应用大数据技术完善扶贫资金绩效管理的思考

●姜爱华 杨 琼

一、问题提出

当前，我国扶贫开发已进入冲刺期，为打赢这场脱贫攻坚战，实现既定目标，我国财政扶贫资金投入在不断增加，脱贫成效也日渐显著。然而，项目规划不够合理、政策落实不够到位、数据共享不够充分、审核把关不严等导致的资金闲置浪费和虚报进度、数字造假以及套取骗取资金等一些问题依然存在，影响了脱贫攻坚成效，阻碍了脱贫目标的实现。依照加快政府大数据平台建设的相关要求，不少地方将大数据技术运用于扶贫资金监管，以提高资金使用效益，突出扶贫成效，助力精准脱贫。扶贫资金绩效管理也是我国预算改革的重要内容，在全面实施预算绩效管理的框架下，充分利用精准识贫、精准扶贫、精准脱贫的扶贫大数据，高效整合扶贫开发资源，将绩效理念更深入地贯彻到扶贫资金绩效管理中，拓展评价范围，创新评价方式，实现大数据动态管理与监控是扶贫资金绩效管理下一步工作的重要导向。同时，完善基于大数据技术的扶贫资金绩效管理也是推进社会治理精细化、公共服务高效化的关键举措。

二、我国扶贫资金绩效管理工作开展情况

我国财政扶贫资金设立于1980年，财政扶贫资金绩效管理自2005年《财政扶贫资金绩效考评试行办法》(财农〔2005〕314号)颁布后正式启动。2008年，为了明确考评结果与资金分配的关系，建立以结果为导向的扶贫资金分配机制，财政部与国务院扶贫办修订和完善了2005年的考评办法，颁布了《财政扶贫资金绩效考评试行办法》（财农〔2008〕91号）。 2017年，为进一步发挥绩效评价对财政专项资金使用管理的导向与激励作用，财政部和国务院扶贫办制定了《财政专项扶贫资金绩效评价办法》（财农〔2017〕115 号），修订了扶贫资金绩效评价的原则、依据、内容等，优化了指标体系，加强了结果反馈与应用，将绩效考评结果与考核问责挂钩。各地也在扶贫资金绩效评价工作方面进行了探索与实践，包括河北、四川、广西等在内的多省在中央文件的指导下出台了更加符合本省扶贫资金监管情况的绩效评价办法与实施细则。

（一）评价内容的设置

扶贫资金绩效评价主要包含资金投入、资金拨付、资金监管和使用成效等内容，资金投入围绕扶贫资金的投入规模、增幅及分配的合理性、规范性等展开评价，资金拨付主要评价资金拨付的时间效率以及扶贫信息管理系统数据录入情况等，资金监管主要评价公示公告、监督检查等监管责任落实情况，资金使用成效评价资金结转结余率、资金统筹整合成效、精准使用情况等。各地绩效评价实践主要评价扶贫资金的使用与管理情况以及扶贫项目的立项、绩效目标情况、实施情况、产出成果及效益等。例如，河北省2017年财政扶贫资金绩效评价报告的具体评价内容包括涉农资金统筹整合、涉农资金安排分配、贫困人口减少、资金精准使用、项目审核、项目实施后绩效情况等12项。

（二）评价程序及指标体系的设计

扶贫资金绩效评价采用分级实施的纵向路径，评价程序主要包含设定绩效目标并细化量化为绩效指标、监控绩效目标与预算执行、监控结果应用等，并开始将扶贫资金绩效目标及指标嵌入动态监控信息系统，在评价结束后向有关部门和单位反馈评价结果，针对问题进行整改，追究相关部门和人员责任。

评价指标体系也已得到各地的广泛应用，并允许各地根据当地扶贫工作形势和要求变化对指标内容和计分方法在年度间进行适当调整。中央设计的评价指标主要包含资金投入、资金拨付、资金监管、资金使用成效和加减分指标5个一级指标。从各省的指标体系来看，浙江省在资金使用成效指标中增加了“增收目标实现情况”指标；辽宁省增加了扶贫资金分配合理性与规范性分值，并将“资金统筹整合使用成效”从资金使用成效指标移至加减分指标，分值也相应大大减少；海南省对“资金统筹整合使用”指标下设了7个更加细化的三级指标；重庆市在资金监管指标中增加了 “绩效评价制度建设和执行”指标；青海省在资金使用成效指标中增加了“项目完成情况”指标，在加减分指标中增加了“工作评价”指标；广西壮族自治区的指标体系变动较大，资金拨付指标改为资金使用情况指标，由“资金精准使用情况”和“资金有效使用情况”两个二级指标组成，“精准使用情况”又下设3个三级指标，“有效使用情况”下设5个三级指标，在资金监管指标中增加了“发现问题整改落实情况”指标。

（三）评价的结果与应用

评价结果主要以自评报告形式报送有关部门，指标评分是对评价指标逐项计分后确定得分并划定等级。结果应用主要是将评价结果作为以后年度财政资金分配的依据，并纳入市县扶贫工作考核内容，还将结果编入本级决算予以公开。在实际操作中，一些地方的评价报告详细汇报了绩效评价情况，并公开了评价得分以及具体指标评分情况，如浏阳市2017年上半年扶贫专项资金绩效评价报告中，按照预算决策、预算执行、预算监管、项目决策、资金使用、财务会计管理、项目管理和项目绩效情况等八个方面进行了综合评价，计算出2017年项目总得分为94.16分，评价等级为优。在福建连城县2016年的扶贫资金绩效评价报告中，不仅公开了绩效自评得分88分，为“优秀”等级，还公开了各项指标的具体得分，主要扣分出现在效益指标，其中经济效益与社会及可持续效益两个指标得分不高，尤其是经济效益指标中的贫困县农民人均纯收入增长情况指标，应得4分，实得0分。另有不少地区也提出了改进措施并予以落实。

（四）审计对评价的保障机制

扶贫资金审计是加强扶贫资金管理、提高扶贫资金使用效益的重要手段，相比于绩效评价，审计更加严格，是一种外部监督，一般在绩效评价后实施，因此对绩效评价有重要的保障作用。我国审计部门将扶贫资金作为重点进行审计并出具审计结果，在国家重大政策措施落实情况跟踪审计中，也对扶贫资金和项目进行了审计。

2018年，审计署组织各级审计机关重点对145个贫困县2017年扶贫工作进行了审计，抽查扶贫资金625.85亿元，2017年，审计署对158个贫困县扶贫工作进行了审计，审计重点抽查扶贫资金336.17亿元①。从两份审计公告结果来看，我国财政扶贫资金在扶贫工作中发挥了重要作用，脱贫攻坚取得明显成效。但也揭示了一些问题，在2017年审计结果中，资金长期闲置与扶贫项目建设和财务核算管理不规范是主要问题，在2018年审计结果中，扶贫资金管理使用不规范和扶贫项目管理不规范仍然是重点需要解决的问题。审计结果中所呈现的问题说明扶贫资金绩效评价与绩效审计工作还需继续发力，减少资金浪费，提高使用效益。

三、我国扶贫资金绩效管理遇到的问题

通过分析当前我国扶贫资金绩效评价情况和审计结果反馈，不难看出，我国扶贫资金绩效管理工作在不断发展的同时，也暴露出一些问题，扶贫资金绩效管理工作仍有待继续完善与创新。

（一）绩效评价程序还需改进

现有评价程序日趋完善，但对一些环节的评价力度稍显薄弱。一是对扶贫项目考察论证的评价在评价程序中不够重视，一些扶贫项目规划不合理，不符合当地实际或市场需求，投资规模过大，反复调整，缺乏质量控制，导致扶贫进度拖延，降低了扶贫资金使用效益。二是对贫困需求合理性的评价不够充分，部分绩效目标设置脱离实际，没能充分了解贫困群众意愿，出现简单发钱发物的现象。三是对扶贫主体行为的规范性监督与评价不足，导致有的扶贫人员履行责任不到位，扶贫积极性不高，同时，部门工作衔接不够，对有关政策的执行不够严格，一些地方并未按照中央对扶贫资金绩效管理的部署积极开展绩效评价，少数地方绩效评价工作流于形式，并未真正发挥作用。

（二）信息公开力度有待加强

信息公开力度不足将影响绩效评价结果，也不利于接受社会监督。我国扶贫工作涉及多个部门，直接主管部门是国务院扶贫开发领导小组，在相关平台上有关扶贫资金监管与绩效评价的信息公布甚少，难以了解相关内容，缺乏信息整合汇总，公开力度弱，无法接受社会监督。此外，信息公开形式不够标准规范，在各地公开的绩效评价信息中，有的绩效评价公开信息过于简单，缺乏数据支撑，参考价值不大，有些未公开指标评分结果。例如，在长沙县2017年扶贫资金绩效评价报告中，对项目相关信息披露较多，但对绩效工作开展情况公开很少，并未反映绩效评价结果和问题，结论也比较含糊；黄山市2017年绩效评价报告仅有对扶贫成绩和脱贫成效的反馈，并无绩效评价工作开展的具体信息和结果，未能如实反映绩效评价开展状况。

（三）项目资金监管仍需完善

审计结果显示扶贫项目管理和资金使用不规范是发生频率最高的问题。一是项目管理不够规范，扶贫项目进展缓慢、编造虚假资料、骗取套取资金等问题仍然存在，在绩效目标与指标体系设计中还需进一步细化并充实有关项目管理与实施的评价内容，加强对管理绩效的评价。二是资金使用不够规范，挪用扶贫资金用于其他非扶贫领域、将扶贫贷款用于建房与装修等问题在一些扶贫工作中时有发生，对资金监管的监督与评价还需深入细致，加强对使用绩效的评价。三是项目资金监管较多关注行为纠偏，对绩效改进的重视程度不够，除了对扶贫资金安排与分配的评价外，还应加强对资金使用效益的评价，即不仅仅是脱贫人口数量的减少，还包括对返贫现象、脱贫质量、长周期扶贫项目后续实施效果等的评价。

（四）评价结果应用需要强化

评价结果应用不强主要体现在：一是评价结果应用意识不强，绩效评价反馈出的问题未能引起相关部门和相关责任人的重视及改进，违规使用资金现象时有发生，后续整改工作需加大跟进检查力度；二是相关政府部门不够重视绩效评价，容易导致绩效评价工作执行不严，绩效评价工作的开展力度不够，无法发挥评价效应；三是绩效评价结果的公示公开不到位或流于形式，不利于保障群众知情权、监督权，同时，公布范围的有限也造成对相关部门和人员的约束力和监督力有限；四是考核问责机制不够科学合理，多头重复评价检查，基层部门和人员迎评迎检负担较大，需加强主体责任落实。

四、应用大数据技术完善扶贫资金绩效管理的几点建议

大数据②作为重要的信息资源，对扶贫工作的开展与评价具有重要意义。大数据技术，即大数据的应用技术，涵盖各类大数据平台、大数据指数体系等应用技术。大数据技术在我国精准扶贫中已得到了不少应用，主要表现为不少地方建立了精准扶贫大数据平台、扶贫开发信息系统、扶贫资金在线监管系统等，例如，甘肃省于2015年建成全国首个精准扶贫大数据平台，包含扶贫对象、扶贫措施、扶贫成效、数据分析、绩效考核5个管理子系统，福建省扶贫资金在线监管系统于2018年1月1日开始运行，依托“预算综合管理平台”实现业务全过程可记录、可追溯、可监控。

大数据技术的应用在推动精准扶贫的同时，也将助力扶贫资金绩效管理工作。在扶贫资金绩效评价中应用大数据技术，能够有效利用精准扶贫中已有基础数据，实施精准评价，并且基于实时数据提前防范风险，动态监控资金使用过程，提高评价的即时性与准确性，加强信息的公开透明，通过绩效评价工作的完善提升扶贫资金使用与扶贫项目管理的效率。

（一）以信息数据共享完善评价过程

信息与数据的共享是完善评价过程、及时跟进扶贫资金使用效益的重要前提。大数据能够改善扶贫反馈滞后性的弊端，及时跟进贫困者的需求变动，同时记录扶贫资源的配置方向，保证资源配置的精确性和高效性。

第一，在绩效评价过程中积极利用扶贫工作中已经建立的相关基础数据，形成数据信息库，并确保数据的准确性与及时性，运用大数据技术进行精准识别、精准研判情况，为各级政府因户施策、对症下药、检验成效提供科学决策依据。第二，及时获取扶贫规划与绩效目标相关信息，录入信息库跟踪评价计划与规划的合理性，评价绩效目标的必要性与可行性，防止规划环节出现问题导致后期项目无法实施。第三，通过充分的数据共享消除信息不对称，评价监督部门工作效率，督促加强部门间的沟通协调，规范相关人员行为，对于违规行为通过数据共享及时发现并处理。第四，通过大数据技术完善评价过程，采用定期评价与不定期抽查相结合、中期评价与结项评价相结合的方式，加强对扶贫资金使用与管理的绩效考核。

（二）以实时数据监测实现动态监控

对扶贫资金进行动态绩效监控是提升扶贫资金绩效的重要举措。基于对实时更新数据的掌握，将能够有效针对扶贫资金使用过程的各个环节实施动态跟踪监控。

一是充分利用数据信息，跟踪扶贫项目实施过程，在数据驱动下推进事前评价、事中评价和事后评价，在事前评价或事中评价发现任何问题要及时处理，以免对后续实施造成影响，也杜绝因前期问题的累积导致资金浪费加剧。二是通过动态绩效监控及时跟进预算执行进度、政策落实情况、绩效目标完成情况和项目实施进度等，确保扶贫资金的合理规划与使用，及时掌握脱贫情况，警惕返贫现象，提高资源配置效率。三是大数据技术下的动态绩效监控更具全局性，覆盖从考察论证到结果应用的全过程评价，从扶贫责任人到贫困对象所有主体行为的评价，同时利用数据信息深入分析与考察扶贫资金是否真正实现了脱贫，脱贫成效是否稳固，防止虚报扶贫政绩和返贫现象的发生。四是通过大数据建立的扶贫信息资源库还应录入实时绩效评价信息，通过前期评价反馈，防范后期这类问题的再发生以及问题改进情况。

（三）以信息反馈监督评价结果应用

通过数据反馈加强绩效评价结果的应用是突显绩效评价现实意义的重要途径。扶贫资金绩效评价工作的开展不仅是对当前财政专项扶贫资金的使用管理过程及其效果进行综合性考核与评价，还为以后的绩效评价工作提供经验借鉴与风险预警，提升未来扶贫资金使用效益，因此，评价结果的应用显得尤为重要。

首先，基于大数据的绩效评价结果应用不再局限于评价工作完成之后，而是可以在动态跟踪评价时实时应用已经产生的评价结果，对随时发现的问题当即整改，资金使用产生重大错误时及时叫停项目或停止资金拨付，防止资金的进一步浪费。其次，各地在实践中还需加大评价结果应用力度，通过大数据技术搭建的数据信息库及时将评价结果作为以后年度资金分配参考依据，并作为扶贫工作考核内容，加强对相关责任人的追责问责，对于主观造成严重资金浪费的，应加大处罚力度，提高违规违纪成本。最后，对结果应用的监督还取决于信息的公开，严格执行公示公告制度，考核结果和问责结果需体现在数据信息库中进行公开，既是对扶贫相关人员的警示，也是接受监督的重要方式，并将评价结果编入决算予以公开，接受社会监督。

（四）以数据公开透明深化绩效审计

运用数据深化绩效审计是完善扶贫资金绩效管理的重要保障。扶贫资金审计是国家重大政策措施落实跟踪审计的重要组成部分，在脱贫攻坚的冲刺期，巩固脱贫成效、提升反贫能力日渐重要，深化扶贫资金绩效审计有利于提高减贫效果，强化评价结果的应用。

第一，运用大数据加强跟踪审计，通过线上数据信息与线下上报材料相结合，一方面可避免线下材料的虚报，另一方面能够对政策落实和资金使用绩效进行跟踪审计，适时审计扶贫资金的真实性和效率性，加强对资金挪用、重复申报等问题的防范，巩固绩效评价成果。第二，通过数据信息加强责任审计，扶贫资金使用的诸多问题源于相关责任人的以权谋私、借机牟利、政绩考虑等，运用大数据实行经济责任审计将实时考核干部责任履行，减少违规违纪，及时发现并解决资金违规使用问题，对绩效评价工作进行查漏补缺。第三，加强审计的整改力度，将整改结果录入数据信息库并公开，通过审计强化对绩效评价结果的应用。■

注释：

①审计署.2018年第46号公告：145个贫困县扶贫审计结果；2017年第6号公告：158个贫困县扶贫审计结果。

②大数据是指无法在一定时间内用常规软件工具对其内容进行抓取、管理和处理的数据集合。大数据技术是指从各种各样类型的数据中，快速获得有价值信息的能力。