《北美自由贸易协定》的前途命运

李春顶

美国总统特朗普就任以来接连炮轰《北美自由贸易协定》（NAFTA），围绕着NAFTA，美加墨三国的角逐已经“箭在弦上”。特朗普在总统竞选中就声称NAFTA是“美国有史以来最糟糕的协定”，并承诺当选后重新谈判或废除协定。在正式就任美国总统的第三天（1月22日），特朗普就迫不及待地表示将在同加拿大和墨西哥领导人会面时商讨重新谈判的事宜。2月3日，特朗普明确要求新任商务部长罗斯（Ross）负责重新谈判的任务。英国《金融时报》的报道指出，白宫希望在5月份开启有关NAFTA的会谈，预计会很快向国会提交通知。

加拿大对于重新谈判协定持开放态度，早在2016年11月特朗普赢得总统大选后不久，加拿大总理特鲁多就表示愿意重谈且“高兴之至”。加拿大驻美国大使麦克纳顿也表示自由党政府将乐意与美国重新谈判NAFTA。墨西哥显然对于重新谈判抱有担忧，但也无法拒绝。墨西哥外交部长表示，愿意与美国以及加拿大政府一起“改进”NAFTA，但并不赞成大幅度修改。

三国的诉求与期望

重新谈判NAFTA的倡议主要由美国总统特朗普提出，加拿大和墨西哥处于被动接受的地位。加拿大抱着偏向中立的立场，而墨西哥持有抵触和反对的态度。

特朗普认为NAFTA对美国不公，大量的制造业转移到了墨西哥，造成了美国就业机会的损失，同时移民和边境安全议题也需要重新谈判。故而，美国谈判的诉求主要在两个方面：一是在经济关系上要使NAFTA条款对美国更为“公平”，留住美国制造业并带来新的就业岗位；二是收紧对墨西哥的移民和边境政策。可以说，特朗普政府重新谈判的矛头主要指向墨西哥，目的是要通过谈判重新分配NAFTA的利益。

加拿大政府对于重新谈判的态度基本是不期待也不拒绝，但整体抱有担忧。特鲁多在特朗普就任后曾专门同内阁成员商谈如何应对美国提出的重新谈判协定的要求。特鲁多政府也在加强同中国等其他主要贸易伙伴的友好经济关系，如积极推动中加自贸区等。但无论如何，美国是加拿大最主要的贸易伙伴，墨西哥是加拿大的重要贸易伙伴，NAFTA对于加拿大的重要性毋庸置疑。纵使特朗普政府重新谈判的矛头并非针对加拿大，也不可避免的会带来连带损害效应。加拿大政府的诉求主要是希望利用重新谈判的机会更好地推动劳动力自由流动，解决协议实施中的投资者和东道国争端问题，完善乳制品的供应管理系统等，目的是要达成一个升级版的NAFTA。

墨西哥政府对重新谈判NAFTA整体上较为反对并表现出忧虑，原因是特朗普政府主要针对的就是墨西哥，而墨西哥对美国市场和投资的依赖程度又很高。特朗普正式就任并提出重新谈判NAFTA的提议后，墨西哥总统培尼亚立刻同加拿大总理进行了沟通，强调北美自贸区贸易和投资自由化的重要性。墨西哥经济部长更是多次警告说，NAFTA的崩溃将可能对全球贸易的稳定产生巨大影响。虽然笼罩着忧虑的情绪，但墨西哥政府已经准备好了更新协定，推动NAFTA进一步升级。故而，墨西哥政府希望的是对NAFTA进行局部的谈判和微调，提出契合自身利益的条款。

NAFTA中三国的相互依赖和地位

NAFTA是美国、加拿大和墨西哥在1992年签署、并于1994年1月正式生效的全面自由贸易协定。NAFTA正式生效以来，几乎零关税的贸易自由化极大地推动了三国的市场融合，促进了相互之间的贸易。到2016年，美国和加拿大的双边贸易额增加到5492.4亿美元，为1993年的约2.6倍，加拿大贸易顺差173.7亿美元；美国和墨西哥的双边贸易额增长到5278.2亿美元，为1993年的约6.4倍，墨西哥贸易顺差658.9亿美元；加拿大和墨西哥的贸易额增长到307.9亿美元，为1993年的约9倍，墨西哥贸易顺差192.8亿美元。

由此可见，NAFTA生效以来，墨西哥在区域内的贸易增长最快，并且也处于较大的贸易顺差状态。美国和加拿大的贸易也有很大的增长，但贸易差额地位的变化不大，并且加拿大出口美国的多为资源性原材料产品，不会给美国制造业就业带来影响。与此同时，北美自贸区建立以来，美国对墨西哥的直接投资增长很快，同时墨西哥也吸引了较多的国外投资，将墨西哥作为面向美国市场的生产基地。因此，在NAFTA的三国关系中，加拿大和墨西哥对美国市场的依赖都大于美国对两国市场的需要，尤其以墨西哥对美国市场的依赖为甚。

事实上，北美自由贸易区的合作模式是美国和加拿大利用发达的技术和知识密集型产业，通过商品和资本的流动来获得收益并扩大对墨西哥的贸易；而墨西哥利用廉价的劳动力优势发展劳动密集型产业和制造业，并将产品出口到美国和加拿大，同时从美国和加拿大获得投资和技术。NAFTA扩大了美国对加拿大和墨西哥的出口，使美国资本能够无阻碍地进入墨西哥的能源、金融和电讯等产业和利用墨西哥的廉价劳动力。加拿大的收益包括扩大对美国和墨西哥的出口，并促进了对两国的投资。而墨西哥的收益是扩大了进入美国和加拿大市场的机会，吸引了大量外资，引进了先进技术和管理经验。可以说，协定是一个“三赢”的选择。

NAFTA的未来走向和影响

NAFTA的未来发展方向大致有四种：

第一种可能是重新谈判难以启动。美国要开启重新谈判，首先要说服加拿大和墨西哥同意。加拿大政府不反对新的谈判但肯定也不会积极推动或支持，墨西哥政府则预计会抵制和拖延谈判的启动。墨西哥总统在1月26日临时取消原定于1月31日访问美国的行程，考虑的因素很可能就包括避免与特朗普政府在重新谈判NAFTA和贸易问题上正面交锋。可见，要让加拿大和墨西哥同意坐到谈判桌上就NAFTA协定重新谈判并不容易。

其次，特朗普政府还需要取得美国国内的支持，包括国会的授权和批准，而目前国会中占多数的共和党一直是自由贸易的支持者。另外，美国各州的态度也很重要，而目前美国有30个州的第一或者第二大出口市场是墨西哥和加拿大，很难保证绝大多数的州都支持重新谈判。因此，重新谈判的启动有可能会拖延较长时间，说不定在特朗普的任期内都难以启动，或者是即使启动谈判但一直没有结果。这种情况对于协定成员和世界的影响可以忽略。

第二种可能是重新谈判并进行微调，得到升级版的新协定。如果特朗普政府将谈判目标定位于对现有协定某些领域的微调，并且促使墨西哥做出一些让步和妥协，就有可能提升美国的获益。預计这种选择和结果是三国都可以接受的，并且也较容易实现。但特朗普的目标不一定是协定的局部完善，很可能会涉及大的变动或者牵涉墨西哥的核心利益。虽然升级版的协定也会惠及三国成员。

第三种可能是谈判重新启动且牵涉核心条款和大幅变动。这种情况下，谈判的难度增加，很容易陷入遥遥无期的博弈。

第四种可能是谈判难以启动，或者谈判没有结果，特朗普政府选择退出协定。NAFTA协定第2205条明确指出：协定任何一方只要递交了书面通知，即可在6个月之后退出协定，并且特朗普如果决心要退出协定，也无需国会授权。但这种选择会极大地损害美加墨三国的利益，美国国内的反对力量尤其是利益攸关的产业集团不会袖手旁观，而失信于合作伙伴的压力也会难以承受。事实上，特朗普提出重新谈判NAFTA协定的主要目的是要墨西哥做出让步，促进美国的就业和经济增长，而退出协定的选择更多只是一种威胁。

整体上，第一和第二种发展方向的可能性更大。特朗普政府如果真的希望通过重新谈判促使美国获得收益，第二种选择更为可取，而希望墨西哥让渡核心利益以促进美国的就业和增长则不太现实。事实上，特朗普要通过贸易保护的手段引导制造业重新回归美国的路径本身就是违背市场经济规律的行为，带来的只会是制造业向其他劳动力资源丰富国家的转移。特朗普对NAFTA的“觊觎”，是“逆全球化”和“逆市场化”的，很可能会“竹篮打水一场空”。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所副研究员）