自评，并报财政部门评审。在开展绩效评价和结果应用之前，X市每一年度“二上二下”过程相互独立，安排过程得不到优化；之后，财政部门可以在第三年度的“一下”阶段，根据预算单位自评结果和评审报告对项目安排与否以及资金来源和额度做出决定。

图1 “二上二下”流程图

财政部门对项目或取消安排或优先保障，对相关资金或调增或调减，主要依据预算单位申报项目支出明细、当期绩效目标填报质量及绩效评价结果。其中，项目支出明细可以在绩效目标中的成本指标体现，当期绩效目标填报的质量也部分决定了绩效目标评价结果的好坏。通过建立反馈机制，将绩效评价结果应用于预算安排，一方面促使预算单位提高绩效目标填报质量，方便财政部门当期预算安排和日后绩效评价；另一方面也为预算单位争取项目和资金提供了一种手段，引导其从被动填报绩效向主动填报绩效转变。

具体来看，于财政部门而言，预算安排是财政部门的核心工作，其质量直接影响政府各部门运行及经济、民生等领域项目的开展；预算安排也是一项复杂且精细的工作，需对预算单位所申报项目进行全面评估，并作出科学安排，给出合理解释。在预算安排过程中，财政部门依据高质量的当期绩效目标、之前年度绩效评价结果及项目支出明细，可以全面知晓该项目的投入、产出、效果及合理程度，也能了解项目与预算单位职能的契合程度，由此，提高了预算安排的质量，降低了预算安排难度。

于预算部门而言，申报项目预算是预算安排的基础，也是预算单位开展工作的前提、履行部门职能的先决条件。在申报预算项目时，以绩效目标申报为手段，通过提供高质量的绩效目标和高得分的绩效评价结果，确保所报项目在预算安排过程中的优先级和资金保障的充裕度，实现预算单位从被动填报绩效向主动填报绩效转变。

二、财政支出绩效评价结果应用存在的问题

目前，各地财政部门都在积极探索绩效评价结果与预算安排的联动机制，虽然部分地区已初具成效，但绩效评价结果应用于预算安排的相关问题与难点仍广泛存在。从预算安排的角度出发，绩效评价结果的应用既涉及预算项目申报，也依托于预算安排，因此绩效评价结果应用存在的问题在预算安排的全过程都有所体现。

（一）绩效目标填报质量不高

在预算安排过程中，绩效目标被要求随项目一同上报，但绩效目标填报质量参差不齐，难以被财政部门用作参考，也影响之后的绩效评价工作。其原因主要体现在两个方面：一方面，预算单位相关领导及经办人员无绩效意识，认为绩效目标的填报是额外的负担；另一方面，预算单位经办人员专业素养缺乏，难以满足高质量绩效目标填报要求，同时财政部门业务人员也因不具备完整的绩效评价能力，不能对预算单位填报的绩效目标提出具有实质性的建议。

在2019年预算安排过程中，X市财政部门在 “一上阶段”收到申报资金在50万元以上的项目的绩效目标表共660多份。其中，空白和无效填写的绩效目标表占比超过60%，真正能为财政部门安排预算提供支持的不到20%。大量无效的绩效目标使得财政工作人员须花费较多的时间和精力去了解该项目的资金使用明细及所能达到的效果，这加大了工作量也降低了预算安排的质量。

（二）财政部门对绩效评价结果选择性采用

预算单位自评及他评结果权威性的缺乏以及绩效评价管理、结果应用等办法对评价结果应用模糊的规定使得财政部门有机会，同时也不得不进行选择性采用。

1、预算单位项目自评及他评结果缺乏权威性。目前，极少第三方机构在绩效评价方面具有权威性，其原因主要有两点：一是相关部门或机构间的信息交流存在障碍；二是缺乏评价的统一标准，导致第三方机构评价结果呈现出多样性。

年度项目实施完毕后，预算单位需按规定对项目进行自评。自评既可以由预算单位组织内部人员进行，也可委托第三方机构进行。由于单位相关专业人员缺乏，目前绝大部分项目的绩效评价工作都交由第三方机构进行。预算单位将任务进行委托之后，几乎不再参与绩效评价工作，甚至不愿完整提供第三方机构所要资料。这种不畅通的信息交流机制制约了信息的共享，妨碍了评估主体对绩效评价相关信息的充分获取，从而导致评价结果“先天不足”，难以令人信服。

即使信息能充分获取，由于目前绩效指标的确定缺乏统一标准，不同机构对同一项目的评价会采用不同的指标体系和不同的权重分布，从而导致不同的绩效评价结果产生。

2017年，X市财政部门委托湖北YD会计师事务有限公司，对9家中介机构关于X市直2015年度85个重点项目的绩效评价报告进行了评审。评审结果显示，评价报告有6个为优秀，50个为良好，27个为一般，1个为差。具体来看，评审报告中所有重点项目的绩效评价报告在指标体系设置和绩效分析方面都存在缺陷，或指标体系中没有赋权方法，或权重不合理，或评分细则不明确，或对项目绩效情况分析较少等。这一缺陷的指出，说明YD会计师事务有限公司与9家中介机构在绩效评价方面的专业水平及分析问题的方法都存在一定的差距，也就导致了绩效评价结果质量的参差不齐。

2、评价结果应用相关规定过于模糊。绩效评价管理办法中对评价结果应用的规定过于模糊，难以落实。以X市为例，预算安排和相关公开文件指出，“对重点评价结果，与下年度预算安排挂钩，绩效好的，优先安排，适当增加；一般的，保持相对稳定，提出改进目标；较差的，消减支出或取消安排”。可以发现，规定中存在适当、相对等模糊字眼，并没有指明调整的具体数值或比例，这就一方面给予了财政部门选择的空间，另一方面也使得财政部门不得不进行选择性采用。不仅如此，规定对评价结果的应用也缺乏强有力的约束，即便财政部门对评价为优的项目没有优先安排、适当增加，对差的项目没有消减支出或取消安排，也不会被追责。因此，即使可以通过分数对绩效评价结果予以明确，但对评价结果应用的模糊规定使得其很难落实，从而导致财政部门对绩效评价结果的选择性采用，也不得不选择性采用。

（三）评价结果的应用存在时滞

项目绩效评价在项目完成后即下一年度进行，而下一年度部门预算安排则需在当年完成，这就意味着当年的绩效评价结果只能应用于第三年的预算安排，即2018年的绩效评价结果最早只能在2020年开始应用。

对于经常性项目，即每年都会存在的项目，这种绩效评价应用的时滞性影响有限；对于非经常性项目，在等待应用的真空期内，政策的变化会使得资金的使用相应发生改变，或不得延续之前用途，或支出重点改变，这都将导致资金产出以及经济、社会效益发生变化，以致之前年度的绩效评价结果的可用性变差。特别是只存在于当年的项目，绩效评价结果将完全得不到应用。

三、政策建议

针对财政支出绩效评价结果应用于预算安排存在的问题，财政与预算部门需要形成合力来提升绩效目标填报质量，严格按规定对绩效评价结果进行应用。

（一）提升意识与能力以提高填报质量

提升预算单位相关领导与经办人员绩效意识，让绩效评价是争取项目和资金的手段而非工作负担的观念深入人心。第一，对《X市人民政府关于推进预算绩效管理的意见》进行修改，确定地方政府和各部门是预算绩效管理的责任主体，并对绩效目标填报和绩效评价结果应用作出约束性规定，即财政部门不予受理无绩效目标的项目，安排预算严格与绩效评价结果挂钩；第二，财政部门组织绩效评价相关培训，聘请高校老师和第三方机构人员从理论和实践两方面对预算单位经办人员及相关负责人进行培训，并严格控制场均培训人数，正向促进绩效理念落地生根；第三，利用政府平台、新闻媒体进行民众绩效理念灌输，充分发挥民众作为纳税人的监督权力，了解所缴纳税费的用途及产生的效果，以此来反向推动预算部门进行绩效目标公开，进而提高预算单位绩效目标填报质量。

提升预算单位与财政部门业务人员专业素养，培养高质量填报所需人员。第一，因人定岗，将相关专业人员应用于绩效管理岗位，或新招录相关专业人员弥补空缺；第二，与第三方机构建立合作机制，预算单位自愿会同第三方机构开展绩效目标填报工作，但同一项目绩效填报与绩效评价的第三方机构不能相同。

（二）提升权威性与可操作性以防止选择性采用

1、提升绩效评价结果的权威性。第一，对“指标库”进行完善并提升其质量，建立绩效评价结果完善和修正机制。对新增和存在分歧的绩效评价结果，财政部门应会同预算单位及第三方机构，进行联合会审，充分沟通得到三方都认可的结果，并及时完善或修正，不断提升《X市预算绩效评价指标库》的覆盖面和质量。

第二，确保“指标库”得到应用。在绩效评价相关规定中明确“指标库”的权威性，对于已有项目，指定《X市预算绩效评价指标库》为对其进行绩效评价的唯一指标来源，对于新增或确实需调整相应指标的项目，需会同财政部门且联合至少一家其他第三方机构共同制定或调整指标。

第三，建立三方联动机制，确保信息交流无障碍。建立三方联动机制，加强预算单位、财政部门和第三方机构间的交流互动，保证绩效评价过程中信息交流充分且无障碍。预算单位主动提供第三方机构所需材料，第三方机构将评价过程中的问题及时向财政部门反映，财政部门协调解决所反映问题。

2、提升结果应用的可操作性。在绩效评价管理办法中指明资金调整的具体数值或比例。将办法中的“适当增加”修改为与地方财政收入增幅保持一致或保持一个具体比例，将“相对稳定”修改为变化幅度保持在一个具体范围；对预算安排与之前年度绩效评价结果予以同步公开，并对民众质疑及时作出解释。

（三）评价与评估相结合以降低应用时滞

预算单位会同第三方机构开展事前绩效评估，并将评估结果会同预算申报数及绩效目标表于“一上”阶段报送财政部门，为财政部门的预算安排提供全面、可参考的数据及建议。目前，绩效评估在各地还处于探索阶段，可以采取试点的方式进行，即对于资金额度在一定数值以上的项目开展绩效评估，提高绩效评估的可行性，之后再扩围到所有项目。除了试点绩效评估外，对于资金使用较平稳的项目，可以将该项目的绩效评价提前到下一年度预算安排之前，让绩效评价结果能及时得到应用。■