财政扶贫资金动态监控系统的建设应用与改进思考——以河南省为例

●郑智杰

打赢脱贫攻坚战，是党中央向全国人民和全世界作出的一项庄严承诺，是全党的头等大事和第一民生工程，习近平总书记高度关注，多次作出明确的指示和要求。河南省委、省政府高度重视扶贫资金动态监控工作，始终将扶贫资金监管作为贯彻落实中央“精准扶贫、精准脱贫”方略的具体措施和重要抓手。省委省政府领导多次强调加强扶贫资金监管工作，时任省委书记谢伏瞻批示：省财政厅要有专门处室随时跟踪核查扶贫资金使用状况，提高扶贫资金拨付的及时性、使用的合规性、有效性，确保脱贫资金用在刀刃上；省长陈润儿指出：财政扶贫资金管理是每年考核验收的重点，务必监控落实到位；时任常务副省长翁杰明明确提出：省财政厅要建设贯穿省市县乡的扶贫资金管理信息化系统，将扶贫的每一个项目、每一笔资金、每一个环节都纳入监控范围。按照省委省政府领导决策部署，围绕“资金一笔一笔审核”要求，河南省财政厅积极开展扶贫资金动态监控工作，及时出台政策，规范扶贫项目实施和资金使用管理，建设全省扶贫资金动态监控系统，对财政扶贫资金管理使用进行全流程监控。

一、创新监管方式，构建“制度+技术”机制

自2016年开展统筹整合相关涉农资金支持脱贫攻坚试点工作以来，河南省不断加强扶贫资金监管工作。尤其是2017年，进一步加大扶贫资金动态监控工作力度，聚焦财政扶贫资金预算安排、分配下达和资金拨付等重点环节，坚持问题导向，应对域广、面宽、点多、线长这样的现状，改变传统资金管理方式、操作模式、思维方式，按照财政部提出的建立现代财政制度的理念，河南省财政厅创新扶贫资金监管方式，探索构建“制度+技术”工作模式，聚焦扶贫资金预算安排、分配下达和资金拨付等重点环节，构建多维度多视角监控模式，实现财政扶贫资金进行全流程监控，打通扶贫资金管理的“最先一公里”和“最后一公里”，为规范资金管理提供有效技术支撑。这里所谓的制度，指的就是扶贫政策、资金管理规定、工作规则机制和业务操作规范；所谓的技术，指的就是“信息化系统+互联网方式+大数据运用”，用业务规范作为中介贯通制度与技术。

（一）强化组织领导

河南省财政厅高度重视扶贫资金监管工作，要求全省财政部门一定要提高政治站位，强化“四个意识”，增强政治敏锐性，从讲政治的高度强化责任担当，切实加强组织领导，加强统筹协调，确保各项工作落到实处。河南省财政厅积极开展扶贫资金动态监控工作，先后多次召开厅党组会、厅长办公会、厅领导专题会议，研究部署加强扶贫资金监管和扶贫资金动态监控系统建设相关工作。王东伟厅长明确指示，要认真落实省政府要求，按照先易后难、简单实用、注重时效的原则，制定系统实施方案，倒排工期和时间表，尽快推进扶贫资金动态监控系统建设，并以扶贫资金监控为突破口，逐步拓展和深化，力争尽早实现财政资金监控全覆盖。

（二）制定完善管理制度

河南省先后出台《河南省扶贫资金管理办法》《河南省开展统筹整合使用财政涉农资金试点实施办法》《关于加强扶贫资金监管的意见》《关于进一步做好贫困县涉农资金整合加强扶贫资金监管有关工作事项的通知》及《关于建立扶贫项目实施和扶贫资金支出旬报制度的通知》等文件，要求财政部门建立扶贫资金动态监控系统，明确对扶贫资金从预算管理、资金下达、资金拨付和项目管理全过程进行监管。

（三）建立健全工作机制

围绕扶贫资金动态监控工作，建立扶贫资金动态监控协调推进机制，明确工作职责，细化任务分工，同心协力，上下联动，共同推动工作。农业处牵头负责扶贫资金政策文件制定和扶贫资金监管工作，明确扶贫资金监管范围和口径；指导督促市县做好扶贫资金监管工作。预算局牵头负责全省预算基础管理工作，统一全省业务规范和流程，加强扶贫资金预算指标管理，要求市县所有预算指标全部纳入预算执行系统办理，确保预算指标的完整性；将市县通过信息系统办理业务情况纳入年度预算绩效工作考评内容。预算执行局负责督促市县财政部门使用预算执行系统办理扶贫资金支付业务、通过财政惠民补贴资金一卡通系统办理涉人补贴发放，以及通过财政专户资金管理系统办理扶贫专户资金收支核算。部门预算管理处负责服务的预算管理部门纳入统筹整合范围的扶贫资金预算分配下达及资金使用的监管。监督检查局、监督检查一至六处负责扶贫资金监督检查以及扶贫资金问题整改的跟踪核查，同时检查市县使用应用系统办理扶贫资金业务情况。信息化管理办公室负责扶贫资金动态监控系统建设，整合财政内外部数据资源，组织动态监控系统开发部署；根据资金监管需要，不断拓展系统功能；强化数据安全，加强系统运维，规范运维流程。市县财政部门负责本级扶贫资金分配、使用、监管工作；按照省厅要求规范使用预算执行、财政专户资金管理及一卡通等系统办理扶贫资金业务，确保系统数据完整性、准确性；各市县农业科（股）明确专人运用扶贫资金动态监控系统监控扶贫资金使用情况，及时发现解决预警问题。

（四）明确动态监管资金范围

扶贫资金全口径纳入监管范围，覆盖各级扶贫专项资金、纳入贫困县统筹整合范围的相关涉农资金，各类用于支持贫困地区经济社会发展、改善贫困人口基本生活条件的资金。省级扶贫资金管理处室涉及综合处、预算局、教育事业处、经济建设处、环境资源处、农业处、社会保障处、服务业处、综改办（基层处）、农开办等。部分用于扶贫的部门资金不在监控范围，如非贫困县的危房改造资金、安全饮水巩固提升工程资金等。

（五）梳理扶贫资金管理流程

图1 河南省扶贫资金管理流程图

组织梳理省市县乡扶贫资金管理操作流程，厘清省市县乡四级扶贫资金管理的链路和轨迹，形成了清晰的管理流程图，为扶贫资金动态监控系统建设提供内生要求。扶贫资金指标从资金分配到最终支付涉及省级分配、省级下达、市级接收、市级分配、市级下达、县区接收、县区下达、用款计划和资金支付等环节(见图1)。

二、河南省集中部署分级使用的扶贫资金监管系统构建

（一）系统建设思路

运用云计算大数据等新一代信息技术，依托全省财政业务专网，汇聚全省预算执行、财政专户资金管理和一卡通等财政业务应用系统中财政扶贫资金分配审核拨付的全业务流程数据，共享发改、公安、工商、税务、扶贫办等部门相关数据，深度融合内外部数据，构建监控模型，建设功能完善、应用高效扶贫资金动态监控系统，实现对省市县乡扶贫资金的分配、下达及支付全流程监控和预警监控(见图2)。

（二）系统建设流程

依托全省财政专网和政务专有云平台，按照集中部署、分级使用原则建设，系统充分考虑减轻基层负担，自动汇总更新省市县资金安排使用数据，实时呈现资金分配和支付进度，既不额外增加市县财政部门工作量，又确保数据真实准确。

图2 河南省扶贫资金动态监控系统架构图

在系统建设过程中，全省上下联动，层层落实责任，攻坚克难，如期完成了系统建设任务。一是印发《财政扶贫资金动态监控系统建设工作方案》，成立了扶贫资金动态监控系统建设领导小组，明确系统建设目标、工作措施和重点任务。二是加强扶贫资金预算管理。下发《河南省财政厅关于进一步加强预算基础管理工作的通知》，统一全省预算管理业务规范，进一步细化预算指标、预算执行业务操作，规范财政资金监控管理，完善动态监控方式，为扶贫资金动态监控提供预算管理基础。三是强化基础支撑保障。构建省市县乡四级贯通的网络体系，升级省级到省辖市财政专线带宽，将网络带宽从10M提升到30M，为全省数据集中管理提供链路保障。开展全省财政系统服务器时间源同步，确保全省财政业务系统时间的权威性和一致性，夯实财政信息系统集中管理基础。实施数据异地备份。将全省预算管理、预算执行等业务系统数据集中备份至省厅，进一步加强数据集中管理，为系统建设提供数据基础。四是统一升级改造全省预算执行和一卡通系统，扩展扶贫资金管理功能。增加预算执行系统预算指标扶贫标识，完善指标上下级贯通；增加一卡通项目指标文号、资金管理部门属性，为上下级扶贫资金监管及流程追溯提供基础。五是构建财政内外部数据群。通过开展财政内生数据梳理。确定梳理流程、标准规范、梳理边界及方式，研究制定数据资源目录，收集涵盖预算编制、预算执行、非税收入、财政专户、一卡通等财政数据，按照数据集中存放、分类呈现、标准可扩展化的思路，建设形成财政内生数据资源群。丰富拓展外部数据资源群。以综合治税为突破口，共享发改、公安、税务、人社、国土、卫计等40多个部门涉税信息，与20多个部门签署数据共享协议，整理归集数据信息273项9.16亿条。通过建立数据模型，深度融合财政内外部数据，实现对省市县乡四级扶贫资金的全流程监控和风险预警。六是加强扶贫资金数据核对。扶贫资金动态监控系统本身不产生业务数据，数据主要来源于预算执行、财政专户和一卡通系统，由于各业务系统存在办理业务不规范问题，导致数据差错出现。农业处、预算局、预算执行局会同相关部门预算管理处多次组织对各个系统中扶贫资金数据进行核对，督促市县做好纠错整改工作，确保扶贫资金动态监控系统数据准确。

（三）系统主要功能

目前，系统主要功能包括总体概览、资金流程追溯、易地扶贫搬迁、扶贫项目情况、风险监控、分类汇总统计和智能检索等。系统通过表格、图表等方式，实现了可视化、便捷化、精准化。

总体概览展示全省扶贫资金安排支出及资金风险情况，按照分处室、分市县、分功能科目等多角度进行概览展示；流程追溯按照分地区、分处室、分部门、涉人补贴、专户资金、涉企资金、多维追溯等角度对省市县扶贫资金安排下达及支付进行全流程追溯，可以追溯到最终收款企业和个人；易地扶贫搬迁对用于易地扶贫的财政安排及融资资金进行分类展示，可以进一步追溯到安排到项目县的异地扶贫搬迁融资资金收支情况；风险监控对扶贫资金接收进度、分配进度、支付进度、账户、企业及个人风险预警进行展示；扶贫项目情况由县级财政部门填报项目明细信息及资金使用信息，实现全省扶贫项目与扶贫资金匹配，资金支付进度与项目进度相匹配，通过形象进度简明扼要反映项目实际达到的活动进度；分类汇总统计提供多种报表信息供财政部门对扶贫资金安排分配情况进行汇总统计，满足各种业务查询分析需要；智能检索实现利用指标文号、项目名称等关键字，对全省扶贫资金数据进行数据查询与展示。

（四）系统主要特点

一是资金范围全口径。将扶贫资金全部纳入动态监控视野，不仅包括财政扶贫专项资金、还包括统筹整合试点资金，还包括易地扶贫搬迁融资资金；不仅监控财政部门安排的扶贫资金，还要监控发改、教育、交通、国土、住建等主管部门安排的扶贫资金。二是资金流程全覆盖。对财政系统内部操作流程监控。对每一笔扶贫资金进行全流程监控，横向覆盖从预算指标、用款计划到集中支付的完整资金管理使用过程，纵向覆盖上级下达、下级接收到最终完成资金支付全链条。三是资金项目相匹配。主要是做到两个匹配，一个是扶贫资金与扶贫项目一一匹配，另一个就是资金支出进度和项目实施进度相匹配。四是数据信息相融合。实现“三个打通、两个融合”。“三个打通”即打通财政部门内部、打通财政系统上下级、打通财政与其他部门信息孤岛，实现数据共享共用。“两个融合”即横向集成财政内部和主管部门资金分配拨付及项目单位资金使用数据，纵向汇聚省市县乡四级财政扶贫资金分配审核拨付全业务流程数据，实现各个环节的深度融合。五是风险防控多维度。从预算指标、资金支付、账户管理、付款企业、最终受益个人等六个方面设置44条预警规则，实时预警疑似问题，跟踪纠正违规操作。六是在线监控一体化。在业务层面，全省统一标准、统一规范，实现业务管理一体化；在技术层面，系统由省里统一规划、统一建设、统一管理、统一运行维护。

三、河南省扶贫资金动态监控系统的实践应用

河南省扶贫资金动态监控系统的建成，受到省委省政府主要领导的肯定。2018年4月，财政部在河南省召开全国加强扶贫资金管理座谈会，现场观摩河南省扶贫资金动态监控系统并给予高度评价。

深化数据融合，提升资金监管精准性。一是规范资金使用。有效识别资金用途不符合预算规定嫌疑、预算管理业务不规范、收款账户规范性等问题，促进各级财政及预算管理部门规范办理业务。二是加快支出进度。系统实现了每一笔扶贫资金从预算安排分配，到最终完成支付的全流程逐环节链条式追踪，实时预警资金滞留的环节，实时督促市县加快扶贫资金安排使用进度。2017年全省财政扶贫资金（不含易地扶贫搬迁部分）进度达到94.57%，资金支付效率和使用效益大大提升。三是厘清部门责任。系统通过资金与项目的关联，有效识别支出进度滞后的根本原因，直观反映“钱等项目”、“项目设置不合理”等现象，划清部门间责任，加快工作节奏。

聚焦破解难点，打造多维风险防控体系。从指标接收、资金分配、拨付进度、收款账户多维度进行防控，大数据综合比对是否合规、是否规范，针对资金使用管理中存在的疑似问题，及时进行跟踪检查。一是实现资金安排使用进度预警。配置市县预算指标接收、分配下达和资金支付进度预警规则，实时督促市县加快扶贫资金安排使用进度。二是预警资金使用不规范行为。对于疑似未按照《河南省扶贫资金管理办法》等制度文件规定使用资金行为，以预警形式反馈给各级管理人员，为有针对性进行检查落实提供实时在线参考。三是从受补助人的角度串联展示涉及扶贫资金发放情况，比如，到户增收资金，通过融合建档立卡贫困户、易地扶贫搬迁项目及人员信息，对受补助人的户籍、企业任职、投资、房产、汽车等信息，在最终支付到贫困户的一卡通账户后，系统会自动进行比对，及时进行预警提示。

强化责任落实，提高考核监督效率。依托扶贫资金动态监控系统，加强对各级各类扶贫资金的日常监督，用信息化手段助力督查督办工作，提高督查督办工作的针对性、有效性及科学化水平。一是采取系统自动受理与智能预警、人工核查相结合的管理方式，对扶贫资金使用管理过程进行事中监控和事后跟踪。二是建立市县扶贫资金风险历史台账，为加强资金管理和开展督促检查提供参考，也为扶贫资金管理绩效考核提供依据。三是为扶贫资金项目绩效评价提供参考，通过设置资金投入、资金拨付、资金监管、项目完工率、项目资金到位率、年度结转、统筹比例等绩效目标指标，辅助扶贫资金使用绩效考核。

为促进扶贫资金动态监控工作常态化、制度化，河南省财政厅进一步完善动态监控业务管理体系，制定《河南省财政扶贫资金动态监控系统使用管理办法》，明确各级职责权限，规范管理流程，建立扶贫资金动态监控问题处理联动机制，充分发挥系统对财政扶贫资金管理的支撑作用。该省财政厅相关处室定期通过动态监控系统汇总各市县预警问题分类台账，并督促市县整改落实，市县应及时将风险预警问题核实处理情况反馈。省财政监督检查部门组织对预警问题处理进行专项督查，对专项督查预警问题频出的市县由厅领导对市县财政局主要负责同志进行约谈。印发《财政扶贫资金管理操作手册》，对可统筹资金预算管理、指标接收、账户管理、资金支付、项目评审及采购等事项作出明确规定，规范扶贫资金业务操作。实现扶贫项目实施和资金支出常态化监管。建立扶贫项目实施和扶贫资金支出进度旬报制度，对扶贫项目实施和资金使用进行常态化、精准化、制度化监管。

四、完善扶贫资金监管思考和下一步计划

下一步河南省将继续完善扶贫系统功能，提升扶贫资金监管的针对性、有效性，为精准扶贫、精准脱贫提供技术支撑和决策依据，构建财政资金在线监控体系，实现对全省财政收支全流程动态监控。

（一）完善扶贫资金动态监控系统功能

从系统运行情况看，河南省动态监控系统在模块设计、功能拓展方面还有进一步提升的空间。下一步，我们将紧密结合扶贫资金监管的业务需求，继续拓展动态监控功能，完善数据融合比对功能，强化系统数据应用与政务数据共享，进一步加强与全省精准扶贫、易地扶贫搬迁等信息管理平台的数据对接，提高扶贫资金管理精准性，更好地为扶贫资金监管提供技术支撑。探索扶贫资金绩效评价指标体系，逐步运用监控系统数据作为扶贫资金绩效评价依据。

（二）提升系统办理业务规范性完整性

强化业务规范的执行力度，建立通报制度，全面规范预算管理和预算执行业务操作，统一业务操作流程和数据标准，确保实现所有预算管理和执行业务线上办理，杜绝线下处理操作财政收支业务，保障系统内数据全面、真实、准确。建立激励约束机制，对市县信息化建设及应用情况进行考核，考核结果纳入省对市县的预算绩效工作考评体系，确保扶贫资金全部纳入动态监控范围。

（三）加强扶贫资金与扶贫项目关联衔接

针对扶贫资金与扶贫项目对接中存在的问题，建立扶贫项目与扶贫资金指标的系统关联，实现项目预算指标自动匹配、项目实施进度与资金支付自动匹配。依托扶贫资金旬报项目信息构建扶贫资金项目库，实现扶贫资金和项目的报表自动汇总，既能提升扶贫资金管理工作的效率，又能提高项目及资金情况的精准性。

（四）加大部门间数据共享力度

进一步加强与公安、人社、卫计委、民政、交通等部门沟通，尽快建立单位间数据自动交换机制，为进一步发现扶贫资金管理使用风险，提升扶贫资金动态监控应用效果，奠定数据基础。建设财政经济大数据融合中心平台，实现跨部门、跨层级财政经济数据的互通共享，为开展财政大数据应用提供统一的数据支撑。

（五）实施“三个在线”监控

一是对收入实施在线监控。对全省财政收入分行业、分企业、分层级、分科目多维度监控，辅助收入运行分析。深化综合治税信息系统建设应用，加大数据共享力度，丰富专题治税模型，提升涉税信息风险分析能力，助力财政有效增收。二是财政支出在线监控。拓展支出监控主题，实现对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算执行情况进行监控。三是实施地方政府债务在线监控。通过融合PPP项目、政府性债务、政府投资基金等数据，完善分析模型和监控策略，实现跨层级、跨部门政府性债务“借、用、还”穿透式在线监控，为加强政府性债务管理提供技术支撑。■