基于政策范式理论的农村宅基地制度变迁研究

2019-05-15刘双良张佳

理论观察 2019年3期

刘双良张佳

摘要：在实施乡村振兴战略的背景下，農村宅基地制度改革面临着新的挑战，十九大报告明确指出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益。因此，对于宅基地制度的改革势在必行。鉴于此，本文是基于政策范式理论，通过梳理建国以来我国宅基地制度，从而分析不同阶段宅基地制度的变化，以及制度中存在的问题，从而为进一步完善宅基地制度改革提供可供参考的启示。

关键词：政策范式;宅基地流转;制度变迁

中图分类号：D321.1 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）03 — 0060 — 04

一、引言

从1949年开始，我国农村的宅基地制度发生了巨大的变化，宅基地的所有权经历了从农民私有到集体所有，从自由流通到限制交易的变化。李泉（2018）将70年来宅基地制度变迁的变迁分为三个阶段，分别论述了各个阶段宅基地制度变迁的创新和特征〔1〕。刘锐，贺雪峰（2018）根据奥斯特罗姆的多层次分析方法，将宅基地制度分为三个层次，分别是国家层次、集体层次、农民层次，从这三个层次入手分析宅基地治理机制的变迁〔2〕。郑兴明利用美国人类学家吉尔茨的“内卷化”概念分析了中国农村土地制度变迁的“内卷化”，他认为中国农村土地制度变迁的重要特征就是农民和土地之间的依附关系，改革一直没有能跳出城乡二元土地制度的框架，因而未能取得突破式的进展〔3〕。张勇（2018）通过论述宅基地制度变迁的“内卷化”，指出了农村宅基地制度改革的内在逻辑、现实困境以及未来的路径选择〔4〕。张义博（2017）通过梳理宅基地制度变迁的历史脉络，同时建立制度变迁理论分析框架，对宅基地制度变迁背后的动力机制进行深入研究。梳理发现，现有宅基地的福利性和保障性的使用制度为中国农村经济发展、农民安居乐业以及社会稳定发挥了一定的积极作用。但是在国家经济的快速发展以及农村社会的不断转型进程中，现存的宅基地制度的弊端越来越明显，与城乡融合发展的目标发生很大的偏差，从而对农民生活产生了一定的消极影响。而现有的研究主要侧重于对宅基地制度变迁过程的简单划分，以及宅基地制度改革中存在问题的讨论，较少分析宅基地制度的变迁是如何发生的。不管是一个国家的政治制度还是信仰准则，抑或是改革途径的选择，都一方面深受历史经验及选择的影响，另一方面也对未来改革方式的选择产生很大的影响，所以我们只有我们清晰的知道政策是怎么来的，才能知道未来的前进方向〔5〕。基于此本文试图通过政策范式理论，对我国农村宅基地政策演变进行梳理，从而探索宅基地制度的转变是如何发生的，对未来我国宅基地制度的变革有什么启示。

二、政策范式理论及其内涵

1962 年出版的 TheStructure of Scientific Revolutions 一书中，美国科学哲学家托马斯·库恩（ThomasS. Kuhn）首次提出范式理论，并且详细阐述了“范式转变”的内涵。他认为范式包含两层含义，第一层含义是它表达了一群优秀人群的信念、价值观和技术，最后被一特定人群所共享;第二层含义是它是这群人特点的一种象征，利用模型或者案例的表现形式，对现实中存在的常规科学难题提出一些解决方案（Kuhn，1996）〔6〕。这一概念在后来的其他社会科学领域得到广泛应用。1993年哈佛大学的霍尔（Peter A.Hall）提出了“政策范式”的概念。他认为，“政策范式就是政策主体的制定者进行问题识别、政策目标设定、政策工具选择等过程的分析方法和思维框架。政策制定过程包含三个中心变量，分别是政策要实现的目标、政策实现的工具或技术和政策工具的设定（Hall，1993）”〔7〕。政策范式的转变就是政策决策过程中中心变量的转变过程。政策转变被分为三个序列，也叫三个梯度。第一梯度的变化主要受到过去经验和新知识影响，被称为政策工具设定的变化。第二梯度的变化主要是由于对过去经验的不满意而发生变化，属于政策工具设定和政策工具选择的变化。而政策范式的最终变化必须是第一、二、三梯度都发生变化的情况下，才会引起第三梯度变化，也就代表了政策范式的最终转变，政策范式的转变是新的政策范式与过去旧的政策范式不断博弈的结果。霍尔之后，政策范式理论成为了研究公共政策领域的重要方法之一，主要用来研究一个新政策制定与不断变迁的过程。我国农村宅基地制度从1949年至今也经历了重大转变，因此，将政策范式理论用来分析农村宅基地制度变迁，对于未来宅基地制度改革的发展具有重要意义。

（一）宅基地制度的政策范式分析

1.1949年—1961年，农村宅基地农民私有，具有市场化特征和可自由流转的特征。

新中国成立以后，进行了全国范围内的土地改革，确定农民对土地拥有所有权，对农村房屋及宅基地的拥有私有权和财产权。其中，标志性事件是1950年中央人民政府颁布的《土地改革法》，规定“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”〔8〕。这种制度安排的初衷和建国之初的政治环境有关。正面临西方国家封锁、抗美援朝战争爆发、台海紧张对峙等一系列严峻威胁，该阶段国家亟需获得广大农民的拥护和支持，农村土地政策因此充分考虑了农民群体利益，又因农村宅基地的经济影响较小，所以直到1956年全国人大常委会颁布《高级农业合作社示范章程》，仍然规定“社员原有的坟地、房屋地基不人社”，保留了农村宅基地的私有属性〔9〕。通过土改运动国家满足了农民对于土地的需求，也增加了农民对新生国家的归属感和认同感。此时的宅基地政策目标就是“耕者有其田”，政策工具是宅基地私有政策，政策工具的设定是农民在土地（包含宅基地）私有制下，享有自由处置农村土地（包含宅基地）的权利，并通过买卖和租赁的形势获得经济效益。

2.1962年—1982年，农村宅基地集体所有、农民使用时期，具有“居者有其屋”的保障功能

1962 年初到 1982年，农村宅基地是属于集体所有，不允许出租和流转交易;同时农民拥有对宅基地的占有权和使用权，集体内成员可以买卖或租赁房屋。这个时期宅基地主要发挥了社会保障的功能，农民免费取得宅基地，同时可以无流转、无期限的使用宅基地，因而这一时期宅基地拥有明显的身份特性。这一阶段农村宅基地制度的变化是伴随着合作化运动的发生而变化的。到了1970年左右，农村宅基地发生了一次集体化改革，这次改革后农民对土地的私有权转变为公有制，农村土地的所有权变成了集体。但是集体土地所有权同样承担农民社会保障的功能。这一时期宅基地政策的政策目标是农民基本社会保障，政策工具是土地公有制，政策工具的设定就是“建立宅基地使用权的申请、审批流程，坚持农民对宅基地拥有使用权而没有所有权的基本原则，同时基本确立了无偿、无流转、无期限使用以及具有明显身份性的基本制度框架”。

3.1882年—1997年，农村宅基地依然是集体所有、农民使用，但是对农村宅基地和房屋进行市场化改革。

该阶段农村宅基地延续了集体所有制和农民使用权制度，但对农村宅基地和房屋的交易对象开始放松，具有典型的市场化复苏和流转宽松特征。其中，标志性事件是1982年国务院颁布《村镇建房用地管理条例》，规定“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要农村宅基地的，应向所在生产队申请，报公社管理委员会批准后，由批准机关发给农村宅基地使用证明”，该规定实际上首次明确了非农户口的城镇居民也可以取得农村宅基地使用权。改革开放后，为使处于崩溃边缘的农村经济得到恢复，我国率先在农村进行了市场化改革，与耕地制度变革相对应的农村宅基地制度也做了微调，城镇居民也可以取得农村宅基地，能够通过买卖房屋获得农村宅基地使用权。可见，此时对农村土地制度的调整，一方面是对农民宅基地权益属性长期压制的回馈，同时可以增加农民的财产性收入，更重要的是促使改革开放的政策得到更多人的支持。然而，社会主义公有制为主的经济制度和意识形态并没有太大变化，城市居民享有更多福利的差异化配套制度，农民生活依然没有得到更大的改善，这在一定程度上巩固了城乡二元体制，巨大的城乡待遇差距使多数城镇居民到农村购置农村宅基地和农村住房的意愿并不强烈。尽管如此，不容置疑的是這个阶段相对宽松的宅基地流转规定对于宅基地的市场化改革产生积极影响，为如今促进农村宅基地制度改革提供了很好的历史经验。这一阶段宅基地政策发生了改变，但是并没有形成新的政策范式，政策目标还是农民的基本生活保障，政策工具除了延续上一阶段的土地公有制还进行了市场化的探索，政策工具的设定就是在满足特定条件的情况下，允许城镇居民买卖农村宅基地。所以这一时期宅基地政策发生了改变但只涉及到政策范式第一二序列的变化，没有形成新的政策范式。

4.1998年—21世纪初期，宅基地流转被严格限制

这一阶段的标志性事件是1998年全国人大常委会通过《土地管理法》（1998年版），规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，“农村村民一户只能拥有一处农村宅基地……，农村村民出卖、出租住房后，再申请农村宅基地的，不予批准”。删除了有关城镇非农户口居民可以使用集体所有土地建住宅的规定，国家自此开始逐步收紧农村住房的交易对象。1999年5月，国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，通知中明确禁止城市居民购买农民的住宅，也不允许占用农村的土地，相关部门禁止为违法建造的住宅颁发房产证。2007年，国务院办公厅发布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买农村宅基地、农工贸住宅或‘小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”〔10〕。同年，《物权法》中同样明确指出宅基地只能在村集体内部流转，不可抵押。但同时确立了农村宅基地的用益物权属性。这一阶段由于住房政策的变化等一系列社会因素，导致城市地价上升，农村土地成为各方利益群体博弈最激烈的部分。这一时期也没有形成新的政策范式，政府出台政策也是为了在社会环境发生变化时，依然守住农民基本生活保障，没有完善的政策工具选择，也没有形成与外部环境变化相匹配的宅基地制度。

5.2013年至今，宅基地资产功能显化

这一阶段的代表性事件是十八届三中全会《决定》指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”〔11〕。至此，农村宅基地制度进入市场化改革为特征的第五阶段。在这一时期，宅基地制度政策范式发生了变化，与之相对应的政策目标、政策工具、政策工具的设定都与之前的不同。政策范式由之前的保障功能变为资产功能。政策工具由严格限制变为允许抵押、转让、担保宅基地等，但是至于政策工具的设定，各个试点根据不同的现状灵活调整。

三、宅基地制度变迁的政策范式

政策范式理论中指出“在一项政策的变化过程中，第一梯度和第二梯度的变化统筹发生在一个封闭的政策系统里，这两个梯度的变化通常不一定会导致政策范式最终转变，只有当第三序列发生改变，才是政策范式转变。因此，在政策执行过程中，如果遇到一些现存政策不能解决的问题时，通常政策的执行者会尝试改变第一序列和第二序列的规定，即对政策工具和政策工具设定进行重新制定，但是如果还是不能解决问题，则证明政策失效，既有的政策范式将受到挑战，政策范式将发生转变，第一二梯度的规定也会随之改变”〔12〕。从建国之初至今，我国宅基地政策发生了重大转变，其演变过程划分为五个阶段，分别是建国至 1961 年，农村宅基地农民私有阶段;1962年-1981 年，农村宅基地集体所有，农民使用时期，宅基地肩负“居者有其屋”的保障功能的阶段;1982年—1997年，农村宅基地依然是集体所有、农民使用，但是对农村宅基地和房屋进行市场化改革阶段;1998年—21世纪初，宅基地集体所有农民使用，宅基地流转被严格限制的阶段;2013年至今，随着外部经济、社会环境的变化，农民资产权显化的需求突出，宅基地制度进入市场化改革试点阶段，资产功能被激活。

从政策范式角度来说，大致可以分为三次政策范式转变。分别是，1949年—1961年，宅基地农民私有，自由流转;1962—21世纪初，宅基地集体所有，农民使用阶段;2013年至今，宅基地资产功能显化，市场化改革阶段。这三次政策的变迁都伴随着政策范式三个序列的转变。建国以来我国宅基地制度政策范式变迁如表1所示：

四、总结与展望

（一）宅基地制度政策范式总结

根据政策范式理论，一项政策一旦形成，通常都具有一定的稳定性。但是如果现行的政策工具和政策工具设定在面对新问题时，不能有效的发挥其作用，就会造成第一序列和第二序列的变化，即政策工具和政策工具的设定的变化，第一二序列的变化可能会导致第三序列的变化，但是也并不是必然导致政策目标的变化。这一点在1982年至1997年的政策范式中可以看出，政策工具和政策工具设定的变化，并没有引起政策目标的变化，没有形成新的政策范式。

农村宅基地制度的的每一次变革都与社会经济环境有很大的关系，而政策工具的选择也受到各方因素的影响。这一点在1998年宅地机被严格限制流转可以解释，这一阶段我国国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，这一文件明确提出停止住房实物分配，住房制度改革在全国范围内全面展开，我国从此步入商品房时代，衍生出了数额巨大的土地财政收人，农村宅基地开始成为各方博弈的主要部分，国家出于保障农村社会稳定，节约建设用地开始严格限制宅基地流转。2013年以后，随着我国经济实力的增强，以及相关政策的逐渐完善，宅基地政策选择更加丰富，政策工具的设定也更加科学有效，试点地区宅基地抵押、担保、转让政策正审慎、稳妥的推行。

（二）未来政策范式展望

在城乡融合发展以及增加农民财产性收入的改革背景下，宅基地试点地区现有的改革措施仍然存在许多问题需要解决。

问题一，宅基地退出实践中的价格评估机制不完善。农村宅基地的流转是农民增加财产性收入的重要来源之一，也是推动乡村振兴战略实施的重要举措，因此，建立科学合理的农村宅基地价格评估体系和宅基地价格评估制度，有利于减少宅基地流转过程中的利益纠纷，也有利于保障农民及基本权益。在宅基地退出实践过程中，应该引入第三方评估机构和专业的评估人員，以确保能够独立、客观、公正的评估宅基地的价格。同时应加强宅基地地价管理，从而建立统一的城乡建设用地市场，保障农村宅基地市场健康发展。只有不断完善的宅基地退出的经济评估机制，才能保证改革的稳定运行，实现改革的既定目标，从而得出更加完善合理的宅基地改革政策范式。

问题二，农村保障制度不完善，对于宅基地的福利性过度依赖。

对此，首先应该破除意识形态刚性束缚，让农民在关于宅基地改革方面达成共识。坚持农村宅基地集体所有制，同时不再过分依赖农村宅基地的福利性，建立更加严格科学的耕地保护制度，完善以城乡统一的廉租房、公租房等为主的住房保障体系和社会保障制度〔13〕。其次要建立更加完善的宅基地退出激励补偿机制，一方面政府应该通过合理的退出补偿政策及配套政策引导，激励有条件的农户主动放弃现有的宅基地或者申请宅基地的要求，同时要让农户得到相应的经济补偿以便激发农民退出宅基地的积极性和主动性。另一方面，由于现行的宅基地制度，由于农民可以无偿获得、无限期的使用宅基地，所以导致农户不能节约集约用地，加上城乡二元制的经济发展现状，大量的农民进城，导致农村宅基地大量闲置，所以应该以增加宅基地使用经济成本，倒逼农民主动退出宅基地，促进宅基地的流转、抵押等政策的实施，最大限度的盘活存量宅基地，提高宅基地利用效率，增加农民财产性收入。

〔参考文献〕

〔1〕李泉.农村宅基地制度变迁70年：历史回顾与前景展望〔J〕.甘肃行政学院报，2018，（02）：114-128

〔2〕刘锐，贺雪峰.从嵌入式治理到分类管理：宅基地制度变迁回顾与展望〔J〕.四川大学学报，2018，（03）：47-56.

〔3〕郑兴明.农村土地制度再创新的内在规律、困境与路径——基于城镇化与农民市民化协同发展的视角〔J〕.社会科学，2014，（12）：52-59.

〔4〕张勇.农村宅基地制度改革的内在逻辑、现实困境与路径选择——基于农民市民化与乡村振兴协同视角〔J〕.南京农业大学学报：社会科学版，2018，（06）：118-161.

〔5〕朱新华，陈利根，付坚强.农村宅基地制度变迁的规律和启示〔J〕.中国土地学，2012，（07）：39-43.

〔6〕Kuhn，T S.The Structure of Scientific Revolutions （3rdedition）：175，1996.

〔7〕Hall，P A.Policy Paradigms，Social Learning，and theState：The Case of Economic Policymaking in Britain.Compara-tive Politics，25，（03）：275，1993.

〔8〕刁其怀.宅基地产权制度之历史篇〔J〕.中国房地产，2010，（03）：30-33.

〔9〕张义博，我国宅基地制度变迁研究〔J〕.宏观经济研究，2017，（04）：35-54.

〔10〕刁其怀.新中国成立后农村房屋与宅基地制度的历史变迁〔J〕.中国房地产，2012，（06）：66-76.

〔11〕董祚继.以正确价值导向引领农村土地制度改革〔J〕.国家治理，2018，（03）：17-27.