行政事业单位应加强预算绩效管理

●范永茂

行政事业单位是我国公共部门的重要组成部分，也在公共事务中发挥着重要作用，能代表政府管理、监督并提供各种公共服务。公共财政资金是大部分行政事业单位运营经费的来源，这些单位也要根据预算申请和使用财政资金。伴随着我国现代财政改革的深化和推进，特别是在党的十九大提出 “要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”和中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》之后，我国公共部门开始全面实施预算绩效管理，这也标志着部门预算向绩效预算的转型。“花钱必问效，无效必问责”不仅应该成为包括行政事业单位在内的公共部门的财政管理理念，也必须落实在管理实践中。

但是预算的绩效管理相比传统的预算方法有着自身的科学规律和方法，其特点是专业性很强、系统较为复杂性。而我国的行政事业单位的预算管理长期相对偏弱，预算的绩效管理更是滞后，也缺乏先行先试的经验，实际操作中仍有不少问题，面临不少挑战。本文将首先讨论行政事业单位预算的绩效管理的基本问题，在总结当前行政事业单位部门预算管理中现有的问题的基础上，提出有关改进建议。

一、预算绩效管理的基本问题

传统观点认为预算是一种控制支出的手段。随着现代财政预算功能的演进和扩大，今天的预算更被赋予了“将资源最大限度利用，使其获得最高投入产出效率，并获得最佳收益”的功能。行政事业单位的预算，就是根据自身业务发展目标和年度财政资金支出方向所制定的收入与支出计划，这个计划所产生的效果既是预算也是决策的结果。将绩效管理的思想融入到预算管理中，将绩效目标的设定、评估、结果都纳入预算编制、执行、监督、审查全过程中，能提高预算的效用性。

就行政事业单位的预算绩效而言，应该围绕着其核心公共服务的业务，在一定的公共资金的使用后，实现可以用数字体现的结果，这些结果主要包括效果、效率与效益，也就是通常说的3E。效果反映的是行政事业单位所产生引发的政治的、经济的和社会的反应变化；效率是指使用资金所消耗的劳动量与劳动效果的比率，这是行政事业单位使用财政资金的能力的直接体现；效益则是投入产出比，即实现了多少预定目标以及经济利益在结果中的情况。

在行政事业单位中，预算绩效管理是为了更好地完成公共服务的任务，在编制、执行、考核和评估的预算管理过程中，融入绩效理念，形成约束有力的、涵盖目标设定、过程考核和结果评估的全流程绩效管理，最终促进个人、部门及组织绩效的共同持续提高。预算绩效管理在行政事业单位的定位是很明确的，其应该也必须成为行政事业单位预算管理中一个重要组成部分。对于行政事业单位来说，实施预算绩效管理和评估有着重要意义。首先，绩效预算最直接的作用是能够提升预算资金的使用效率。通过对预算资金使用情况的分析，绩效评估能发现预算资金使用中的无效和浪费行为，督促有关部门和单位在资金使用方面进行整改和调整。其次，绩效预算还有助于有效提升预算管理的水平，这个功能主要是通过预算绩效评估实现的。绩效评估是一种重要的管理手段，通过对预算绩效指标的设定、科学评估方法的采用和后期对评估结果的应用，单位可以发现在预算编制和执行中的问题，并及时改进调整，提升支出的效果的同时也提升内部管理。第三，绩效预算最终要帮助事业单位更好地完成社会服务的任务。绩效预算讲求的不仅仅是把财政资金花出去的“绩”，更注重的是花钱后“效”的结果，只有这个结果实现了，事业单位的服务职能才算真正履行出来。具体来说，预算绩效会有结果的评估，这种评估就是在考察钱花得好不好。行政事业单位如果能构建这种以结果为导向的预算管理体制，就能解决长期以来事业单位绩效考评不明确、责任不清晰的管理问题。

二、我国预算绩效管理简要演进历程

我国的财政投资评审体系是从1998年开始建立的，本世纪初开始关注预算的绩效问题，其发展历程大致经历了切入、过渡和突破三个阶段。早期的财政投资评审的初衷是使得财政收入用于投资性的支出得以完善，属于事后评价。受制于当时的条件，评审工作也多流于形式，这是早期切入阶段的特征。2002年以后，绩效考评的概念引入我国，并逐渐发展成为一个包括一般预算支出以及项目支出的考评体系，并在文化、卫生、教育等领域加以运用，部分省份也开展了涉及民生的重大项目的支出绩效评价，如广东、浙江均建立起专职机构开展此类工作。这属于过渡阶段的特征。2014年8月全国人大通过了关于修订预算法的决定，相比1995年生效的旧预算法通篇未提及“绩效”，新预算法中“绩效”一词出现六次。新法要求财政绩效预算管理要贯彻预算活动整个过程，这是我国首次用法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求，预算绩效管理取得实质性突破。

2014年10月，国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》，为绩效预算改革指明了方向。该文件强调“推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点有项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理方面。加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结果、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。”党的十九大报告更是进一步提出，“建立全面透明规范、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”

作为公共部门的组成部分，行政事业单位需要从公共财政获得必要的资金以维持运转；同时它们又承担着公共服务的职能，需要履行职能满足公共服务的需求，并提升公共服务效率。绩效预算的采用，就可以帮助行政事业单位在高效使用公共资金的同时，提升服务质量。因此，改革行政事业单位的财政管理模式，大力推进绩效管理十分必要。

三、行政事业单位预算管理存在的问题

虽然绩效预算的概念已经提出多年，不少地方在实践上也试行多年并在持续推进，积累了很好的经验做法，但是行政事业单位的预算绩效管理改革推进相对较迟缓，成效未充分显现，效果也亟待提高。

（一）绩效理念还未完全树立，编制和评估方法陈旧

预算的绩效理念还未深入人心，尚未充分转化为行动。在“以收定支”的传统财政思想和政治文化影响下，财政部门和公众对绩效的关注程度都不高，同时也缺乏相关的信息获取和决策的渠道。政府机关的绩效管理尚且如此，行政事业单位的绩效管理更是落后。从预算的编制方法手段来看，各级财政部门目前仍然使用定额定员基础上的基本支出和通过项目库的项目支出法。这两种编制办法虽然操作比较简单易行，但是不够精细，与资金使用关联不高，与业绩目标的联系更为松散，因此传统的预算编制方法需要突破。同时，部门预算编制的有效时间也比较短暂。预算编制的启动时间通常是在7-8月份，而预算草案则在次年初召开的人民代表大会上审议。从第一年的年中到第二年年初这几个月对于基层单位来说，要想编制一份详尽的预算，显然缺乏足够时间进行详细的调研论证和数据分析。在这种情况下，下级部门的预算只能由上级代编。进而，由于预算编制组织不够充分，财政部门不得不单独承担编制的主要工作，与其他业务部门充分的信息沟通也就难以保障，编制的质量自然无法充分保证。最后，因为绩效结果评估体系尚未建立或者本身质量不高，评估结果的运用与反馈机制更未建立，所以预算编制与绩效结果互相脱节。在这种情况下，即便有绩效预算的编制，但没有结果评估，绩效管理也只能流于形式。

（二）预算执行中的“非绩效”行为较为严重，干扰了绩效目标的实现

“非绩效”行为主要是指在执行过程中只看重支出，而不注重其效果，甚至正常的支出执行都难以保证。这具体表现在如下几个方面：一是“不差钱”和“不给钱”现象的同时存在。有研究已经发现，行政事业单位预算资金的使用需要按照政府预算科目的口径执行，也就是说“基本支出”经费不能用于“项目支出”，而“项目支出”中的各项目下的资金也要严格使用，不能互相挪用。固然这种按照科目来使用经费的模式强化了“专款专用”的管理需求，有助于政府对各部门预算的执行管理，但同时也使得行政事业单位的资金被条块分割而碎片化，预算资金的统筹使用能力受到削弱，反而不利于工作的开展。特别是对于诸如高校、科研机构等事业单位，由于其核心业务开展有着自身的规律和要求，对经费使用也有特殊的要求，所以就不能简单套用党政机关的经费管理方式方法。如果按照党政机关“专款专用”的经费管理方法，在预算编制和执行不统一时，事业单位预算管理就会出现有的部门项目经费不足而有的部门经费大量结余同时存在的现象，这就是财政资源的错误配置，不仅降低了财政资金的使用效率，更是一种极大的浪费。二是专项资金结余偏大，使用不充分。专项资金直接和行政事业单位的工作业务和特定目标相关，是为完成特定任务而单独下拨的资金。相比基本经费支出，其更能体现出绩效的结果。尽管专项资金的使用有完备的制度，“专款专用，专账核算”也在多数情况下能够得到执行，但专项资金使用的绩效仍不乐观。有媒体就曾在2016年报道过审计署的审计结果，结果发现由于缺乏系统盘活，有约97亿元的专项资金长期闲置。导致闲置的原因有很多，但从政府财政专项资金投入的一开始就已经存在诸多问题。比如有研究就发现，专项资金的项目投入数量与实际需求和任务匹配缺少严格的逻辑关系，也就是说专项资金的实际需求是缺乏合理性的，也看不到一个确定的绩效目标。还有时，在资金使用不充分时，甚至出现公用支出抵充专项支出以造成专项资金使用充分的假象。这都会造成专项资金的无效使用，或者说这些都是专项资金使用的“非绩效”现象。三是由来已久的年底“突击花钱”问题。在目前的预算编制-审批的制度安排下，财政资金往往在第三季度甚至第四季度才能拨付。面对大量集中到来的专项资金，在财政部门预算执行率的压力下，基层预算执行单位不得不想方设法把资金花出去，因为只有完成了当年的预算执行任务，没有结余的资金被收回，下级部门来年的预算才不会被削减。这种短期内突击花钱的方法自然无法保证支出的质量和效果，绩效目标的实现更无从谈起。

（三）预算约束力不足，开展困难较多

由于预算绩效管理不是财经纪律，而是对单位的自我约束和管理，所以就不具备刚性的执行要求和约束性，行政事业单位的自我约束机制自然也就不会建立。即便上级政府要求推行绩效管理，很多单位也仅仅是象征应付，缺乏积极性去主动呼应，绩效工作也往往成为地方财政部门单方面推动的工作。加之绩效管理所要求的专业性和复杂性，都需要配备专门的人员，这既会增加工作人员也会增加工作难度。即便在一个单位内部，不同科室和人员也对绩效工作的理解可能存在分歧。特别对于一个新工作的开展，很多部门在心理上还存在畏难甚至抵触的情绪，相关工作开展也自然会有阻力。

（四）绩效评价工作自身的不足

预算绩效管理要落实好，评价是关键。评价是技术性最强的一个环节；而不幸的是，目前这一环节本身就存在很多问题与不足。第一个不足是评价面覆盖较窄。鉴于绩效评价工作既需要财政部门也需要相关事业单位业务部门通力配合投入大量的精力的客观情况，绩效评价在很多时候只能覆盖到重点项目或者大额支出。这样一来，绩效评价就难以对整个单位的全口径预算管理产生影响。第二个不足是指标设计不够科学。指标设计是绩效评价的核心，也决定其能否真正成功。指标设计需要高度的科学性和技术性，也需要深入细致论证并反复检验，还要根据项目设置包括共性指标和个性指标在内的不同指标体系。虽然财政部门公布了一些具有指导性的共性指标，但这些共性指标往往是和“投入”有关的指标。由于行政事业单位业务存在差异，个性的“产出”及“效果”的指标设计往往难以形成一个全面统一的标准。有研究就发现，由于指标是单位自己设计的，绩效评估的自我评价往往变为单位的“自问自答”，科学公正的绩效评价反而成了“走过场”。

四、改善行政事业单位预算绩效管理的建议

在党中央、国务院的明确指导下，预算的绩效管理已经成为了公共部门财政预算管理改革的主要任务。如何落实好这一总体性要求，加快推动公共部门预算的绩效管理成为下一步工作的关键。对于为数众多的行政事业单位而言，应当尽快树立预算绩效管理理念，并在实践中迅速提升绩效管理水平。

（一）高度重视预算绩效管理工作，全面提升绩效管理能力

在2018年中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》这一最高指导性文件发布前，2011年财政部已经出台了 《关于推进预算绩效管理的指导意见》和《财政支出绩效评价管理暂行办法》两个文件。这两个文件是国家财政主管部门制定的关于预算绩效管理的最高标准，它们构成了绩效管理的法规政策体系。在上述文件和要求的指导下，各个部门和单位必须树立绩效理念，彻底改变过去的“重投入，轻管理”、“重支出、轻结果”的管理思维模式，把绩效和业务密切挂钩，凡事必问效，问效必监督，建立健全各个环节的规范体系。特别是单位一把手更要牢固树立绩效意识，带头承担绩效管理的责任。各单位也要对专业人员要加强培训，提升相关部门人员的绩效管理能力。

（二）科学合理编制预算，用实绩效评估结果

现有的部门预算编制模式是绩效预算管理的瓶颈，所以首先要改革当前部门预算编制模式。比如，定员定额法和项目库就应该是改革的首要内容。这两种经常使用的预算编制方法都存在目标与结果相脱节的缺陷，在基本支出上不仅不利于行政事业单位的减员增效，反过来加剧了各单位在人员规模上盲目 “摊大饼”的行为。有一种观点建议，为了减员增效可以引入行政事业单位“标准人员”的概念，标准人员不再以时间人数为计量单位把人头费作为基本支出的标准，而是按行政事业单位实际承担的功能进行测算核定，然后再按照标准人员及标准工资和公用经费定额确定单位的基本支出。这一新标准可以改变不少行政事业单位存在的“吃饭财政”的状况。对于项目支出预算管理而言，采用论证评审制是一个重要的改革措施，也就是把经过内外专家充分论证、目标明确、效果显著、且容易实现的项目优先列入预算。项目支出管理特别要警惕在公用经费不足时用项目经费来弥补的 “明修栈道，暗度陈仓”的做法。在绩效指标设计环节，要做到科学合理设计，特别是注意共性指标和个性指标的设计，共性指标可以标准化、统一化，个性指标要结合业务特点压缩各单位 “自问自答”的空间，还要注意区分基础设施建设性项目和年度专项项目，并适当引入中长期预算安排等。在此基础上，要提升预算编制和执行的精准度，在编制和执行阶段使得各个部门都能有效参与进来。

评估结果的充分使用是推行绩效管理的另一个关键环节，只有结果被使用，预算管理才能得到真正改善。充分使用评估结果首先要求建立有效的绩效评价结果应用机制。比如，个人或部门的年度考核、单位下一年度的预算安排、甚至单位领导的经济责任制考核都可以和评估结果挂钩，这样做能使评估结果在个人、部门的工作上都发挥指导性和监督性作用。此外，健全行政事业单位绩效审计制度也十分必要，要使得绩效审计常态化、制度化、经常化，推动形成单位绩效管理自我约束机制的形成。

（三）重点解决专项资金使用管理问题，提高专项资金使用效益

专项资金是预算绩效管理的重点。专项资金投入往往是使用效益不高的“遍地开花”或是“锦上添花”模式，而就缺乏经过精准筛查的“优中选优”或“雪中送炭”模式。除了要精准筛查项目外，专项资金投入也要区分不同性质的地区、项目和单位，投入的规模应当与事业单位的任务基本相匹配，减少奖励性质的专项拨入。行政事业单位的专项资金管理可以借鉴零基预算的理念，通过竞争机制，对项目优胜劣汰，保证专项资金的合理投入。对于“专款专用”的使用制度，可以适当灵活处理，在完善调剂审批制度的前提下，提高事业单位业务部门对专项资金的统筹能力。在一定特殊情况下，可以允许部分专项资金跨年度结转，以减少单位的沉淀资金，盘活存量资金。在现有会计年度的框架内，采用提前预算、提前预拨等方法，尽量转变财政拨款的“头轻脚重”的状况，降低单位年底“突击花钱”的压力。

（四）制定公共服务的标准化体系，推动预算工作的制度化建设

很多行政事业单位承担着公共服务供给的重要职能，要想使其预算能够按照绩效目标进行管理，公共服务标准化是个前提条件。比如，行政事业单位可以按照各自服务的内容和行业特点进行绩效预算的指标设计，建立提供公共服务标准的数据库，推广电子招投标系统等。同时，在预算工作的制度化方面，可以借鉴企业管理经验，建立完善事业单位的内部控制体系。内部控制是预算管理的第一道防线，也是重要的预算管理工具。它不仅仅是可以防范财务风险，同时也能将单位的预算绩效控制嵌入到单位经济活动的各个环节。最后，行政事业单位应该重视并利用好管理会计工具，让项目成本计算和成本控制等绩效工具方法充分发挥作用，为项目绩效考评和改善预算编制的精确度提供依据，最终提高预算预测和决策的水平。■