土地财政之源：压力所迫还是晋升诱惑？——基于东部沿海发达城市数据的实证分析

龚丽贞

(莆田学院商学院，福建 莆田 351100)

一、引 言

伴随工业化和城市化而出现的土地财政已持续多年。所谓土地财政，一般是指地方政府的财政收入过度依赖于土地出让收入、土地相关的税费收入和其他土地融资收入。数据显示，在1999～2016年的18年时间里，我国的土地出让收入从514.33亿元飞速增长到3.56万亿元，它与地方一般预算收入的比值也从9.2%上升到40.83%，而2017年的土地出让收入更是突破历史最高点，达到52059.01亿，与地方一般预算收入之比高达56.93%，可谓名副其实的“土地财政”。土地财政收入还不止包含土地出让收入。土地出让后，企业运营等会带来大量的土地相关税收收入，如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税和房产税等，以上述五项总和构成的土地直接税而言，该收入从1999年的378.4亿迅速增长到2016年的15108亿，其在地方本级财政收入中的比重也从6.76%大幅上升到17.22%。此外，在土地出让收入和土地相关税收收入之外，地方政府还大量利用土地抵押贷款。以2015年为例，84个重点城市的土地抵押贷款高达1.78万亿元，约为土地出让收入的六成。随着土地财政规模的不断扩大、地方政府债务危机的日趋严峻，以及一系列相关问题的出现，如房地产泡沫严重、实体经济空虚、产业结构严重不平衡等，寻找一条可行的土地财政转型之路就显得愈加重要。而要寻找有效的转型路径，首先要理清土地财政形成的根本原因，正本清源，理清原因之后才能从根源上治理土地财政。

对于当前这种土地财政现象的蔓延，许多文献都认为，1994年实施的分税制改革是地方政府土地财政形成的主要因素，认为各地土地财政的盛行是地方政府迫于财政压力的无奈之举(董再平[1]，2008；罗必良[2]，2010；张丽华等[3]，2010；卢洪友等[4]，2011；陈志勇和陈莉莉[5]，2011；肖全章和郭欢[6]，2012；孙秀林和周飞舟[7]，2013；郭贯成和汪勋杰[8]，2014；牛文涛[9]，2017)。他们认为，1994年的分税制改革使得大部分国家财政收入向中央政府集中，而多数财政支出责任却留给地方政府，造成地方政府的财权和事权不匹配、收入和支出不对等。这种不匹配和不对等给地方政府带来极大的财政压力，特别是省以下地方政府财政压力更大，从而迫使地方政府积极寻求预算外资金和非预算资金，主要是土地出让收入、土地及房地产相关税费收入和土地抵押融资等，从而形成土地财政。虽然有很多研究支持上述土地财政的“财政压力说”，不过，也有不少文献认为“土地财政”特别是如此大规模的土地财政，绝非所谓的“财政压力说”可以解释或者掩饰的。结合多数地方政府在土地财政强度不断加大的同时并没有增加相应规模的公共服务，而是大兴土木、大建形象工程的事实，他们认为土地财政的盛行与政治集权体制下地方政府官员的晋升激励有关，即土地财政是地方政府官员为提高晋升概率而谋求借助土地开发(招商引资)推动GDP增长的主动之举(顾乃华等[10]，2011；骆祖春等[11]，2011；刘佳等[12]，2012；杨海涛[13]，2014；范子英[14]，2015；王梅婷和张清勇[15]，2017)。此外，也有部分学者认为经济发展水平不同的地方，土地财政的驱动力并不相同，如贾俊雪等(2016)认为在经济落后地区，财政压力对土地财政的影响更为显著，而经济发达地区政治晋升压力的影响更显著[16]。

地方政府高度依赖土地财政的主要原因究竟是什么？是地方政府的财政压力？还是以GDP为主的地方政府官员政绩考评机制？考虑到东部地区、特别是东部地区的发达城市才是土地财政真正的“重灾区”，本文将对这些城市的土地财政状况进行详细考察，并建立相应的实证模型以验证导致土地财政的主要因素。

二、东部沿海发达城市土地财政现状

杭州市的土地出让收入连续多年在全国主要城市中名列前茅，这里就通过杭州市这个典型案例来考察东部沿海发达城市的土地财政现状。杭州市是长江三角洲经济圈两个副中心城市之一，2017年全市生产总值12556亿元，全市按常住人口计算的人均GDP高达134607元。图1显示，在经济高速发展的同时，杭州市的土地出让收入也高速增长。1999年杭州市土地出让收入与地方预算财政收入的比值约为20%，2009年该比值达到峰值205%，地方土地出让收入达到一般预算收入的两倍。即使是在2010年，经历严厉的房地产市场调控之后，其土地出让收入依然高居不下，2013和2015年，其收入依然超过一般预算收入，可见地方财政对土地出让金的高度依赖。因此，杭州市的土地财政程度极为严重。

由于与土地相关的税收数据无法获取，从而无法算出土地直接税和间接税收入，这里只能通过考察预算收入中几种主要税种收入的变化情况来估计土地直接税和间接税收入的发展变化情况。比较1999～2016年杭州市增值税、营业税和契税收入，占地方一般预算收入比重的变化情况。发现：第一，财政收入结构变化较大。1999年，杭州市增值税和营业税占预算收入的比重分别为33.12%和21.04%，到2012年“营改增”之前(“营改增”2013年开始实施)，增值税比重下降近20个百分点，而营业税的比重则上升近14个百分点，二者在地方预算收入中的相对位置互换了。营业税比重的快速成长和增值税比重的迅速下降说明，相对于工业发展而言，杭州市的建筑业和第三产业(包括房地产业)的发展更快，从而带来土地间接税收入的快速增长。同时2015年开始杭州市的增值税占比又开始持续下降。增值税的税基主要是工业增加值和商业增加值，结合杭州市近几年的统计数据分析，可以发现2015和2016年杭州市工业增加值增长率分别为2.43%和6.53%，明显落后于当年度杭州市地区生产总值的增速(分别为10.2%和9.6%)，因此，这两年增值税占比的下降主要源于工业发展的相对缓慢。第二，契税增长异常迅猛，从1999年的1.42亿迅速增长到2010年的71.82亿，年均增长率高达42.84%，甚至超过营业税的增速，使得契税从一个约占预算收入3%的小税种一跃而成为占预算收入近11%的重要税种。虽然其后几年略有下降，但总体依然超过6%。由于契税的税基大体相当于土地和房地产市场交易的总金额，土地交易额与土地开发密切相关，房地产交易额则主要受新建住房和二手房的交易量和价格的影响，因此，契税的迅速成长一方面反映了杭州市土地市场和房地产市场交易非常活跃，另一方面也反映了土地直接税收入的迅速增长，反映了杭州市土地财政的严重程度。

三、土地财政的推动力——“发展”

土地出让收入持续高企、土地相关税收大幅攀升，地方政府从土地出让中攫取巨额的财政收入或者说土地财政现象在东部沿海发达城市频频出现，是否是这些地方政府迫于地方财政压力的无奈之举呢？结合地方高居不下的投资总额分析可以发现，东部沿海发达城市土地财政现象的产生也许并非源于地方政府入不敷出的财政压力，而是与地方政府内在的、无法抑制的投资冲动有关。

图1 杭州市固定资产投资和房地产开发投资变化情况(1999～2016年)①

① 数据来源：历年《杭州统计年鉴》。

如上文所述，杭州市土地财政情况异常严峻，而与杭州市土地财政并行发展的，是其城市建设和固定资产投资一路高歌猛进、快速发展的过程，特别是其中的房地产开发投资更是发展迅速。从城市建设上看，伴随着1990年代末城市化浪潮的兴起，以及观念上从“经营企业”向“经营城市”(实质上的“经营土地”)的转变，2000年后杭州市的城市发展相当迅速。1999年城市建成区面积为177.18平方公里，2016年已经增加到541.38平方公里，扩张近3倍。从投资上看，如图1所示，1999年房地产开发投资与地区生产总值的比值为6.92%，2016年已经上升到23.59%，同时期固定资产投资占比也从35.54%迅速攀升到52.87%，投资成为拉动地方经济增长的支柱性力量。

地方政府缘何如此青睐投资？——为了发展，为了提高GDP，为了获得晋升！目前对于地方经济社会发展中的很多问题，惯常的说法和共识是“一切都只能依靠发展来加以解决”，此中的“发展”也因此成了各地方政府念兹在兹、孜孜不懈的最高追求。这种对“发展”的强烈意识正是来自以GDP为主的地方政府官员政绩考核的压力。城市要发展，无论是增值税主要来源的工业产业的发展，还是“营改增”之前营业税主要来源的建筑业和第三产业的发展，都需要良好的城市基础设施和市政环境。只有具备良好的投资环境才能在地区间竞争愈演愈烈的当下吸引企业的投资、推动产业的发展，从而推动当地经济的发展。而这些基础设施投资和市政建设都需要在短时间内投入大笔的资金，在地方政府的预算内财政收入无法满足这种资金需求时，地方政府就转而利用土地开发来达到目的，或者以土地直接换取投资，或者以土地出让获取的资金建设良好的投资环境吸引资本投资。总之，在一切为了发展的前提下，土地财政应运而生。以更广泛的视角而言，政府主导的工业化和城市化的发展战略刺激了地方政府的投资冲动，而这种投资冲动正是催生土地财政的重要因素。这种发展战略在满足地方政府官员最重视的目标——发展壮大GDP、创造政绩以获得晋升资格的同时，还给这些官员们带来更多的权力和声誉等好处。

四、假说、模型与数据

以上是以杭州为例进行的典型案例分析，为使文章的判断和结论更具有说服力，这里选择东部地区一些城市进行进一步的实证分析。

(一)理论假说

基于已有文献研究和对土地财政状况的实际分析，本文提出以下三个假说：

假说一：地方政府的财政压力越大，其土地财政程度越高，即财政压力是土地财政的主要成因；

假说二：地方政府间存在横向竞争，这种竞争导致了地方政府官员存在晋升压力，从而推动地方的土地财政，即晋升诱惑是土地财政产生的主要原因；

假说三：投资越高的地方，其土地财政程度也越高，即投资是土地财政的重要推动力。

(二)计量模型

为考察地方政府间的横向竞争，需要引入空间计量回归方法，即在模型中引入空间相关项考查各地方政府间的空间依赖性，从而考察各地方政府间的相互作用。模型具体设定如下：

被解释变量yi,t表示第i市第t年的土地财政收入水平。如前所述，土地财政收入除土地出让收入外，还包括土地相关税费收入和土地抵押贷款等融资收入，而这些变量的市级数据无法获取，因此，这里选取土地出让收入作为被解释变量，用它作为土地财政收入的替代变量。考虑到各地方政府收支存在连续性，上一年度的财政收支会影响到下一年度的财政收支，因此，在回归中除了常规的解释变量外，还加入了被解释变量的滞后项，以加强模型的解释能力。

模型中的xi,t,是解释变量，具体包含5个变量。一是人均GDP，即lngdp，反映各地方政府经济发展水平对土地财政程度的影响。二是财政分权程度，即lnincdece，参考多数文献的做法，采用市级人均财政收入/(市级人均财政收入+中央人均财政收入)计算，它可以衡量人均地方本级财政收入在人均财政总收入中所占比重，用于分析财政分权对地方政府土地财政的影响，即可验证假说一。三是投资变量，即lninvest，采用各地全社会固定资产投资总额与地区生产总值的比值来衡量。该变量用于考察投资对土地财政的影响，用以验证假说三。进一步地，鉴于投资在“官员政绩考核机制导致土地财政的产生”中扮演的重要角色，该变量实际上间接考察了政治晋升激励对土地财政的影响。四是虚拟变量，记为year2015和year2016。为迎接2016年9月份G20峰会的召开，杭州市前期(包括2015年)进行了大量的城市建设投资，考虑到该行为也可能对当地的土地财政产生影响，故此，在模型中加入这两个虚拟变量以考察这个特殊事件的影响。最后，分析时按惯例对所有变量(虚拟变量除外)进行对数化处理。

其中，w1999…w2016是各年横截面数据的N×N权重矩阵。为了设定空间权重矩阵，本文考虑了几种不同含义的空间“相邻”，从而设定了4个不同的空间权重矩阵[17]。

第一，根据地理距离定义“相邻”，即假设两地距离越近，其相互影响越大，由此定义各年度横截面数据的空间权重矩阵wdist。这种定义下，矩阵wdist中的每个元素是两城市间距离的倒数(如此则距离越近，相互影响越大，距离越远，则相互影响越小)，对矩阵进行标准化后，矩阵中元素可表示为：

由于各城市间的距离不随时间而变化，因此wdist1999=…=wdist2016，其中，disi,j是i市与j市间的公路里程，由这些横截面上的距离权重矩阵wdist构造而成的面板数据的空间权重矩阵记为W(1)。

第二，根据经济差距定义“相邻”，即假定两地经济发展水平越接近，其相互影响(可能是竞争)越大，由此定义各年度横截面数据的空间权重矩阵wgdp。这种定义下，矩阵wgdp中的每个元素是两个城市人均GDP差距绝对值的倒数，对矩阵进行行标准化可得：

与距离不随时间变化相反，每年各市的人均GDP都是变化的，因此每年的wgdp也都不同，由各年度横截面上的GDP权重矩阵wgdp构造而成的面板数据的空间权重矩阵记为W(2)。

第三，同时考虑地理距离和经济差异来定义“相邻”，即假定两地距离越近、经济发展水平越接近，其相互影响越大，由此定义各年度横截面上的权重矩阵。用两种不同的算法定义，分别记为wdistgdpsqrt和wdistgdpave，相应构成的面板数据上的空间权重矩阵分别记为W(3)和W(4)。

W(3)中的每个元素是距离权重矩阵元素和经济权重矩阵元素的几何平均，即

W(4)中的每个元素是距离权重矩阵元素和经济权重矩阵元素的算术平均，即

wdistgdpavei,j=(wdisti,j+wgdpi,j)/2

(三)数据

选择东部地区的14个城市为研究样本，这14个城市是北京、天津、沈阳、大连、上海、南京、杭州、宁波、福州、厦门、济南、青岛、广州和深圳，以这些城市在1999～2016年的数据为研究对象。之所以选择这14个城市，是因为这些城市的土地出让金收入相对较高，可以作为地方政府土地财政的典型代表。图2显示，1999～2016年这14个城市的土地出让收入均值呈波动式上升状态。例如，2007年土地出让收入最高的杭州市，也只有518亿。2008～2009年初，受全球性金融危机影响，土地交易市场一度低迷。但随着经济刺激计划的推进，宏观经济逐步回升，房地产市场也重新高涨，土地出让收入再创新高，2010年，最高的北京市的土地出让收入已经达到1640亿，甚至超过2007年最高值的三倍。此后，中央开始对楼市实行严格的宏观调控，同时展开诸如提高首套房、二套房贷款首付比例和贷款利率，暂停发放三套房贷，限制购房对象等限购、限价、限贷行政手段，以及提高税收利率等经济手段。这些调控手段的执行打压了一些投机需求和一定时间内的投资需求，从而影响了房地产企业的土地购进和储备决策，并最终影响了部分城市的土地出让收入。但是，总体上，14个城市中多数城市的土地出让收入的增长都异常迅速，呈现出一致的上升趋势。

图2 14城市1999～2016年土地出让收入均值变化趋势①

① 数据来源：历年《中国国土资源年鉴》。

图3 14城市1999～2016年土地出让收入/地方一般预算收入(%)的箱线图②

② 数据来源：历年《中国国土资源年鉴》和《中国城市统计年鉴》。

从土地出让收入与地方一般预算收入之比看，14个城市各有不同。图3显示，杭州市的土地出让收入与一般预算之比波动程度最大，总体水平也最高，并且拥有超过200%的最高值。一线大城市北京、上海、广州、深圳的该比值波动相对较小，总体水平也相对较低。此外，2010和2011年个别城市出现离群点和极值，显示该城市当年度的土地出让收入异常高涨，如大连和青岛。

五、实证分析

(一)GMM估计方法

这里采用系统GMM方法对面板数据的动态模型进行估计。

(1)

对于如上模型(1)式的估计需要解决两个问题：第一，模型中存在不随时间变化的个体效应项，动态面板模型估计中，忽略个体效应将会导致OLS回归结果有偏和不一致[18]。第二，模型中存在滞后的被解释变量及其加权平均项，同时，解释变量中的部分变量也可能是内生变量，因此，需要对这些内生性变量进行控制，以降低估计偏差。

处理面板数据估计中个体效应的一个有效方法是对回归方程取一阶差分[19]。对方程(1)进行一阶差分，可得如下方程(2)式：

(2)

对上述方程(2)的估计还存在两个问题：第一，解释变量内生性依然存在，第二，新的误差项与被解释变量的误差项存在相关，因此，需要采用工具变量法估计。

假设误差项εi,t不存在序列相关，且解释变量Xi,t是弱外生的，则可得如下两个矩条件：

E[yi,t-s(εi,t-εi,t-1)]=0 其中s≥2;t=3,……,T

(3)

E[Xi,t-s(εi,t-εi,t-1)]=0 其中s≥2;t=3,……,T

(4)

根据上述矩条件(3)和(4)可以得到差分GMM估计量，不过差分GMM估计存在两方面的不足，一是个体效应在差分中被消去了，二是这里采用被解释变量和解释变量的滞后项(yi,t-s和Xi,t-s)作为工具变量进行估计，但这些工具变量可能只是弱工具，估计效果可能并不是很好[20]。

有鉴于此，可以采用相对理想的系统GMM估计，它可以将(2)的差分回归和(1)的水平回归结合起来。差分回归(2)可以采用前述的工具变量(被解释变量和和解释变量的滞后项)，水平回归(1)的工具变量则可以采用相应变量的差分的滞后值(假设个体效应ui与这些差分无关)，即(yi,t-1-yi,t-2)和(Xi,t-1-Xi,t-2)，因此，水平回归的矩条件可以记为如下(5)和(6)式：

E[(yi,t-1-yi,t-2)(ui+εi,t)]=0

(5)

E[(Xi,t-1-Xi,t-2)(ui+εi,t)]=0

(6)

如此，结合上述的(3)～(6)四个矩条件，可以得到模型的系统GMM估计，该估计是一致有效的。

(二)估计结果

估计结果如表1所示。表中的W(1)～W(4)的定义如下，W(1)是基于地理距离的空间权重矩阵，W(2)是基于经济发展差距的空间权重矩阵，W(3)和W(4)是同时结合地理距离和经济发展差距的空间权重矩阵。如前所述，从检验结果看，AR(2)检验显示残差项的差分不存在二阶序列相关，Hansan检验显示工具变量整体有效，即满足前面矩条件成立的假定条件。

回归结果显示，各城市的土地财政收入与该市上年度的土地财政收入间存在显著的正相关关系，说明各城市的土地财政收入存在显著的路径依赖。无论是以地理距离还是以经济发展差距或者是同时兼顾这两个方面来定义权重矩阵，得到的“相邻”城市土地财政收入间的关系是同质的。即“相邻”(经济发展水平相近，或者地理上相近，或者经济发展水平和地理位置综合起来相近)城市上期的土地财政收入上升，会引起本期本市土地财政收入的上升。具体为，保持其他控制变量不变，“相邻”城市上期的土地财政收入每增长1%，本期本市的土地财政收入将相应上升0.25%至0.37%。即各城市间存在土地财政收入的横向竞争，证实了假说二，即地方政府间的晋升竞争推动了土地财政。事实上，这些城市发达的经济和繁荣的房地产市场为这种竞争提供了重要的支持条件，使得地方政府利用土地进行的“为增长而竞争”能够顺利实现，从而直接或间接导致了土地财政的产生和不断加强。

表1 东部沿海14城市样本估计结果

人均GDP变量的估计系数显著为正，也即经济发展水平越高的地方，其土地财政收入也越高，这和经济现实基本上是一致的。我国经济发展水平较高的地方正是这些东部沿海发达城市，而这些发达城市也正是土地财政的重灾区。

在所有权重矩阵下，财政分权变量的回归系数都不显著，说明假说一并不成立，即财政压力越大，土地财政程度越高的假说并不成立。事实上，很多地方政府，无论是省级政府还是市级政府，都认为本级的财政资源不足，一方面都希望中央或者上级尽可能加大对本级政府的转移力度，另一方面都想尽可能多的获取预算外收入，以增强本级财力。然而，本文的实证结果表明，1994年税制改革后的财政分权体制虽然在一定程度上导致了地方政府财政资源的紧张，并有可能驱使地方追逐土地财政收入，但是，这绝不是各地方政府土地财政产生的主要原因。所谓的弥补地方财力缺口，不过是地方政府实行土地财政的美丽借口。

投资变量的估计系数显著为正，显示地方土地财政收入与固定资产投资存在显著正相关关系，也即各地方的固定资产投资额越高，其土地财政收入也越高，说明假说三成立。具体而言，投资额每上升1%，地方的土地财政收入将上升0.55%到0.65%。投资变量的正显著性，证实了上述分析的土地财政的产生原因和机制是有效、合理的。地方政府攫取巨额的土地财政收入正是为了满足其巨大的投资资金需求，而地方政府之所以如此热衷于投资，还是因为投资会带来GDP增长，并最终带来地方政府官员的政治晋升。

两个虚拟变量系数在各种情况下均不显著，即筹备杭州G20峰会对投资建设的拉动并没有带来当地土地财政的增强。可能的原因有两个：第一，在确定召开G20峰会前，杭州市的投资和土地财政本身已经处在一个较高的水平上，已经超越了某个临界点，在此基础上继续增加投资并不会显著推动土地财政；第二，在原本就已处于较高水平的情况下，政府继续追加大量投资还可能产生部分“挤出效应”，如此，在正向和负向效应综合抵消之后，总体效应不显著。

(三)稳健性检验

为验证上述结果的稳健性，分别从改变变量和改变样本两方面进行检验。第一，去掉模型中的虚拟变量，重新进行回归；第二，去掉样本中的天津、沈阳和大连三个偏北方的城市，以剩下的11个城市的数据重新做回归分析，检验回归系数的显著性和正负符号是否会保持不变。稳健性检验的结果表2和表3显示，回归中的变量和样本改变后，各变量回归系数的显著性和符号与表1基本一致，代表地方政府间横向竞争的l.Wy项系数和投资变量系数依然显著为正，财政分权变量回归系数依然不显著，说明上述的模型是合理的，结论是可靠的。

表2 去掉虚拟变量的回归估计结果(改变变量的稳健性检验)

表3 东部11城市回归估计结果(缩小样本的稳健性检验)

六、结论和建议

本文通过研究部分东部发达城市的土地财政状况对导致土地财政的主要因素进行考察，把地方政府财政压力、地方政府间竞争和地方政府投资同时纳入分析。结果显示，各地方政府的土地财政收入间存在显著的横向竞争，财政分权变量的系数并不显著，投资变量的系数显著为正，表明土地财政并非地方政府迫于财政压力的无奈之举，而是地方政府官员在政治晋升诱惑下的主动行为。在GDP主导的政绩考核体系下，地方政府官员为了政治晋升而追求GDP的高增长，为了GDP的高增长而充分开发土地。一方面通过低价出让工业用地招商引资，从而直接带来GDP的增长，这个过程不仅带来一些土地出让金收入，更重要的是，招商引资带来不菲的土地相关税收收入，因此整个过程最终带来土地财政收入的增长。另一方面，通过高价出让商、住用地获取高额的土地出让金收入，巨额的土地出让金收入为地方政府投资建设基础设施、改善投资软环境等提供了资金，而良好的基础设施建设和公共服务能够吸引更多的资本投资，从而带来GDP的增长。

因此，本文实际上得到了一个解释土地财政的完整框架。即在GDP主导的政绩考评体系下，地方政府通过“以土地换投资，以投资带动GDP增长，以GDP增长获取政治前途”的发展路线，在获得GDP增长从而获得政治晋升的同时，推动了土地财政的产生和加强。一言以蔽之，以GDP为主的地方政府官员政绩考核体制导致了地方政府“为增长而竞争”，各地方政府利用土地展开“为增长而竞争”，导致了土地财政的产生和不断加强，财政压力则并非土地财政的产生主要因素。

根据上述的结论，要解决地方政府的土地财政问题，可以从土地财政形成机理“投资——GDP——晋升”中的“投资——GDP”环节和“GDP——晋升”环节两方面展开。

在“投资——GDP”环节方面，近年来，随着我国稳增长、促改革、调结构政策的实施，经济增长方式正在逐渐转变，投资对经济增长的拉动效应正逐渐减弱。国家统计局的数据显示，2017年，资本形成总额对经济增长的贡献率只有32.1%，相比2016年的42.2%下降了10.1个百分点。同时，2015～2017年，最终消费对经济增长的贡献率均在60%左右。因此，只要继续推进目前的稳增长、促改革、调结构的经济政策，经济增长对投资的依赖性就将继续回落，经济增长中的“三驾马车”——消费、投资和净出口的结构将逐渐趋向合理化，从而在整体上削弱“投资——GDP”环节对土地财政的形成作用。

在“GDP——晋升”环节方面，2013年12月中组部就已印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，直指地方领导干部考核中唯GDP论的问题。该通知的核心思想是不能仅把GDP作为考核的主要目标，即中央不能仅根据GDP考核各省领导干部，各地方领导干部也不能仅凭GDP考核下一级干部，在对地方领导干部的政绩考核中要强化约束性指标考核，如提高资源、环境指标的权重等。在此背景下，近年来，有个别地区开始尝试淡化GDP在地方政府官员考核中的影响，如2014年浙江省政府取消对丽水县的GDP考核，福建省取消对34个被列为限制开发区域县(市)的GDP考核，贵州省取消对10个国家扶贫开发工作重点县的GDP考核等。然而，仔细观察这些地区可以发现，取消GDP考核的基本上都是对GDP贡献不大的落后县、贫困县、生态保护县，真正对地方GDP具有较大贡献的经济发达地区并未列入其中。由此可见，虽然中央关于改进地方政府官员考核方式的政令早已下达，然则，其在地方的执行效果尚不理想。可以推测，在东部沿海这些土地财政重灾区的城市，作为GDP贡献的主力，当地政府官员的考核仍然是以GDP为主，特别是在经济下行压力较大的情况下。因此，在现阶段，要解决地方政府的土地财政问题，除了要在中央层面出台相应的政策外，更重要的还是要提高地方层面的政策执行效率，同时落实好广泛、有效的监督机制，否则，没有有效的执行和监督，再好的政策都将付诸流水。