如何打造法治化、国际化、便利化的营商环境？

话题嘉宾

林江：中山大学岭南学院经济系教授、博士生导师，中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任，兼任中国财政学会理事、海峡两岸关系研究中心兼职研究员、广东省财政学会副会长等职，研究领域是财政理论与政策、区域经济与金融

吴建军：中南财经政法大学金融学院教授，教研室主任，投资系副主任，研究方向为投资理论与实践

于洪：上海财经大学中国公共财政研究院副院长、副教授、博士生导师，主要研究领域为社会保障，财税理论与政策

张为杰：东北财经大学经济学院讲师，经济学博士，硕士生导师，东北财经大学应用经济学博士后，主要研究领域为产业经济、公共经济与政策

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现。2018年，各地区各部门在党中央、国务院的决策部署下，聚焦市场主体反映的突出问题，对标世界银行评价，出台了一批优化营商环境的政策措施，世行营商环境排名由2017年的第78位大幅上升到第46位。

今年《政府工作报告》把优化营商环境放在重要位置，明确指出要深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，下硬功夫打造好发展的软环境。3月26日的国务院常务会议专题研究部署今年优化营商环境的重点工作：一要从“减”字入手促进简政；二要按照竞争中性原则，加快清理修改相关法规制度；三要推进公正监管，纠正政府监管不到位、企业主体责任不落实问题。

李克强总理强调：“当前全球经济竞争日趋激烈，优化营商环境是激发市场活力、提高竞争力的重大举措，必须下好‘放管服’改革这一先手棋。”“各部门要紧紧抓住当前营商环境中存在的‘症结’和短板，统筹协调，综合施策，着力破障，进一步激发市场活力和社会创造力。”

4月9日，在国务院政策例行吹风会上，财政部副部长邹加怡表示，今年优化营商环境改革将聚焦以下重点领域：一是进一步推进营商环境的便利化改革；二是推进营商环境的法制化；三是打通政策落地的“最后一公里”，确保推出的各项改革措施能够落实见效，切实增强市场主体获得感。下一步，当以世行评价为契机，对标先进水平，努力打造国际化、法治化、便利化的营商环境。

近年来，我国高度重视营商环境，从中央到地方，优化营商环境已经成为各级政府的共识。在中央顶层设计密集出台的背景下，各地方政府因地制宜，瞄准企业投资生产经营中的“堵点”“痛点”，积极探索出台实实在在的举措，提升区域营商环境，推动经济高质量发展。我国对标世界银行评估优化营商环境有何深意？当前营商环境在哪些方面得到显著改善？还存在哪些短板弱项？如何进一步打造法治化、国际化、便利化的营商环境？本期监督沙龙聚焦营商环境优化，围绕相关话题展开探讨。

聚焦营商环境优化中的短板弱项

主持人：根据党中央、国务院的决策部署，近年来我国通过推进“放管服”等显著改善了营商环境。2018年以来，财政部会同北京、上海两城市以及有关部门，对标世界银行评估标准，聚焦营商环境薄弱环节，出台了一批优化营商环境的政策措施。我国对标世界银行评估优化营商环境有何深意？当前营商环境在哪些方面得到显著改善？

林江：我国对标世界银行评估优化营商环境意义深远。世界银行每年都发布国际营商环境的排行榜，代表着营商环境是具有国际标准的，而我国对标世界银行的评估标准，意味着我国正致力于不断对标国际标准以改善我国的营商环境，从而在开放条件下不断引进国际先进制造业和现代服务业的产品和服务的提供商，而我国在营商环境的国际排名有了很大的提升，意味着近年来我国政府致力于“放管服”的改革是成功的，是富有成效的，朝着营商环境的国内标准和规则与国际标准和规则的顺利对接迈出了重要的一步。事实上，当前我国的营商环境在以下方面得到了显著改善：一是通过实行外资准入前的国民待遇加负面清单管理，有效降低了外资进入我国市场的门槛；二是通过实行区域发展战略，一定程度上实现了区域融合发展，破除了地区与地区之间、城市与城市之间的非关税壁垒，为形成我国统一的市场奠定了坚实的基础；三是通过包括人民币资本项目下的自由兑换等改革试验在自贸试验区的实践，显示了我国推进投资软环境建设，从而与国际规则接轨的积极态度；四是通过放管服等改革措施，进一步降低外资企业准入和内资企业准入门槛，让对外开放和对内开放两种资源实现了有效的对接，从而提升了外资企业进入中国市场的积极性。

吴建军：我国政府积极主动对标世界银行评估标准优化营商环境意味深远。世行全球营商环境报告在全面性、权威性以及影响力等方面具有举足轻重的地位。世行早在2003年便开始对全球190多个经济体的营商环境进行评分排序，国际排名的先后对各国政府吸引外商投资、促进经济社会发展的作用不言而喻。对标世行评估报告，能明确我国当前营商环境在国际上的地位。根据世行最新营商环境报告显示，2018年我国营商环境在全球排名第46位，与新西兰（第 1名）、新加坡（第 2名）、韩国（第5名）、美国（第8名）等国家仍存在较大差距；但同时也应看到我国营商环境排名上升较快，在一年内从76名跃居第46名。更重要的是，世行评估各项指标为我国政府在这些领域继续深化推进“放管服”改革提供依据。例如，我国在“办理施工许可证”方面排第121名，在“纳税”方面排名第114位，说明在这些领域的改革力度应进一步加大。

分析2018年和2019年世行营商环境评估报告可知，我国在“获得电力”“办理施工许可证”以及“跨境贸易”等分指标上评分明显提升，分别提高了26.30分、23.95分以及12.68分。在“开办企业”“登记财产”“保护少数投资者”“纳税”等方面也有一定程度改善，分数分别上涨了8.05分、5.81分、5分以及4.63分。

于洪：世界银行关于营商环境的10项评价指标是世界上较为完善也被广泛认可的一套衡量标准，对于我国营造国际化营商环境有着积极的指导意义。报告选取每个经济体中最大的商业城市的数据作为排名依据。我国的排名由北京、上海两个城市的数据组成，权重分别为45%和55%。优化这两个城市的营商环境是贯彻落实习近平总书记关于上海等特大城市要率先加大营商环境改革力度重要指示的集中体现，也是系统深入推进政府“放管服”改革的具体成果。对照国际标准来建设营商环境评价机制，顺应了我国经济转型发展的需要，能更好地破除制约发展的体制机制障碍，提高对国内外投资者的吸引力。同时，也有利于及时反馈和矫正改革中的问题，将改革推向纵深。

随着政府职能转变加快，营商环境改善具体体现为：其一，“放管服”改革持续推进，推动政府职能转变。“证照分离”改革在全国推开；上海“店小二”、浙江“最多跑一次”服务的推广，简化了企业办事程序，大大提高了政务服务质量和效率。其二，进一步提高减税降费程度。包括持续推进增值税改革，降低制造业、交通业等行业的增值税税率，逐步建立增值税期末留抵税额退税制度，出台小微企业税收优惠政策，提高享受减半征收企业所得税优惠政策的小型微利企业年应纳税所得额上限，同时，进一步清理规范行政事业性收费和政府性基金，完善个税配套措施。2018年为企业和个人减税降费约1.3万亿元，减少“五险一金”缴费2140亿元，超额完成全国一般工商业电价平均降低10%的任务。其三，促进贸易和投资便利化，提升了开放型经济水平。发布2018年版全国和自贸试验区两个外资准入负面清单。例如，浙江义乌设立国际贸易服务中心，办理涉外贸易服务事项只进“一扇门”、服务“一站式”，类似举措营造了更加公平、透明、便利的外商投资环境，推动形成全面开放新格局。其四，全面推行“双随机、一公开”监管，提升市场监管规范透明水平。社会信用体系建设务实推进，推出联合奖惩措施100多项。开展政务失信问题专项治理，纠正一些地方政府不守信用承诺、新官不理旧账等现象。其五，加大民营经济发展支持力度。废止《私营企业暂行条例》，全面清理涉及产权保护的规章、规范性文件，强化知识产权保护。鼓励金融机构扩大对民营企业的信贷支持，保护民营企业在市场竞争中的合理地位。

张为杰：营商环境是一个国家软实力的重要表现。优化营商环境是一项系统改革，充分体现出政府改革的问题导向、需求导向与效果导向。对标世界银行评估体系对我国而言是因时所需、因势而行。因时所需意指进入新时代，我国经济发展的新常态需要更 “清新”的营商环境激发市场活力，助力供给侧结构性改革；因势而行反映出经济发展中面临的新形势、新问题、新挑战“倒逼”政府必须通过改革的方式加以应对与解决。

“对标”一方面展现出我国政府敢于面对短板弱项问题。他山之石，可以攻玉。通过“对标”认识不足，进而“倒逼”改革，既体现出改革的认识论，也体现出改革的方法论。自改革开放以来，我国的对内改革由浅入深，由表及里，层层推进，对于理清政府与市场的关系发挥了关键性作用。同时，我们必须认识到，经济的高速增长也掩盖了一些深层次的矛盾。诸多矛盾在由高速增长向高质量发展转换阶段得以凸显。这些短板弱项必须通过优化营商环境加以解决。“对标”另一方面体现出我国加快建设开放型经济体制的方向更趋明确。我国的市场经济必须与国际规则接轨，营商环境是提高国际竞争力的重要维度。“对标”彰显出我国政府发展理念的国际化水平提升，直面与先进发达国家之间的差距。同时，“对标”也向全世界表明，建设开放型经济体制是我国经济发展的大方向、大趋势。因此，优化营商环境充分体现出我国对外开放的大门只会越开越大，也展现出我国政府有容乃大的大国气度。

在中央的顶层设计下，我国放管服改革持续推进，营商环境在整体上得到了改善。一是简政放权、减税降费力度加大。一大批行政许可事项取消，“证照分离”改革在全国推开，企业税费负担大幅降低。二是外资营商环境持续改善，法治化进程加快。全国自贸试验区试点不断推广。2019年，《外商投资法》的通过为外商投资领域准入、促进、保护以及管理等奠定了基本的制度框架。三是政府监管规范化、透明化程度提高，政府服务效率提升。全国范围内开展政府失信专项治理，负面清单制度深入推行。审批服务流程优化，效率提升，电子政务平台与政务数据共享取得积极进展。

主持人：李克强总理要求：“各部门要紧紧抓住当前营商环境中存在的‘症结’和短板，统筹协调，综合施策，着力破障，进一步激发市场活力和社会创造力。”您认为我国营商环境还存在哪些短板弱项？

林江：我认为我国营商环境还存在一些短板和弱项：一是与国际营商环境标准相比，我国在金融、会计、法律等专业服务的质量上还有差距，在服务的标准上的差距还比较大；二是我国现行的法律法规与国际市场通行规则还存在比较大的差异，要实现相关规则的对接还存在较大的障碍；三是尽管地方政府有意识去改善我国的营商环境，但是地方政府官员对此的积极性不会太高，如何通过开放来倒逼地方政府官员花大力气改善营商环境还是一大挑战；四是在中国与西方发达国家出现贸易摩擦的时候，如何把我国与营商环境相关的规则与国际营商环境相关的规则更有效地接轨，将成为我国营商环境的“补短板”工作的关键环节。

吴建军：通过对标世行评估深入推进“放管服”改革优化营商环境，破除妨碍公平竞争和市场统一的各项不合理规定与做法，我国营商环境得到了较大改进，但仍不能忽视当前营商环境存在的短板弱项。其一，投资便利化方面需要继续“补短板”。主要表现为“办理施工许可证”仍耗时较长、环节较多、程序较复杂，导致企业耗费的时间和成本较高。其二，“纳税”方面仍有较大改善空间。在现有税制和征管体制下，京、沪两市年平均纳税次数为9次，与国际先进水平仍存在一定差距：新加坡年均纳税5次，而中国香港由于税制简便、税种少等原因只需年均纳税3次。其三，法治化水平有待进一步完善。如现有仲裁制度可操作性空间大，可能存在少数投资者利益不能得到较好保护等问题。仲裁法中并未对具体实施细则进行明确规定，一旦仲裁时间久拖不决，将造成中小企业投资者利益受损。

于洪：一是简政放权仍需加强，审批制度改革有待深化。部分关键环节和部门权利仍旧有待下放，市场准入仍有许多限制，医药、教育、金融、信息服务等领域对民营和外商限制仍然偏多。放权不同步、审批环节多、办照容易办证难等问题仍不同程度存在，影响了市场主体项目投资进度和创业者创业进程。

二是行政服务效率有待提高。部分权利虽然下放给下级部门但并未对市场和社会产生便利，存在上下级权力交接不当的问题，基层人员工作能力存在差距，造成反复沟通协调，从而产生更多交易成本。

三是企业融资经营环境有待进一步优化，特别是民营中小型企业。目前支持中小企业发展的政策仍然存在着配套措施少、可操作性差等问题。政策选择性偏好导致中小企业存在融资难、融资贵的现象，企业融资渠道比较单一，而一些商业银行出于风控考虑，只提供抵押贷款，尤其对中小企业授信额度不高，难以满足中小企业融资担保需求。

四是减税降费的实际效果有待进一步落地，知识产权保护需进一步加强。随着多项减税降费措施的出台，尽管部分收费项目有所减少，仍存在隐形收费或因部分行政要素垄断而造成间接成本增加等现象，从而造成实际企业负担并没有减轻的情况出现。在知识产权保护方面仍然存在对知识产权立法工作相对较重视，但实施力度欠缺、执法手段偏弱等问题。

张为杰：尽管我国的营商环境整体上在改善，但必须清醒地认识到，仍然存在着制约营商环境优化的瓶颈与短板弱项。首先，市场体系仍不完善、市场竞争仍不充分。公平竞争是市场经济的关键内核。然而，仍然存在大量违背公平竞争原则的法规制度、市场准入限制、地方保护、贸易壁垒等，阻碍了市场主体的充分竞争，市场竞争的非中性表现明显。全国统一开放、竞争有序的市场体系仍受体制机制制约。其次，行政审批仍然过多。政府审批对企业经营活动的干预仍较多。企业的制度性交易成本仍存在降低空间。一些地方政府的简政放权避实就虚，“简”“放”选择性执行。很多取消、下放的审批事项“含金量”不高，实质性的审批权仍未下放。再次，放管服力度不够，政府“缺位”“越位”仍大量存在。营商环境改善，行政理念先行。很多政府部门对自身定位不清，该下放的权力不下放，该服务的领域服务效率低下，该监管的领域监管力度不够。企业办事仍然存在“门难进，脸难看”的情况。分地区看，我国东部地区的营商环境要好于中西部地区，加剧了东西部地区发展不平衡问题。最后，营商环境的塑造仍缺乏制度性与法治化。很多政府部门只是为了应付上级要求，敷衍应付，重文件传达、缺实质实施。现行的规章制度与法律法规在很多领域不能有效地限制政府部门的不当行为。很多举措流于形式，甚至违反中央政策。但政府部门面临的外部约束与监督还比较弱化，企业申诉等渠道不畅通或申诉成本过高。同时，政商关系错综复杂，亟待制度化与法治化。

打造充满活力又公平有序的营商环境

主持人：3月26日的国务院常务会议决定，优化营商环境首先要从“减”字入手促进简政。结合当前经济发展新形势，您认为应从哪些方面做好“减法”，来为优化营商环境“加”力？

林江：我认为当前我国应该从以下方面做好减法：一是减税降费。这是供给侧改革的重中之重，相关减税降费政策取得成功，将有助于优化营商环境。二是简化和减少企业设立的手续和运作程序。在过去的一段时间，我国的原工商行政管理局，即现在的市场监管局一直致力于简政放权，减少企业不必要的行政负担和压力，未来还需要继续推进相关工作。三是通过简化和优化税制来减少企业的税费负担。事实上，减税降费要落到实处，离不开税制改革，这不是单一的行政措施可以实现，需要从金融体制、财税体制等方面入手。四是简化和优化政府对企业的监管流程，清理过时的以及不合时宜的规章和做法，更加便利企业营商。例如，海关、商检等部门需要继续应用大数据等手段来简化和优化监管流程，有效降低企业的经营成本。上述减法做好了，自然就可以为优化营商环境“加”力。

吴建军：优化营商环境从“减”字入手促进简政，主要可以从以下方面具体落实：首先，推进缩减市场准入负面清单工作。吸引外资进入更多的行业领域、获得更大的市场空间、享有更充分的国民待遇。与此同时，由于现阶段外商在我国投资方式新、领域广、层次深的趋势日益明显，仅依靠“负面清单”进行管理是不够的，需要在国家层面上加快 “外商三法”合一的工作，避免各级政府在对待外商投资过程中可能出现的问题。其次，必须简化工程建设项目审批流程。取消不符合市场经济发展规律的审批事项，改进不适合服务型政府职能转变的管理模式，对确认保留的各类审批事项进行清单管理。最后，进一步加大减税降费力度，助力优化营商环境。通过普惠性减税与结构性减税相结合，进一步深化增值税改革，重点降低制造业企业、小微企业税收负担以及企业社保缴费负担，降低企业生产成本，达到优化营商环境的目标。

于洪：一是在负面清单方面做减法，随着市场准入负面清单制度的进一步推开，要不断地清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，最大程度实现准入环节的便利化。二是在交易成本方面做减法。进一步简化办事程序，优化审批流程。同时适当降低构成企业成本的垄断性行业的收费标准，严格控制行业协会商会、中介机构等变相收费、违规违权收费的情况。

张为杰：党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。这对我国优化营商环境提出了新要求。当前，我国经济发展的内生动力不足，创新创业活力较低，不平衡不充分发展的矛盾仍比较突出。营商环境既是竞争力也是生产力，建立现代化经济体系必须优化营商环境。

优化营商环境应做好“减法”，即指大幅度减少政府对企业经营活动的不当干预，大幅度减少企业的制度性交易成本。通过减轻企业生产经营负担增加企业获得感。一是废除不合理的法律法规与标准，与国际通行规则接轨。不断废除或者修订不利于企业充分竞争的法律法规，清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法、遏制地方保护与贸易壁垒、降低市场准入门槛。二是通过放管服改革进一步简政放权，合理减轻企业税费负担。下放行政审批权限、废除不必要的行政许可事项、简化行政审批流程、降低政府审批时限、推行部门行政审批清单、权力清单、责任清单和公共服务清单，使政府权力运行更加透明化。通过“减法”使政府从越位的领域退出，使权力运行更加规范化、透明化。简政放权不是让政府部门不作为，而是遏制其乱作为，以更好地行使监管职能与服务职能。

主持人：今年的《政府工作报告》明确提出，改革完善公平竞争审查和公正监管制度，加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。李克强总理在3月26日的国务院常务会议上也强调：“凡是违背公平竞争原则的法规制度要抓紧修改！”而据统计，截至今年2月底，国务院各个部门、各省级政府、98%的市级政府、92%的县级政府，四级政府都已经开展了审查工作。全国共审查了新出台的文件43万份，对其中2300多份文件进行了修改和完善；对82万份已经出台的文件进行了清理，废止或修订涉及地方保护、指定交易、市场壁垒的文件有2万多份。公平竞争审查和公正监管制度对于优化营商环境有何意义？当前我国的市场主体面临哪些不公平竞争现象？要为所有市场主体创造公平竞争的制度环境，还需作出哪些努力？

林江：公平竞争审查公正监管制度的意义在于：首先，让企业形成良好预期，具体来说，让企业知道其运营过程中需要面对怎样的监管和审查，其自身将在一个怎样的市场环境下开展运作。其次，是让政府的监管行为更加符合国际化、规范化的要求，让企业充分相信其所在的市场是健康的、可以预测的。当前我国的市场主体面临的不公平竞争的现象在于：不同市场主体并非在同一起跑线上，国有企业可能会得到政府的财政支持或者补助，甚至在政府监管上也还享有特殊待遇，这对非国有企业来说是不公平的；同时，国有企业可能凭借其与政府的特殊关系而掌控更多的土地、资金甚至政策资源，这对于非国有企业而言也是有欠公平的。要为所有市场主体创造公平竞争的制度环境，我认为还需要作出相关的努力：一是贯彻落实反垄断法，让国企和非国企，作为市场主体能够真正公平竞争；二是改善市场监管的环境，改进监管的方法，公平对待所有的市场主体。在很长一段时间里，不少市场主体抱怨，政府监管部门的松紧尺度不一，自由裁量权巨大，我国需要从法治环境的优化和改进出发，尽量做到公开透明，在法律面前所有市场主体的待遇平等，这是需要作出努力的方向。

吴建军：维护公平竞争是新时代发展社会主义市场经济的内在要求。各级地方政府积极贯彻落实公平审查和公正监管制度对于优化营商环境，推动经济高质量发展具有重要意义。一方面，这一机制的确立，有利于加快解决过去存在的不规范、不合理、不经济的市场监督环节的问题。另一方面，在提升各类企业市场竞争力从而促进产业发展的同时，有利于保障消费者的获得感与幸福感。当前我国市场主体主要面临以下不公平竞争现象：首先，部门、地方保护主义的现象仍然存在。其次，企业发展可获资金的便利性方面存在不公平。当前，中小企业仍主要依靠间接融资为主、直接融资为辅的融资模式。然而，缺乏可抵押物、入市门槛高、小额贷款风险大等问题严重影响了中小企业可获取的资金。最后，民营企业在市场准入方面，仍存在政策性障碍。为实现各类市场主体公平竞争，还需要做到以下几点：其一，坚持地位平等原则。确保在市场竞争中各类经济主体必须具有平等的法律地位。其二，坚持公平竞争原则。积极打击、依法取缔不公平竞争、生产假冒伪劣商品、虚假广告宣传等行为。其三，坚持平等监管原则。在针对企业是否存在“不公平”竞争优势时，既要调查国企，又要调查外企、民企以及混合所有制企业，实现“一碗水端平”。

于洪：公平竞争审查制度，从源头上防止阻碍和限制公平竞争的行为，做到公平的准入。实质上就是关于公平竞争的法律审查,看它是否违反了市场公平竞争的原则。这一制度的建立明确了国家必须为包括国企与民企、内资企业与外资企业在内的各类企业创造公平竞争的法治生态环境。公正监管制度是公平竞争的保障，主要通过公平公正的市场监管制度和框架，进一步对公平竞争、法治化、便利化的营商环境进行监督管理，解决监管过程中可能由于部门利益和地方保护主义而出现偏差的行为，进一步坚定企业发展信心。

当前我国市场主体面临的不公平竞争现象包括：一是不平等的行业准入制度，部分行业尤其是基础行业，限制其他经营者的加入，造成行业壁垒和垄断；二是设定歧视性标准、限制商品要素流动、实施地方保护和区域封锁；三是部分行政规定中根据市场主体不同的身份而给予优惠待遇或额外限制，损害市场主体的利益。

而要为所有市场主体创造公平竞争的制度环境，还需要：一是法治保障。竞争需要确立竞争规则。只有通过法治，使市场行为在偏离竞争规则时会因损害资源配置效率和社会整体利益而付出代价，公平竞争的市场环境才能真正形成。二是政策保障。制定促进市场要素流动、促进地方对外开放、降低市场准入的门槛的系列配套政策。

张为杰：公平竞争审查和公正监管制度是维护市场秩序的重要保证。竞争审查与监管中性与否很大程度上影响营商环境的改善程度。我国是社会主义市场经济国家，这必然要求市场竞争的公平性与公正性。政府部门是行使审查与监管制度的主体，其角色根本落脚点是促进市场公平竞争、激发市场活力、维护市场生态。通过公平竞争审查与公正监管制度，理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

当前，我国的企业主体仍然面临诸多不公平竞争的问题，中外资企业之间、国企与民企之间、本地企业与外地企业之间在市场准入、资质许可、政府采购、标准制定等方面受到差异化对待，部分领域存在大量的行政垄断。同时，土地、资金、电力、水等要素供给的便利性和竞争性也存在“三六九等”，政商关系不清、指定交易等寻租活动影响了市场的公平竞争性。此外，相关的法律法规尚不健全，行政执法标准难以有效统一，市场准入不完全透明，地方隐性壁垒部分存在。这都是制约市场主体之间公平竞争的重要因素。

创造公平竞争的制度环境要坚持问题导向、需求导向、效果导向，构建亲清新型政商关系，平等地保护各类产权。这主要从以下方面突破：一是政府部门树立公平竞争的理念，破除地区利益与部门利益的桎梏。坚持裁判员角色的中性原则，领会市场经济之公平精神，各类型企业都应是平等的市场主体。企业规模、国别差异与所有权属性等都不应成为受到不公平对待的原因。二是健全企业投资、经营与权益维护的法律制度。市场经济也是法治经济，必须把政府权力关进制度的笼子里。健全相应的法律与制度，充分保障所有企业的利益，严格贯彻落实《外商投资法》《反垄断法》等法律。通过法律制度保护企业家人身和财产安全。三是建立统一、透明的行政执法标准与责任追查机制。政府部门要向全社会公布统一的行政执法标准，通过行政标准统一性与透明性以规范政策执行的公平性与透明度，任何行政执法行为都应做到有标准可依、有法可循。同时，对于违反市场竞争的政府干预行为要启动责任追查机制。

主持人：尽管我国近几年出台了一批优化营商环境的政策措施，世行营商环境排名也由2017年的第78位大幅上升到第46位，然而实践中，一些企业并没有实实在在地感受到办事更容易。您认为造成这种现象的原因有哪些？如何打通政策落地的“最后一公里”？

林江：我认为一些企业并没有实实在在地感受到办事更容易的原因是：首先，中央所颁布的优化营商环境的政策措施到地方执行层面打了折扣，或者部分地方政府选择性地执行；其次，部分优化环境的政策措施可能过于抽象，可操作性不够强，也可能是部分地方政府在执行过程中没有吃透政策，在制订政策的实施细则时没有充分听取企业的意见和建议，从而在相关政策出台后，无法让企业对相关的政策作出全面的理解，从而使得相关的政策措施在执行效果上不显著。

我认为要打通政策落地的 “最后一公里”，需要地方政府首先吃透政策，对政策的用意予以充分地认识和理解，并在制订实施细则过程中充分听取相关企业的意见和建议，从而保证政策的落地能够与企业的自身利益充分结合起来；其次，地方政府要及时推出营商环境政策措施落地后的配套政策。事实上，营商环境的改善是一项系统工程，往往需要地方政府从整体出发，在作为政策受众的企业的大力支持和配合下最大限度地发挥作用，这就需要政府在财政、金融等政策层面对优化营商环境政策措施的落实予以配套和辅助执行。

吴建军：造成企业没有切实感受到办事更容易的原因可能有以下几方面：首先，地方政府为企业服务的意识、态度、能力等有待提高。比如不愿为、不敢为、不会为的现象偶有发生，政府工作人员在工作时间之外缺乏与企业沟通，造成项目推进慢；在与企业沟通过程中，不能准确把握分寸，直接舍“亲”取“清”；以“多干事就会多出错”为理由推脱。其次，存在政策制定容易兑现难的情况。政府为支持高新企业、中小企业发展可能出台了大量的财政支持优惠政策，但在具体兑现过程中存在需要企业提交材料多、审核标准严、受理周期长等问题，导致补贴资金不能按时到位，影响企业现金流。最后，部分政策制定过程中缺乏前瞻性，尤其是针对高新技术企业出现的新技术、新产品，可能出现“一管就死，一放就乱”的情况。

因此，为打通政策落地的 “最后一公里”，应从以下几方面入手：其一，积极引导政府工作人员树立法治意识，将政商关系建立在法治基础上，在法律框架内处理好政府与企业行为。其二，加快推进政府公共服务标准化、信息化、透明化，积极主动公开各类涉企事项相关办事流程；同时，提高服务效率，限时办结。其三，充分发挥官方组织或民间团体的作用，通过座谈会、交流会、专题报告会等形式加强政企互信、双向交流，实现政府科学决策。

于洪：造成这种现象的原因有：一是重点关注政策出台，而在政策落实上，仍存在操作层面衔接不够、信息系统不完善、一些改革措施缺少配套细则等问题。二是忽视了基层实际操作能力存在短板。当前基层办事人员配备不够，对业务不熟悉、指示不明确的现象时有发生，业务受理部门专业化、系统化程度仍有待进一步提高。三是官僚主义和形式主义给企业和基层办事增加负担，例如，上级部门的“督查”“巡查”过于频繁，内容交叉重复，则会造成基层与企业疲于应付，反而加重了负担。

对于打通政策落地的“最后一公里”，首先，要系统协调各个部门之间的工作以保障整体推进，优化调整政策支持方式。不同政策间需要加强协调，避免相互矛盾而产生负面影响。政策扶持方式逐步由选择性支持向战略性、功能性转变。其次，坚持实事求是，不搞“一刀切”。制定配套措施应重视前期调研，充分听取企业意见。最后，进一步提高政府治理能力和管理水平，加大对基层管理人员的培训，确保基层人员熟悉相关业务及法规，能迅速、正确地办理审批等业务。同时加大对民营和外资企业的政策解读与宣传。

张为杰：世界银行评估体系所对应的排名基本上反映出我国营商环境的改善情况。但企业获得感与排名的提升并不同步。除了世界银行选取的样本是北京、上海两个发达城市外，更重要的是涉及政策执行问题，即政策落地“最后一公里”不畅通。优化营商环境是一个系统工程，既需要顶层设计，也需要贯彻执行，再好的政策只有得到正确地执行才能取得好的效果。中央对于优化营商环境的政策力度是比较大的，但政策执行效果还存在很大的提升空间。这主要是政策的“中梗阻”影响了政策落地：一是政策的不执行或执行缓慢。一些部门领导干部不担当、不作为，对中央政策流于形式的传达，缺乏实质改革举措。涉及部门间合作的政策还可能发生相互推诿等问题，其实质是行政效率低下。二是政策的选择性执行或者扭曲性执行。很多政策的实施影响到部门或地区利益。为了维护既得利益，政府部门选择性执行一些未触动其根本利益的政策，而对影响其利益的政策不执行或变相执行，这涉及改革阻力问题。

打通政策落地的“最后一公里”，切实解决企业反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题。一是推行“互联网+政务”提高行政效率，实行政务公开。通过自助终端设备、电子政务平台等提高政府办公服务效率，加快企业办事便利化改革进程。通过政务公开规范政府权力运行，提高政府工作透明度。二是加强企业监督，强化问责机制。政务服务评价应该看重政策落实力度。对于政府不作为、乱作为等问题，可以畅通企业主体的投诉渠道，强化问责机制。通过大数据等手段动态跟踪企业获得感，增加政府与企业的互动机制与反馈机制。三是建立营商环境评价体系。对标世界银行评估体系，建立适合各地区实际的指标体系，更加客观地反映各地区营商环境水平。

主持人：当前，优化营商环境已经成为各级政府的共识。近日，在中央顶层设计不断出台的背景下，多地政府整顿作风，因地制宜，积极探索出台多项行动举措，着力提升区域营商环境，为企业提供了系列政策大礼包。这释放了什么信号？今年《政府工作报告》明确要加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，打造法治化、国际化、便利化的营商环境。您对此有何构想建议？

林江：多地政府出台多项行动举措，着力提升区域营商环境，其释放的信号是，政府是动真格来致力于优化地方的营商环境，一方面也是积极贯彻落实中央的相关政策，另一方面，也是从确保地方经济可持续发展的角度出发，通过进一步改进地方的营商环境来进一步招商引资，提升地方经济的竞争力。我对今年《政府工作报告》明确要加快建立统一开放、竞争有序的现代化市场体系，打造法制化、国际化、便利化的营商环境的看法是：一是中央政府已经把优化地方的营商环境放在了今年各级政府的重要议事日程之中，并下大力气予以稳步推进；二是把营商环境的改进与进一步扩大对外开放，建立现代市场体系和实现高质量发展目标联系起来了，这是用开放倒逼改革的重要举措，事实上，法治化、国际化和便利化，就涉及了与国际规则接轨的重要原则，并借此推动对外开放与对内开放两种资源的有效对接；三是要实现上述目标，我认为当前最重要的工作之一是通过打破行政藩篱建立统一的市场，通过粤港澳大湾区、京津冀协同发展等国家战略实现区域经济融合，同时配套在财政、金融、国有资产管理以及市场监管等体制的改革，让市场主体对经济发展前景和业务经营环境产生良好的理性预期。

吴建军：政府工作不仅要继续改善基础设施等“硬环境”，更要通过体制机制创新，优化营商环境，在“软环境”上有所突破。各级政府出台多项行动举措，着力提升营商环境，释放出最主要的信号是从中央到地方都十分重视优化营商环境，也体现出各级政府采取从开放倒逼改革的思路。营商环境的逐步改善将有利于吸引外资企业积极参与国内市场，加强与国内企业的合作交流，进一步促进我国经济高质量发展。为实现加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，打造法治化、国际化、便利化的营商环境，可以从以下几方面入手：首先，继续推进营商环境的法制化进程。要严格依法平等保护各类产权，尤其是加大对知识产权的保护力度。严厉打击窃取商业秘密、恶意抢注商标、生产假冒伪劣产品等行为。其次，借鉴国际领先标准，主动引进国际通行的行业规范和管理标准。同时，探索构建国际化社区服务配套方案，提高国际高端要素落地便利度。最后，加大简政力度，打造“高效便民”的服务型政府。针对“办理施工许可证”弱项，大幅精简审批，压缩办理时间。在提高纳税效率方面，以便利企业申报为导向，积极试点探索合并或取消小税种，清理取消经营服务性收费以及行业协会商会收费。

于洪：优化营商环境，被提升到“解放生产力、提高竞争力”“破障碍、去烦苛、筑坦途，为市场主体添活力，为人民群众增便利”的高度，这说明优化营商环境是当前政府改革的一个着力点，而且在很大程度上是标志着中国的改革开放进一步深化的重大举措。

构想建议：一是坚持公平、公正的市场秩序，将统一开放、竞争有序的现代市场体系推向纵深。面对世界经济复杂多变、贸易保护主义抬头等错综复杂的国际形势，必须进一步认识到积极营造有利的营商环境，是持续激发市场活力和社会创造力的基础。二是强化监管规则和标准制定。国家层面重在制定统一的监管规则和标准，地方政府要把主要力量放在公正监管上。进一步加强知识产权保护和社会信用体系完善，提升营商环境的法制化水平。对违法者依法严惩、对守法者无事不扰。三是扩大对外开放领域，全面推行负面清单管理。最大限度消除经济形态上的各种保护主义，释放经济活动空间。同时要构建接轨国际的经贸和投资规则。公平、高效和透明的规则是营造富有活力的经济和创业环境的基石。四是优化营商环境是一个系统工程，既要改善基础设施等硬环境，更要在提高服务水平、营造环境等软环境建设上有新突破。在外商投资、贸易投资、工程建设、公司管理、行政监督等领域通过流程优化、数字化升级等方式提升服务效率，提高营商环境的透明度和便利化。

张为杰：优化营商环境是建立现代化经济体系，实现高质量发展的重要保证。党中央、国务院高度重视对营商环境的改善，这反映出我国在更高层次推进改革开放的方向更加明确，体现出政府自我改革的决心。当前，我国的改革要向深水区迈进，开放要向更高层次延伸，新时代的营商环境必须坚持法治化、国际化与便利化。

加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，打造法治化、国际化、便利化的营商环境，既要做好顶层设计，又要保证政策落地。一是提升营商环境的法治化水平。通过法治化维护公平竞争的市场环境，从法制层面维护各类企业的合法权益，为政府权力运行划底线。二是规则体系与国际接轨。对标国际标准，建立与国际规则接轨的经贸规则，加强知识产权的保护，扩大自贸试验区试点，进一步深化商事制度和投资贸易便利化改革，在全国范围内推广外资准入的国民待遇与负面清单制度。三是加快行政审批制度改革。通过审批制度改革简化审批事项，减少审批环节，使办事流程便利化。办事流程便利化是降低企业制度性交易成本的重要途径。一方面可以建立负面清单制度，明晰必备的贸易投资程序；另一方面通过电子政务等技术手段降低企业跟政府打交道的时间，提升行政效率。当然，优化营商环境是一个庞大的系统工程，必须长期推进，久久为功。■