论《美国—墨西哥—加拿大协定》背景、新变化及对中国的影响

张小波 李成

摘要：《美国-墨西哥-加拿大协定》是特朗普就任美国总统后达成的重要贸易协定谈判成果。它体现出特朗普政府最新贸易谈判策略，预计会对美国即将与日本、欧盟和脱欧后的英国等经济体进行的贸易谈判，以至于世界贸易组织的改革走向产生示范效应。首先，通过论述《北美自由贸易协定》在历史上对美加墨三国的影响，认为它为北美经济一体化做出了重要贡献，但是也存在一些争议。然后，通过分析美国与加拿大和墨西哥在协定重新谈判中的利益博弈，以及《美国-墨西哥-加拿大协定》的文本特點和新变化，认为它维持了原《北美自由贸易协定》的基本框架，吸收和改进了《跨太平洋伙伴关系协定》关于电子商务、知识产权、国有企业、竞争和监管等内容，并且加入了一些针对中国的专门条款。这些新变化需要我方认真研究对策，以消除《美国-墨西哥-加拿大协定》对我国对外经贸环境可能带来的负面影响。

关键词：美国-墨西哥-加拿大协定（USMCA）；北美自由贸易协定（NAFTA）；特朗普；跨太平洋伙伴关系协定（TPP）；“毒丸条款”

中图分类号：F744文献标识码：A文章编号：0257-5833（2019）05-0027-13

作者简介：张小波，西南财经大学马克思主义学院国际问题研究所副教授；李成，中国社会科学院经济研究所副研究员（四川成都611130）

2018年9月30日，美国与加拿大在最后期限前宣布，双方就更新《北美自由贸易协定》（The North American Free Trade Agreement，NAFTA）达成一致意见。在此之前，美国与墨西哥已于8月24日达成了双边贸易协定。这就意味着美国与加拿大和墨西哥在经过了一年多的拉锯战，最终完成了《北美自由贸易协定》的重新谈判。2018年11月30日，美加墨三国领导人在阿根廷参加G20峰会期间，签署了新的协定。这个协定被改名为《美国-墨西哥-加拿大协定》（The United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA）。在法理上，该协定还需要等待国会的批准，所以仍存在着不确定因素。虽然《美国-墨西哥-加拿大协定》保存了原《北美自由贸易协定》的基本框架，同时又与《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership，TPP）有着联系，但是该协定出现了一系列重大变化。这些新变化不仅将对美加墨三国的经济前景产生直接影响，而且将对中美、中加和中墨的双边经贸关系造成连锁反应。同时，新协定体现出特朗普政府最新贸易谈判策略。无论是新协定中第32章第10款的“非市场经济条款”，还是关于宏观经济政策和汇率事项、知识产权、国有企业、数字贸易、金融服务等新规定，必将会对美国即将与日本、欧盟和脱欧后的英国等经济体之间进行的贸易谈判，以至于对世界贸易组织（WTO）的改革走向产生示范效应在完成与加拿大和墨西哥的贸易协定谈判数周后，美国贸易代表办公室通知国会，将打算与欧盟、英国和日本开展贸易谈判。美国贸易代表将《美国-墨西哥-加拿大协定》称为是美国政策的“范式转换模板”。。《美国-墨西哥-加拿大协定》对我国外部经贸环境带来的影响和挑战不可忽视。本文首先阐述《美国-墨西哥-加拿大协定》产生的背景，然后分析美国与加拿大和墨西哥在《北美自由贸易协定》重新谈判中的利益博弈，以及《美国-墨西哥-加拿大协定》的文本特点和新变化，最后论述新协定针对中国的一些条款变化以及对我国可能产生的负面影响，并提出相应的政策建议。

一、《美国-墨西哥-加拿大协定》产生的背景

《美国-墨西哥-加拿大协定》的初衷在于取代原有的《北美自由贸易协定》。在过去的二十余年间，后者为美国、加拿大和墨西哥提供了彼此之间深化经济合作的重要机制保障，从而对北美经济一体化起到了无可估量的积极作用James K. Jackson， “U.S. Trade with Free Trade Agreement （FTA）”， Library of Congress： Congressional Research Service， April 24， 2018， pp. 1-33.。事实上，20世纪80年代初，随着欧洲经济一体化的加快和日本经济的崛起，美国开启了北美自由贸易区的战略构想。1988年6月2日，美加两国正式签署《美加自由贸易协定》。这使得近邻墨西哥在北美经济大格局中，面临着被边缘化的处境。为此，墨西哥开展了与美国建立自由贸易区的多次谈判，随后加拿大也参与其中。在经历了14个月的艰苦谈判后，美加墨三国最终于1992年8月12日签署了《北美自由贸易协定》。该协定于1994年1月1日正式生效，北美由此一举超越西欧形成了当时世界上经济规模最大的自由贸易区。

北美自由贸易区自正式成立以来，因为涉及到经济增长、国际贸易、跨境投资、通货膨胀、货币波动等多个经济变量，其经济影响难以得到全面综合评估。但是总体而言，在宏观经济层面，北美自由贸易区通过大幅度降低关税和消除非贸易堡垒，为北美三国获得了正面的综合经济收益，极大促进了彼此之间的产业分工、贸易发展和生产要素流通，提高了各自在世界经济中的地位北美自由贸易区的贸易量从1994年的2910亿美元增加到2016年的1.25万亿美元；美国到墨西哥的直接投资从1993年的150亿美元增至1000多亿美元；美国和墨西哥在加拿大的投资翻了三倍。。同时，北美自由贸易区在当时是全球经济规模最大的自由贸易区，并且是第一个由一个发展中国家即墨西哥与两个发达国家即美国和加拿大所组成，在当时全球化快速发展的背景下，为南北经济合作开创了典范，其成功经验起到了示范作用。另外，《北美自由贸易协定》在内容和议题上开创了高标准条款，如减免关税、提供服务业的国民待遇和金融服务贸易自由化、保护环境、提供两国有约束性的机制来解决贸易争端、投资章节，等等。这些条款创新对当时的自由贸易协定发展方向起到了引领作用。

《北美自由贸易协定》对美国、加拿大和墨西哥各自所产生的影响还是有所区别。一般认为，墨西哥作为发展中国家，是最大的受益方。如图1所示，在协定生效之前，墨西哥对美加两国的贸易为逆差状态，但自1994年以后，在对区内贸易总量增长迅速的同时，其出口（主要对美国）增幅更快，至2017年已经接近1340亿美元——其中1324亿来自美国，共约占本国当年GDP的12%。同时，墨西哥吸引到大量来自美加两国的投资。通过引进先进技术和管理经验，墨西哥提高了劳动生产率，促进了经济增长。由此，墨西哥的出口商品结构发生了重大变化，从传统以原料和初级产品为主变成了制成品为主体的商品出口模式。当然也不可否认的是，由于大量进口商品以及美加外资的涌入，墨西哥的民族工业、农业等领域也受到较大的冲击，造成了贫富分化加剧和大量墨西哥人偷渡美国等社会问题，并且墨西哥逐渐变得过度依赖美国市场。尽管如此，如世界银行相关课题组指出的，总体说来，协定对墨西哥经济的积极影响是主要的，消极影响次之Rafael E. De Hoyos and Leonardo Lacovone， “Economic Performance under NAFTA”， The World Bank： Policy Research Working Papers， May 2011， p. 25.。

对于加拿大而言，北美自由贸易区整体上也促进了加拿大对美墨两国的贸易，并多年保持了对区内（主要是对美国）的贸易顺差（见图2）。而且，美国对加拿大的投资得以持续增长。1993年，美国对加拿大的直接投资存量是699亿美元，2015年底达到了3877亿美元，占比超过50%朱颖、张佳睿：《北美自由贸易区运行20年的经济效应：国外文献综述》，《上海师范大学学报》2016年第1期。。北美自由貿易区对加拿大也造成了一些负面影响。因为加拿大在劳动生产率、研发和信息技术等方面均落后于美国，同时又不得不面临来自墨西哥廉价劳动力的压力，所以在初期加拿大不少中小企业难以生存，在制造业、农业等领域受到冲击。同时，加拿大还出现了如贫富分化加大、环境污染等社会问题。随着北美自由贸易区的发展，加拿大也形成了对美国经济不对称的严重依赖关系，特别是在能源、木材、汽车、钢铝制品等产业。

对于美国来说，因为其经济规模远超墨西哥和加拿大两国，所以《北美自由贸易协定》对美国经济总体产生的影响有限，但在某些产业，如汽车、服装、农产品等行业，《北美自由贸易协定》对美国的影响体现得较为显著美国国际贸易委员会在1997年和美国国会预算办公室在2003年各自的研究报告都指出，北美自由贸易区对美国的经济影响积极，但是很小。。特别是如图3所示，尽管自协定生效以来，美国对加、墨两国的贸易额增长明显。但由于进口增幅大于出口，致使美国对两国出现持续的贸易逆差。事实上，在协定生效的翌年，即1995年，美国相应逆差即从1993年的125亿美元飙升至387亿美元。而在本轮国际金融危机之前的2007年，更进一步扩至1454亿美元。其后虽有减少，但在2017年仍旧高达975亿美元。在很大程度上，这也成为特朗普政府大力推动修改该协定的直接动因。当然，在美国国内对于协定产生的效果一直存在争论。早期的《北美自由贸易协定》谈判，就曾在美国国内引起过较大的争议。1992年美国总统候选人罗斯·佩罗（Ross Perot）认为，《北美自由贸易协定》将让墨西哥吸走几百万个就业机会。自从北美自由贸易区成立以来，因为墨西哥在区域内的贸易增长最快，并处于与美国较大的贸易顺差状态。反对者包括一些劳工团体和消费者利益的利益集团认为，《北美自由贸易协定》造成制造业向墨西哥外流，降低了美国工人工资，也给美国带来了失业；美国国内的工资水平被压制，造成中下层工人的贫困问题。在2016年美国总统大选中，《北美自由贸易协定》成为辩论议题之一。在选举期间，特朗普多次对《北美自由贸易协定》进行了猛烈抨击，指责是“美国签署过的最糟糕贸易协定”。特朗普认为，《北美自由贸易协定》让墨西哥和加拿大获利更多，比如说美国大量的制造业就业机会流向墨西哥，造成了巨大的贸易逆差，因此必须要通过重新谈判来改善美国的状况。他认为该协定压低了美国工人的工资；特别是在制造业，如汽车制造、纺织业、计算机零配件、电子零配件等产业，对美国就业有负面影响。在2016年总统大选中，这部分行业人群是特朗普重要的支持者和选民基础。在特朗普就任美国总统后，美国强势推动了与加拿大和墨西哥之间的重新谈判。

二、美国与墨西哥和加拿大在新协定中的利益博弈

在理论上，美国学者、哈佛大学教授罗伯特·帕特南（Robert Putnam）于1988年首先提出双层博弈理论，即用国际和国内双层博弈框架来分析国际谈判达成协议的过程。他认为，每一个国家在国际谈判中都面临着两层博弈，一层是国际层面的国家之间利益博弈，一层是在国家内部的利益博弈，两个层次的博弈合力最终形成了一个国家在国际谈判中的立场；国际谈判的结果，是国际和国内因素相互发挥作用的结果Robert Putnam， “Diplomacy and Domestic Politics： The Logic of Two-Level Games”， International Organization， Vol. 42， No. 3， 1988， pp. 427-460.。

此次美加墨三国的新协定也可以从上述理论视角加以审视。事实上，从2017年4月北美三国开启《北美自由贸易协定》重新谈判到2018年9月30日最终达成新协定的过程中，我们可以看到美国与加拿大和墨西哥在国际和国内层面的利益博弈。新协定在历经了一年多的艰苦拉锯战才得以达成，期间美国与加拿大和墨西哥之间的分歧不少，各自的诉求存在着很多差异。这既体现出美国与墨西哥和加拿大在国际层面的利益博弈，也反映出国内政治、国会党派政治格局、工商业团体、企业及工会等利益集团等多种因素的影响。美国在谈判过程中一直占据了主导地位，这当然是由美国的实力地位所决定的。加拿大和墨西哥都是被动方，特别是墨西哥最为弱势。美国核心谈判人员为贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）。特朗普的个性特征和政策喜好也对美方谈判方式产生了直接影响。在谈判期间，特朗普多次制造紧张气氛，威胁退出《北美自由贸易协定》。特朗普目的在于利用加拿大和墨西哥担心美国退出协定的心理，迫使两国做出重大让步。在对待贸易条约方面，特朗普认为美国在多边协定中让步过多，而倾向推动双边谈判追求最高利益。在他看来，一些国家要么是在军事和外交等方面依赖美国，要么是出口依赖美国市场，所以在经贸问题上容易被迫让步；同时双边谈判操作方便，涉及国家少，针对性强，在短时间内容易取得成效。《美国-墨西哥-加拿大协定》虽然经历了数轮多边谈判，但是最终实质性的突破是通过双边谈判而取得。2017年8月，美国与墨西哥和加拿大正式开始进行第一轮谈判，但是随后多次陷入僵局。2018年8月，美国选择与墨西哥进行双边谈判，并拒绝加拿大加入。这体现出美国在经历了多轮多边谈判后，感觉进展缓慢，采用了各个击破策略：先迫使最为弱势的墨西哥在双边谈判中让步，然后再用与墨西哥达成的成果来逼迫加拿大。8月27日，美国贸易代表办公室宣布，美国与墨西哥达成双边贸易协议。美国表示，加拿大必须在期限到期前同意美墨两国达成的协议，才能保留在三国贸易协定之中。这种“极限施压”、“先易后难”、“各个击破”、双边谈判的方式，有可能成为美国将来与日本、欧盟、脱欧后的英国等经济体进行贸易协定谈判的模式。

从最终成果来看，特朗普基本上如愿以偿：美国总体上在新协定中获益最多。美国特别是在汽车为代表的制造业、中小型企业、乳制品和农业等领域取得重大胜利。这些为帮助关键性制造业就业机会回流美国，以及共和党在中期选举中巩固铁锈地带的支持者和赢得中西部农民的选票，创造了有利条件。相比较而言，墨西哥和加拿大因为对美国市场的过度依赖，在特朗普政府咄咄逼人的汽车关税和钢铝产品关税“大棒”威胁下，最终不得不步步退让。根据美国贸易代表办公室发布的成果清单，《美国-墨西哥-加拿大协定》通过改善汽车、卡车和其他产品的原产地规则，以及防止货币操纵的新规定，将为美国工人获得一个更加公平的竞争环境；通过加强北美食品和农业的贸易现代化，将使美国农民、农场主和农业企业受益；通过对知识产权保护的新规定，将确保美国服务贸易的机会；数字贸易、反腐败、良好监管实践等新章节，将确保中小企业受益美国贸易代表办公室网站（www.ustr.gov）就新协定对美国经济的正面意义，进行了详细的阐述。。

具体看来，首先，汽车行业及原产地规则无疑是《北美自由贸易协定》重新谈判的核心议题之一。就此，三国在新协定中达成了新的原产地规则和原产地程序。新协定规定4年内将实现北美地区所产汽车零关税75%组件来自北美地区，比现行规定的62.5%有大幅度提高；汽车零关税40%至45%的汽车零部件由“时薪不低于16美元”的工人制造。新协定还规定乘用车、轻型卡车和重型卡车的生产必须使用70%以上的原产于北美的钢和铝。这些新规定被认为将严重削弱墨西哥劳动力成本较低的优势，或者将导致一些汽车行业的工作机会流向美国和加拿大，或者将使墨西哥汽车行业工人的薪酬得以改善但是这些新的原产地规定也有可能造成北美汽车行业增加供应链成本，在国际市场竞争力下降。同时鉴于美国工厂机器人正在迅速发展，很多工作由机器人代替，这些回流的工作岗位可能难以真正地惠及工人。。根据美国汽车研究中心的数据显示，墨西哥汽车零部件工人平均时薪为3.41美元，组装线工人平均时薪为7.34美元，远低于美国和加拿大汽车生产线工人的20美元平均时薪；在墨西哥生产并对美出口的汽车中，约有30%的汽车都不符合这一新规定的标准Kristin Dziczek， Michael Schultz， Bernard Swiecki and Yen Chen， “Review of Current NAFTA Proposals and Potential Impacts on the North American Automotive Industry”， Center for Automotive Research： NAFTA Briefing， April 2018.。

其次，在農业方面，《美国-墨西哥-加拿大协定》维持了《北美自由贸易协定》中关于农产品零关税的安排，并且将大幅增加美国的农产品和食品对加拿大和墨西哥的出口机会。例如，美国的小麦、家禽、鸡蛋和奶制品（包括牛奶、黄油、奶酪、酸奶和冰淇淋等），将获得对加拿大扩大的市场份额机会。加拿大同意取消6级和7级乳品定价协议，承诺向美国开放约3.5%的乳品市场份额，并向国内由此遭受冲击的奶农提供补偿。加拿大同意在卑诗省超市售卖的酒精类饮品，不再仅限于卑诗省酿制的产品。新协定做出了确保农产品标准不受歧视待遇的重大承诺，如减少贸易扭曲政策、提高透明度、增进协商等。墨西哥和加拿大同意与美国就农业生物技术贸易相关事项加强信息交流和合作。新协定特别明确支持生物技术及其他农业创新，首次涵盖所有农业生物技术标准，包括基因编辑等新技术。这些新规定将有助于美国在生物技术和农业创新方面保持世界领先地位。

此外，美国还在中小企业、网购零售业、制药等产业获得了更多进入加墨两国的市场机会。例如，墨西哥提高了给予特快运输的免税优惠额度：117美元内的物品将不再付关税，而50美元以下物品将不需交关税，也不用交销售税。加拿大提高了数十年以来给予特快运输的免税优惠额度：150加元内的物品将不再付关税，而40加元（原先为20加元）以下物品将不需交关税，也不用交销售税。在新协定里，加拿大把研发的生物药物免于受到仿制药物竞争的专利保护期限，从过去的8年延长至10年。这些新安排将让美国的制药业、中小企业、电子零售商在加拿大市场获得重要经济效益。新协定提高了对知识产权、环境和劳工保护的标准。墨西哥同意通过法律保护工会对工人的代表权，移民的劳动保护和妇女免受歧视和不公平待遇。墨西哥同意加大劳工权益、知识产权和环境保护等方面的执法力度。另外，协定未就美国对从加拿大和墨西哥进口钢铝产品加征关税的争端获得一致方案。

最后需要指出的是，美国也做出了一定程度的让步。鉴于新当选的墨西哥总统将于2018年12月上任和加拿大面临2019年大选，特朗普政府需要达成协定以免生变，所以特别是在“日落条款”和争端解决机制方面有所妥协。以前美国要求每隔五年就重新确认协定内容，但是加拿大和墨西哥对此强烈反对，认为会带来不确定因素。美国最终让步，新协定的有效期为十六年，每六年进行重新评估审查。美国与墨西哥之间取消了投资争端解决机制，但是在加拿大的力争下，美国与加拿大之间保留了投资争端解决机制。这样加拿大可以在与美国出现贸易争端的时候，根据该章内容允许当事国代表设立特别仲裁小组，这相比较向美国法院申诉有利。新协定规定墨西哥对本国地下的所有碳氢化合物拥有直接且不可剥夺的经营权。这使墨西哥的能源权益获得了很大的保障。新协定将继续保留对加拿大文化产业的豁免规定，并包含了关于性别平等和原住民权利的规定。同时，新协定基本豁免了加拿大和墨西哥汽车关税。新的贸易协定里保留特朗普落实对进口汽车加征25%关税威胁的能力，与此同时使从加拿大和墨西哥进口的乘用车、皮卡和汽车零件基本上豁免缴纳关税。若特朗普加征汽车关税，墨西哥将获得每年1080亿美元汽车零件豁免缴税配额，加拿大将获得324亿美元配额。这两个配额均远高于两国现有的产量水平，为两国出口提供了增长空间。

三、《美国-墨西哥-加拿大协定》的文本特点和新变化

尽管特朗普自我夸耀《美国-墨西哥-加拿大协定》是一项全新的贸易协定，而并非是对《北美自由贸易协定》的翻版。但是很多观察家都认为，《美国-墨西哥-加拿大协定》保留了《北美自由贸易协定》基本框架，而且实际上借鉴了他就任美国总统后马上就退出的《跨太平洋伙伴关系协定》中多项章节和规定；《美国-墨西哥-加拿大协定》是在它们的基础上，在部分章节做出了补充和调整Christian Gomez， “USMCA： A TPP Redux”， New American， November 5， 2018， https：//www.thenewamerican.com/world-news/north-america/item/30370-bill-jasper-christian-gomez-uscma-tpp-redux.。美国前驻加拿大大使布鲁斯·海曼（Bruce Heyman）认为，《美国-墨西哥-加拿大协定》中有近三分之二内容基本上都可以追溯至《跨太平洋伙伴关系协定》，两者之间的语言和实施非常类似Christian Gomez， “USMCA： A NAFTA Reboot”， New American， October 3， 2018， https：//www.thenewamerican.com/world-news/north-america/item/30228-usmca-a-nafta-reboot.。彼得森国际经济研究所高级研究员杰弗里·索特（Jeffery Schott）指出，新版协定的积极之处在于，它的确在环境和劳工、国有企业规则以及数字贸易方面，更新了已有25年历史的《北美自由贸易协定》。但是，他也认为这些新协定中的规则是基于此前《跨太平洋伙伴关系协定》形成的规则Jeffrey Schott， “For Mexico， Canada， and the United States， A Step backwards on Trade and Investment”， Peterson Institute for International Economics： Trade and Investment Watch， October 2， 2018.。

从整体的文本上来看，《美国-墨西哥-加拿大协定》的34个章节以及一些附加协议和官方信函，与《北美自由贸易协定》的22个章节和《跨太平洋伙伴关系协定》的30个章节以及它们各自的一些附件和官方信函，在名称和内容上具有高度类似性。《美国-墨西哥-加拿大协定》中的初始条款与一般定义、国民待遇与市场准入、农业、原产地规则、原產地程序、纺织品与服装、海关管理与贸易便利化、承认墨西哥对碳氢化合物的所有权、卫生和植物检疫标准、贸易救济、贸易技术堡垒、政府采购、投资、跨境服务贸易、商务人士临时入境、金融服务、电信、知识产权、竞争政策、国有企业与指定垄断企业、公布与实施、管理与机构条款、争端解决、例外与一般规定、最后条款等共25个章节，均能在原《北美自由贸易协定》找到相对应章节。《美国-墨西哥-加拿大协定》中的劳工、环境这两个章节，在《北美自由贸易协定》也有相关附加协议。新协定中的部门附件、数字贸易、中小企业、竞争、反腐败、良好监管实践、宏观经济政策与汇率事项等7个章节，在《北美自由贸易协定》中并无对应。这体现出原协定1994年生效期间，还尚未涉及这些新兴领域，如数字贸易等产业。但是，《美国-墨西哥-加拿大协定》中的数字贸易、中小企业、竞争、反腐败、良好监管实践等5个章节，在《跨太平洋伙伴关系协定》中均有相对应的章节及规定。

其中，需要特别注意的新变化在于：

第一，《美国-墨西哥-加拿大协定》最新增加了第33章节的宏观经济政策与汇率事项，强调承诺执行市场决定下的汇率政策，遵守国际货币基金组织的规定，避免通过汇率操纵以获得不公平的竞争优势。新协定第12章的部门附件涉及关于美加墨三国在医药产品、医疗设备、化妆品、化学物质、信息通信技术、能源效率、酒精饮料和专有食品配方等产业领域的最新贸易和投资安排。美国贸易代表办公室指出，《美国-墨西哥-加拿大协定》在知识产权、数字贸易、金融服务、货币、劳工和环境等多个方面，对原《北美自由贸易协定》的相关章节和条款进行了现代化的更新换代。因为自《北美自由贸易协定》于1994年生效后以来，全球经贸关系已经发生了深刻的变化。美国、加拿大和墨西哥都同意在新协定中对原协定中的贸易内容、方式和规则进行现代化升级。就此，《跨太平洋伙伴关系协定》中的很多章节和相关规则提供了借鉴作用。

第二，《美国-墨西哥-加拿大协定》第20章是关于知识产权的规定。新协定比《北美自由贸易协定》和《跨太平洋伙伴关系协定》采纳了更为严格的知识产权保护规则，增加了专利和商标保护的时间限制，提高了对生物技术、金融服务甚至域名的保护，为生物制药提供了全新的知识产权保护。新协定大幅提高了对知识产权保护的标准，代表了当今贸易协定中对知识产权保护的最高标准和全面综合执法。比如说，生物制品将会获得10年的数据保护期；作者去世之后，其版权保护可以延长70年；对制药和农产品创新知识产权的有力保护；对生物制药的十年数据保护；对数据音乐、电影、书籍之类产品的严格知识产权保护；加强对商标、品牌和工业设计等知识产权保护。知识产权章节特别是对商业秘密给予了有史以来最强有力的保护，包括防止国有企业在内侵犯商业秘密的知识产权行为参见美国贸易代表办公室网站（www.ustr.gov）和加拿大国际事务部网站（www.international.gc.ca）。。

第三，在数字贸易章节，新协定包含了当今自由贸易协定中针对数字贸易的最新标准，为美国具有竞争优势的创新数字产品和服务在扩大贸易和投资方面提供了坚实的基础。比如说，禁止将关税和其他歧视性措施应用于电子分发的数字产品（电子书、视频、音乐、软件、游戏等）；确保数据能够跨界传送，并且最大限度地减少对数据存储和处理的限制；确保供应商不受限制使用电子认证或电子签名；确保可执行的消费者保护；促进合作以应对网络安全；促进政府公开数据的开放获取；限制政府要求披露专有计算机源代码和算法的能力，以更好地保护数字供应商的竞争力。

第四，在金融服务方面，更新后的金融服务章节包括开放金融服务市场和促进金融机构、投资者和金融机构投资以及跨境金融服务贸易的公平竞争环境的承诺；保留了金融监管机构的自由裁量权，以确保金融稳定；防止对金融服务机构歧视性待遇的核心义务，如国民待遇、最惠国待遇和市场准入；禁止本地数据存储要求；强化透明义务以帮助金融机构更好地通过监管制度；允许跨境转移数据和更新市场准入义务。

第五，在劳工标准和环境保护方面，美国、加拿大和墨西哥同意将劳工义务和环境保护纳入协定的核心议题。在法律和实践中采纳和维护国际劳工组织规定的劳动权利，有效执行劳动法；禁止进口由强迫劳动生产的货物，确保劳工受到劳动法的保护；劳工章节包括有关于墨西哥工人在集体谈判中代表权的附件。根据该附件，墨西哥承诺采取具体立法行动，规定有效承认集体谈判的权利。协定的环境章节包括美国比以往任何协定中更为全面的可执行的环境义务，包括打击野生动物、木材和鱼类走私，加强执法网络以制止这种贩运，以及解决空气质量和海洋垃圾等环境问题。

第六，《美国-墨西哥-加拿大协定》承认中小企业作为北美经济引擎的基本作用，在美国贸易协定中首次包括关于中小企业的专门章节，以及在整个协定中添加了支持中小企业的其他关键条款。另外，《美国-墨西哥-加拿大协定》在电信、国有企业、技术性贸易壁垒、监管实践、行政和出版、卫生与植物检疫、竞争力、政府采购等多个章节，在借鉴《跨太平洋伙伴关系协定》的基础上，进行了调整和更新。在保证边境安全和控制非法移民的基础上，美加墨三国还简化了海关和物流程序，减少了特快运输所需通关文件，并且在卫生和植物检疫措施、电信、海关和贸易便利化等方面，通过数字化、信息交流等手段，将进一步增进彼此贸易互通的便利化程度。除此之外，加拿大国际事务部指出，《美国-墨西哥-加拿大协定》在推进原住民的权利和性别平等、重新审查和进行中的现代化、商品贸易便利化、能源、政府采购、农业发展等方面，都展现出一系列重要变化。

四、《美国-墨西哥-加拿大协定》对中国的影响

总体来看，《美国-墨西哥-加拿大协定》大致保留了美加墨三国参与北美自由贸易区的原有格局，消除了先前特朗普威胁退出《北美自由贸易协定》所引起的动荡与不确定性，为北美地区的经济发展起到了稳定作用。对此，市场也给出了积极反应，如在10月1日消息公布后，美国股市旋即上扬，加元和墨西哥比索也双双上涨。

当然需要指出，新协定的实施，可能会对中国的对外经贸环境造成负面影响。首先，在出口贸易方面，《美国-墨西哥-加拿大协定》在第五、第六章规定了更为严格的北美原产地规则，因此将会对中国对美国、加拿大和墨西哥的出口贸易产生抑制作用。特朗普政府的目的在于确保以汽车、电子等为代表的制造业的原料来源和生产环节大部分在北美自由贸易区内完成。新协定通过增设北美产值含量的比例要求，从而将减少或阻止中国、越南、印度等国厂商通过转口贸易和代加工贸易，进入北美市场Melissa Cyrill， “USMCA Trade Pact： What it Means for China， Key Stakeholders”， Asian Business Consultants Group： China Briefing， October 16， 2018.。其中，新协定特别提高了汽车制造的原产地比例，规定贸易区内销售的零关税汽车零部件比例必须达到75%，而此前规定的比例为62.5%。该协定还要求汽车制造商至少70%的钢铁和铝来自北美。这些新规则势必将对中国的汽车零部件、钢铁和铝等产品对北美地区的转口和代加工贸易造成负面影响。同时，未来日本、德国、韩国出口至美国的汽车零部件选择，如果考虑到中美贸易摩擦升级的威胁，也有可能在将来出现类似的供应链顾虑。这些贸易转移效应将会进一步影响中国部分产品和服务的出口贸易，加剧中国与第三方在北美市场的竞争。

《美国-墨西哥-加拿大协定》对中国的负面影响还体现于它对美国与日本、欧盟和脱欧后的英国等国家产生的示范效应，以及对世界贸易组织（WTO）改革的走向和全球贸易规则演变带来的深远影响。事实上，自中美建交以来，中美双边经贸合作不断得以发展壮大，逐渐成为两国关系的“压舱石”和“推进器”。但是2018年是中美经贸关系面临严峻考验的一年。而正是在此背景下，美国进一步推动在新协定中加入了一些明显针对中国的专门条款。例如，新协定的第32章第10款规定，协定中的任何签约国如果计划与“非市场经济国家”展开贸易协定谈判，必须在三个月前通知其他签约国；任何签约国和“非市场经济国家”签订贸易协定前，其他成员国亦可以审查贸易协定；而任何签约国与“非市场经济国家”签署贸易协定，另外两个国家可以在六个月内自由退出，并自行达成双边贸易协定。这一专门条款被西方媒体广泛解读为针对中国，意在阻止加拿大和墨西哥与中国达成自由贸易协定《华盛顿观察报》2018年10月7日的评论认为，《美国-墨西哥-加拿大协定》中的“非市场经济”条款是美国针对中国的新工具。加拿大《国家邮报》评论认为，新增加的这一条款等于给予了美国否决加拿大与中国达成自由贸易协定的权力。《全球邮报》认为该条款“孤立中国的企图无法否认”。加拿大亚太基金会的专家Hugh Stephens认为，这一条款特别是针对中国。。美国商务部长威尔伯·罗斯（Wilbur L. Ross）把该条款称为“毒丸条款”，并表示，此条款意在阻止加、墨两国与中国达成自由贸易协定。美国极有可能把这一条款复制到将来与日本、欧盟以及脱欧后的英国之间的贸易协定谈判中。

特别需要强调的是，虽然特朗普在就任之初就退出了《跨太平洋伙伴关系协定》，但是，新协定与后者在战略上有着相承联系，甚至有所突破，而且体现出更多针对中国的特性。《美国-墨西哥-加拿大协定》是目前覆盖面最广的贸易协定。它不仅覆盖了传统贸易投资议题，吸收并更新了《跨太平洋伙伴關系协定》中关于电子商务、金融服务、国有企业、知识产权、竞争、环境保护和劳工标准等内容，还对全球化深入发展带来的新议题进一步发挥。在协定核心章节及条款中，包含了不少明显针对中国或者潜在歧视性排挤中国的相关规定。在政府采购章节（第13章），文件要求签约政府应保证政府采购信息的公开和透明，对供应商的限制性条件应尽可能地减少，即使有也应有明确的界定，而且采用国际标准；文件还规定应由一个公正和公平的第三方对采购流程进行评估。这些规定与美国近来在多份官方文件中指责中国利用歧视性的政府采购标准有所关联。在金融服务章节（第17章），新协定首次引入禁止本地数据存储要求的条款。这一点要求与中国有关规定有密切关系。在数字贸易章节（第19章），新协定要求限制政府披露专有计算机源代码和算法的能力，确保数据的跨境自由传输，最大限度减少数据存储与处理地点的限制；确保应用于数字市场的消费者保护措施，包括隐私与未经同意的通讯。在国有企业章节（第22章），协定除了继承《跨太平洋伙伴关系协定》第17章国有企业涉及竞争中立的一系列规范以外，还在涉及商业秘密上专门针对国有企业进行了规定。在知识产权章节（第20章），新协定大幅度提高了对知识产权保护程度，是目前最广泛的执法合作条款，其中包括了针对商业机密（包括国有企业）的行为制定了广泛的保护措施。这些相关规定也是与特朗普政府对中国发动“301”调查的大背景有所关联邵宇：《美-墨-加协议（USMCA）全解及其对中国的启示》，《财经》2018年12月。。

可以说，《美国-墨西哥-加拿大协定》是特朗普政府对外贸易政策发展的最新标志性成果，有可能成为美国对外贸易协定谈判的最新蓝本。新协定使得美国推动其“美国优先”和所谓“公平与对等贸易”的对外贸易战略逐渐成形。美国贸易代表莱特希泽指出，《美国-墨西哥-加拿大协定》有三根核心的支柱：公平贸易、保护数字贸易和知识产权、对国有企业和汇率操纵等不公平做法严加限制。上述三点内容将成为特朗普政府接下来的“贸易谈判模板”。新协定中新增加的第33章是关于“宏观经济政策和汇率事务”，强调三国承诺执行市场决定下的汇率政策，遵守国际货币基金组织的规定，避免通过汇率操纵以获得不公平的竞争优势。美国财长斯蒂文·姆努钦（Steven Mnuchin）在国际货币基金组织和世界银行年会上告诉记者，美国认为《美国-墨西哥-加拿大协定》中有关货币的条款章节是未来美国与其他国家签署贸易协议的典范，以阻止贸易伙伴操纵货币，包括与日本的贸易协议。在此之前，美国与韩国于9月24日签署了修订后的《美韩自由贸易协定》。双方在自由贸易协定中纳入了货币附带协议，禁止货币竞争性贬值以及汇率操纵等行为。7月26日，美国特朗普与欧盟执委会主席容克达成了关于“致力于零关税”的共识。这些步骤使得美国推进以“公平且对等贸易”为原则的贸易战略意图变得更加清晰。加上日本与欧盟于7月17日签署的以“零关税”为目标的双边贸易协定，以及特朗普提出的美欧日三方建立“零关税、零壁垒、零补贴”自由贸易区。最后，在新的国际经贸规则方面，美国可能会以“反对不公平贸易行为”为口号，在涉及知识产权保护、强制性技术转让、国内补贴、国有企业、减少贸易壁垒等问题中，对世界贸易组织（WTO）目前的改革进程进行施压，从而来推动特朗普政府的贸易谈判核心议题，由此，国际贸易体系和世界贸易组织（WTO）发展将面临着一些重大变化。

结语

以上分析可见，美墨加三国的新协定大体沿袭了原《北美自由贸易协定》框架，并充分吸收了《跨太平洋伙伴关系协定》等多边协定，是在新的国际分工、技术变革以及世界格局的背景下，美国主导的北美地区一项全面、综合的经济一体化安排。这不仅对于本地区的产业布局、经贸投资带来广泛、直接的影响，也会给后危机时代世界经济的分工整合带来深远的影响。在这种背景下，中国自然概莫能外。

总体而言，新协定将给中国经济的外部环境带来较多阻力和挑战，加剧中国同相关国家的经贸摩擦。因此，我方需要在充分学习、理解《美国-墨西哥-加拿大协定》的基础上，辩证、客观地分析对中国的影响，并尽早谋划应对策略，积极进行贸易、产业、金融政策的调整，同时在自由贸易协定谈判等层面做好预案，以消除负面影响。

第一，针对《美国-墨西哥-加拿大协定》实施后造成的影响，我们应该保持国家的战略定力，从实现高质量发展、建构现代化经济体系的战略高度，全面深化改革开放。其中，特别是要利用外部压力的积极因素，紧抓倒逼国内改革的契机，提高本土企业的国际竞争力，从而早日实现中国经济的结构转型与动力转换。《美国-墨西哥-加拿大协定》中关于原产地的新规定，会对中国汽车零部件、电子等制造业在北美市场产生负面影响。加上近年来我国劳动力成本增加，因此，认真应对全球经贸规则变化对我国某些具体产业产生的冲击迫在眉睫。从国内政策来看，我们需要冷静分析新协定可能对我们的出口贸易以及国内经济所造成的负面影响，积极推进改革开放，扩大内需；并在此基础上，调整出口策略和产业政策，引导国内企业加强自身竞争能力，改善它们在国际市场分工的地位。同时，新协定涉及关于数字贸易、金融服务、知识产权、环境保护和劳工标准的最新规定，也促使中国应该继续加大国内改革与对外开放，进一步提高知识产权保护、环境和劳工保护标准，以减少与西方发达国家在国际贸易投资规则上的差距，避免将来在国际贸易投资领域因为规则标准提高而陷入被动。事实上，包括此次新协定在内的新型区域性经济一体化组织，虽然存有不少针对中国的条款，但是也有诸多主张与中国深化改革目标有着一致的地方。比如说，负面清单和准入前国民待遇、降低服务贸易壁垒规则、数字贸易、高标准的知识产权和环境保护等，与中国深化改革的战略发展目标有着一致性李成、汤铎铎：《居民财富、金融监管与贸易摩擦——2018年中国宏观经济中期报告》，《经济学动态》2018年第8期。。

第二，进一步推进我国的自由贸易协定战略，积极应对全球化深入和新型区域经济一体化高标准要求带来的挑战，防止以美国为首的西方国家形成针对中国的排他性贸易协定联盟。一方面，中国还是需要主动与美国缓解矛盾，引导两国经贸关系朝着“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”的方向发展。中美两国需要在相互尊重的基础上，充分关注对方的战略关切，客观冷静分析贸易争端根源，通过加强溝通和对话，来管控分歧和避免冲突，促进两国经贸关系朝着良性有序的方向发展，更加积极地维护、创造合作共赢的发展空间李成：《中美贸易摩擦：短期关切与长期考虑》，《银行家》2019年第2期。。另一方面，中国可以努力团结尽可能多的国家，来一起应对美国的“单边主义、保护主义和贸易霸凌主义”。不少国家和地区，包括美国的西方盟友，如加拿大、墨西哥、日本、欧盟等经济体，实际上对特朗普奉行“美国优先”旗号下的单边主义都存有反感。不少民调也显示，墨西哥和加拿大对美国的好感在下降，对特朗普政府的评价比较负面。目前中国可以利用这种国际舆论，积极地建设中国的全球自由贸易协定网络，尽力消除《美国-墨西哥-加拿大协定》对尚处于可行性探讨中的《中加自由贸易协定》和谈判进展中的《中日韩自由贸易协定》、《区域全面经济伙伴关系协定》造成的负面影响。通过积极参与全球多边、区域和次区域的经济合作，形成中国全方位开放的新格局。事实上，截至2018年3月，中国已经签署了16个自由贸易协定，涉及24个国家和地区。从资源禀赋、经济结构和产业分工来看，中加两国都具有很强的互补性，为双方建立自由贸易区提供了条件。与加拿大建设自由贸易区，有助于加快中国形成面向全球的高标准自由贸易协定网络。

第三，針对《美国-墨西哥-加拿大协定》中的“毒丸条款”，中国要立场鲜明，尽力消除负面影响，以防止美国把这一条款复制到与其他国家的贸易协定谈判中。事实上，至今我国已向涉及国家坚决表明我方立场，即中国坚决反对这种排他性、歧视性的“毒丸条款”，以及在世界贸易组织框架以外杜撰“市场经济国家”与“非市场经济国家”的概念。虽然墨西哥、加拿大等国出于对美国经济的高度依赖，在新协定中被迫做出了让步。但是，这两个国家近年来都在寻求贸易多元化发展，注重拓展与中国的经贸关系。如加拿大和墨西哥外长均在签署新协定后同中国外长王毅通话，表示该协定的所谓“毒丸条款”不会对它们与中国发展经贸关系产生任何限制。加拿大总理贾斯廷·特鲁多（Justin Trudeau）则在2018年的《财富》全球论坛和新加坡东盟峰会上先后表示，加拿大有必要与中国建立更为紧密的经济联系，不会因为所谓“非市场经济国家”条款限制而放弃与中国达成自由贸易协定。虽然中加两国目前因为“华为孟晚舟事件”而展开了较为直接的冲突，但是也应看到美加两国的利益分歧。尽管加拿大国内在与中国进行自由贸易协定谈判的立场上，存有很多争议，但是在该事件之前，加拿大民众针对中加两国达成自由贸易协定的支持率是不断在攀升加拿大亚太基金会2017年民调显示，在是否支持《中加自由贸易协定》方面，55%的加拿大国民投赞成票，比2016年上升了9%。加拿大阿尔伯塔大学中国学院的2017年民调显示，56%的阿尔伯塔人认为与中国签订自由贸易协定对阿尔伯塔省经济有正面意义。此外，2018年10月加拿大安格斯·里德学院（Angus Reid Institute）所做的一份调查显示，支持和反对《美国-墨西哥-加拿大协定》的加拿大人大抵相当，分别为35%和34%。。同时，墨西哥也对中墨签署自由贸易协定持积极态度。参加《北美自由贸易协定》重新谈判的墨西哥代表在2018年10月表明了即将上任的新政府4年任期内启动谈判的意向。中墨两国虽然在出口贸易和产业结构上存在一定竞争性，但是双方在新能源、家电、建材和家具等产业有着广阔的合作空间。因此，应当深入认识相关国家的个体关切与利益诉求，继续加强双边经贸合作，利用一切外部的积极因素破除美国对我国经济发展的战略遏制。

（责任编辑：潇湘子）

The United States-Mexico-Canada Agreement （USMCA）：

Background， New Changes and Potential Impacts on China

Zhang XiaoboLi Cheng

Abstract： As one of the most important trade deals that the Trump administration has accomplished since Donald Trump took office as the president of the United States， the United States-Mexico-Canada Agreement （USMCA） reflects the latest trade negotiation strategy of the United States. It is expected that this new agreement have a demonstration effect on the United States incoming trade deal negations with Japan， the European Union and Britain， it will also shed lights on the future reform of the World Trade Organization （WTO）. This paper first discusses the historical impact of the North American Free Trade Agreement （NAFTA） on the three countries involved， showing that it has substantially contributed to the economic integration in the region， albeit some controversies. Then， the paper turns to analyze the United States bargaining process with Canada and Mexico in the NAFTA renegotiations， and the textual characteristics of USMCA. It holds that USMCA maintains the basic framework of the former NAFTA， but it takes reference from the latest contents of the Trans-Pacific Partnership （TPP） such as digital trade， intellectual property rights， state-owned enterprises， competition and good regulatory practices. Some specific provisions targeting Chinas competition are also added. Plainly， more attention needs to be paid to these new changes of USMCA so that proper countermeasures could be introduced to minimize its negative impact on Chinas foreign trade， investment and more generally， external economic environment.

Keywords： USMCA； NAFTA； Trump； TPP； Poison Pill