新政府会计制度对高校财务核算的影响思考

章美春

（绍兴文理学院，浙江 绍兴 312000）

一、新政府会计制度实施背景

2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，2014年修订发布的《中华人民共和国预算法》明确要求各级政府财政部门要按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，2015年财政部出台的《政府会计准则——基本准则》以及相关规定中就已初步确立了新的政府会计框架，新政府会计制度渐有雏形；随后在2017年财政部发布《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》，明确于2019年1月1日正式实施《政府会计制度》。本次制度革新是一次具有时代性特征的改革，对政府的财务管理将产生深远的影响，不仅可以提升政府会计信息质量，促进政府会计信息公开，而且可以推进国家治理体系和治理能力的现代化[1]。而高校属于事业单位，也被纳入本次会计制度改革对象，因其本身所具有的特殊性，导致高校在本次新旧制度转换以及新制度的实施过程中财务管理受到较大影响，其中财务核算所受影响尤为明显。

二、高校财务核算在新制度下的变革

新政府会计制度的核心是构建政府预算会计与财务会计适度分离并相互衔接的政府会计核算模式（见表1）。其变化主要表现在三个“双”，即“双功能”“双基础”“双报告”，最为突出的变化就是双基础会计核算体系，在同一会计核算体系中，对纳入部门预算管理的现金收支业务，既要通过财务会计反映权责发生制下的财务信息，又要通过预算会计反映收付实现制下的预算执行信息，这种双分录的平行记账模式，实现了各会计要素之间的相互协调和相互补充[2]。在该会计核算体系下，新政府会计制度对财务会计进行了强化，对预算会计进行了完善，将原来的五要素扩展为财务会计五要素（资产、负债、净资产、收入、费用）与预算会计三要素（预算收入、预算支出、预算结余）共同组合而成。通过以上八种要素将财务信息体现在会计报表当中，全面展现了双基础会计核算体系下平行记账的优势。

表1 政府会计核算模式

在新政府会计制度下，高校财务核算根据新制度进行了改革，初步实现了双功能、双基础的核算模式，核算理念由原来的收支核算开始转向成本核算与收支核算并行，尤其是引入了权责发生制的核算基础，使得高校财务核算更加全面、规范，会计信息更加客观、准确，增强了高校财务信息的可比性，为提供全面、可靠的政府综合财务报告打下了基础。首先是将基本建设投资业务归入大账统一核算，不再单独建账，直接在大账中设置“在建工程”科目进行核算，既减少了工作量，又能全面、完整地反映高校会计信息，提高会计信息的完整性；其次是增加了“研发支出”“坏账准备”“应收股利”“应收利息”“待摊费用”“长期待摊费用”等科目，用于对资产信息的全面核算，提高了资产负债表的可靠性。最后是将固定资产折旧、无形资产摊销等引入高校财务核算，以费用化的方式按月计入“业务活动费”或“单位管理费”等科目，引导高校转变资产管理观念，真实、全面反映高校各成本对象的实际运行成本，为今后实施全面绩效管理打下基础[4]。

三、高校财务核算在新制度下存在的问题

高校作为特殊的事业单位，承担了教学、科研和社会服务三大基本职能。高校财务核算主要是围绕这三大基本职能开展的，所以高校财务管理上具有以下特点:一方面，首先高校财务核算的对象不单一，既要核算教学成本、又要核算科研成本，还要核算社会服务成本；其次高校资产类别广，资金总量大，按收入资金性质分主要有四类，包括财政拨款收入、专户资金收入、科研项目收入、其他收入，按支出用途分可以分为行政管理支出、后勤保障支出、教育支出、科研支出、离退休支出等；最后高校财务管理还以服务好全校师生为目标，财务核算是预算编制、预算控制、财务查询、薪酬发放的重要环节；另一方面，高校下属机构多、业务复杂，所执行的财务管理办法口径也不相同。新政府会计制度实施之后，这些特点不仅给高校的财务管理提出了新的要求，也给高校财务核算带来了一系列问题。主要表现在以下几个方面：

（一）财务信息化衔接不顺畅

2019年1月1日新制度实施以来，各高校纷纷对财务系统进行了升级或更换，有的省份还推出了统一的财务云核算服务平台，虽然软件升级或更新都付出了高昂的费用，然而都未能真正有效地满足新制度对高校财务核算提出的要求。

其一，统一开发的财务云服务平台只能满足一般性行政机关、事业单位的日常核算需求，由于高校财务管理还要完成很多附属功能，在这种特殊要求下，该平台无法做到，所以高校不适合加入该平台。其二，面对新购置的财务系统，缺乏专业人士的指导，初始化工作困难重重，而初始化的好差，直接决定了会计信息的质量。目前软件公司的服务人员只懂软件操作却不没有全面的财务知识，尤其是新政府会计制度，而高校的财务人员面对新软件新制度，更是瞎子摸象。其三，无论是财务软件的购置还是维护，软件公司都将收取高额的费用。

（二）明细科目设置不统一

会计科目是财务核算的基础，新制度共设置了103个一级会计科目，并对重要科目提出了设置明细科目核算的要求，然而高校的财务核算不仅要按用途分类，还要按资金性质、按项目分类，由于没有统一标准，所以各高校的财务人员凭借工作经验以及从方便内部查询的角度，根据符合自身需求原则设置二级、三级甚至四级明细科目，这种不规范的设置明细科目，不但影响了财务信息的准确性，而且降低了高校之间报表的可比性。

（三）财务人员业务能力跟不上

新制度下的平行记账会计核算体系，不仅使财务核算工作量翻倍式增长，而且对财务人员的业务水平也提出了新要求。新制度实施后，从核算角度分析，事实上，财务人员需要完成“三套账”，既要完成国库支付系统的录入，又要同时完成财务会计和预算会计。几十年的预算会计思路，使财务人员对收付实现制的核算基础根深蒂固，而权责发生制的引入，打破了这种体系，使财务核算发生了前所未有的革新，由于对平行记账核算体系的不熟悉，导致了记账速度慢且容易出错。从预算编制角度分析，预算的细化及精确程度直接影响了核算的质量，比如，购买图书的预算，对于少量图书购置，新制度实施以前，预算编制可以安排在办公经费科目，仍然可以登记图书资产，实行图书资产管理，新制度实施以后，这种预算安排方法则不可行，否则财务核算无法进行。

（四）新制度宣传力度不够

很多高校在新制度实施过程中，没有成立专门领导小组，改革成了财务处的“独角戏”，而像资产清查、合同管理、基建并账等业务，没有相关职能部门的配合，新制度的落实就没有保障。尤其是资产折旧、摊销业务，新制度对资产管理部门也提出了新要求，不仅要科学、合理编制采购预算，还要实现对资产的精细化管理，才能保证成本核算的准确性，保证财务报表的真实性。

四、高校财务核算在新制度下的应对策略

（一）加强对新制度的宣传力度，成立新制度实施工作协调小组

新制度涉及到高校财务改革的多个方面，所以各部门各自为营实行新制度就会导致新制度的落实情况参差不齐，最后导致整个高校对于新制度的落实效果不理想。所以高校应当从战略角度出发，由高校财务部门牵头，成立一个专门实施新制度的协调小组，其主要职责是设计政府会计制度实施方案，明确各部门工作任务，落实主体责任，加强部门协同，按责任分工要求，梳理问题清单、责任清单，重点在资产管理、合同管理、科研管理、信息化建设等方面制订工作措施。同时借助校园的宣传平台，通过校园网和各类会议，宣传新制度的出台背景和执行新制度的重要意义，营造新制度实施的良好氛围，确保新政府会计制度整体、协同推进实施。

（二）加强业务培训，提高财务人员综合素质

财务人员的业务素质对财务部门整体运作水平起到了关键的作用。没有优秀的财务人员，即便是再先进的软件或硬件设备，也难以有效发挥其工作效率。新制度实施以来，虽然各级部门通过组织培训的方式，对财务人员开展了相应的培训，但是，这种培训一方面参加的对象有局限性，另一方面培训时间短，一般都只是以点带面的讲述改革的重点。然而本次新制度的改革力度前所未有，通过一两次的培训，已经很难起到快速提升财务人员业务水平的作用。各高校应建立财务人员长效学习机制，定期组织财务人员开展新制度的培训学习、专题研讨，提高他们对于新制度的认识水平，增强他们的财务核算业务能力。具体来说，首先应当转变财务人员现有的会计核算观念，按照新的政府会计制度引导其树立成本核算意识，逐渐在操作中提高运用平行记账完成财务核算的技能，促使他们熟练掌握权责发生制的核算方式；其次，加强基建账业务学习，由于大多数财务人员对基建账不了解，甚至不会做，所以对基建并账产生了恐慌心理；最后，积极组织高校间调研活动，通过交流与沟通，取他人长处，可以让自己少走弯路，从而更快的提升专业知识水平，确保高校能够更好地适应新制度。

（三）推进财务信息化建设，为制度落实提供技术支撑

面对新制度，高校需要采取平行记账进行财务核算，工作量至少增加一倍，通过扩招财务人员来解决这个问题明显是不合理的，因此应当提高财务管理信息化水平，以政府会计制度实施为契机，加强信息化建设。一方面各省可以统一实施政府采购，由省教育厅牵头，加强高校财务软件开发，将统一的会计明细科目、核算及报销制度、同类型业务核算模板嵌入软件，减少各高校对科目和项目设置的随意性，规范会计核算口径与报销政策，解决了各高校各自为政、信息不对称的现状，提高了会计信息的可比性，与此同时降低了各高校的软件使用成本；另一方面完善资产管理、财务管理、人事管理、学生管理、科研管理、教务管理、合同管理等各业务系统；推进业务信息系统与财务信息系统的有效对接，实现数据互通共享，构建覆盖经济活动全过程的信息平台，实现经济业务的网络化、平台化、智能化，为政府会计实施提供技术支撑，确保单位会计信息系统所生成的信息能够满足政府会计改革的需要。

（四）加强成本核算，确定新制度下的相关核算制度与流程

加强成本核算是新政府会计制度的重要改革内容，新制度虽然没有设置成本类科目，但设置了支出类和费用类科目。一方面，高校应当理清支出、费用、成本之间的内在联系，明确成本核算对象，建立各成本核算对象的成本核算机制，根据新制度对会计核算的所有科目和项目进行全面的设置和梳理；另一方面应根据核算制度，明确业务流程，保证成本核算顺利完成。财务部门首先应加强与各学院、部处的联系和沟通，根据其需求设置业务流程，其次需多与软件公司沟通，及时将业务流程电脑化。比如：固定资产折旧计提流程，财务部门需要联合资产管理部门，按照国家相关制度、从高校实际情况出发，对固定资产或无形资产的定义进行明确，并对其分类标准、入账依据统一口径，不同类型的固定资产根据其特性，采用不同的折旧方法，使得资产管理系统与财务系统能够无缝对接。另外对坏账准备计提，学费收入确认等流程都可以进行明确化，从而为成本核算打下基础。

五、结束语

总而言之，新政府会计制度的实施，是国家层面的一次重大改革，各省、市应高度重视新制度的实施与落实，高校应从政治高度认识本次改革的重要性，积极实施制度改革。通过努力，各高校财务部门已基本完成了新旧制度的平稳过渡，但我们仍应看到新制度执行过程中存在的各类问题，需要进一步加强对新制度的学习，提高财务人员业务水平，利用强大的信息技术，加快财务信息化建设，确保新制度有效实施、高校财务核算顺利推进。