突出人大主导 优化制度供给

沈启帆

2018年9月19日，市委向全市批转了《中共上海市人大常委会党组关于<上海市十五届人大常委会五年立法规划（2018-2022年）的请示>》，要求“加强对实施立法规划的组织部署和统筹协调，抓住立项环节，科学编制年度立法计划”。今年是落实市委精神、全面推进本届常委会立法工作的重要一年。为认真贯彻市委要求，科学统筹年度立法工作，提高法规供给质量，常委会于去年9月下旬即启动了2019年度立法计划编制工作，经近半年的征集、论证、筛选、协调，今年的立法计划于2月19日作为常委会年度工作要点的附件，在常委会第十次会议上获审议通过。

围绕新定位新要求推进

2019年度立法计划编制过程中，常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大精神、习近平总书记在上海进博会期间的重要讲话精神以及全国人大常委会立法工作会议和第二十四次全国地方立法工作座谈会精神，全面落实十一届市委历次全会确立的目标和优化制度供给的要求，紧紧围绕中央对上海创新发展的新定位，国家对长三角地区更高质量一体化发展的新要求，推进和落实新一届市人大常委会五年立法规划，坚持科学立法、民主立法、依法立法、为民立法，充分发挥人大代表的作用，继续扩大公众有序参与，认真维护国家法制统一，努力以高质量的地方立法引领、推动和保障上海更高质量发展，为上海实现提升城市能级和核心竞争力的战略目标营造良好的法治环境。

堅持立法与改革双轮驱动

本年度立法计划项目的遴选过程中，常委会紧扣“五位一体”的总体布局，统筹新一届市人大五年立法规划的项目安排，坚持立法与改革双轮驱动，坚持急需先立、成熟优先、立改废释并举的原则，努力践行“少而精”的要求，把中央对上海提出的“三项新的重大任务”和全市工作大局作为本次立法计划项目遴选的重点领域，不断增进地方性法规制度供给的及时性、针对性和有效性，同时依法保障国家重大改革和本市机构改革工作，也为需要打包修改的法规预留一定的空间。

在对标当前中央和市委的重点任务并考量法规制度供给的及时性、针对性和有效性的基础上，常委会进一步聚焦国家重大部署和全市工作大局，发挥人大主导作用，重点在事关“三项新的重大任务”、发展民营经济、推进“一网通办”、加强生态环保、促进文化产业发展、关切民生热点等紧密契合当前上海发展急需的方面梳理、跟踪、推动项目立项，保持地方立法与上海改革发展同频共振。

多番协商论证形成共识

在多轮次征求各有关单位、全体市人大代表和社会公众对五年立法规划的意见和建议的基础上，常委会再次重点向市委有关部门、一府一委两院以及区人大常委会、有关组织和单位等征集立法计划正式项目。共24家单位申报了40件立法建议项目，其中申报正式项目25件，申报预备和调研项目15件。

此后，常委会有关工作委员会与专门委员会、市司法局深入沟通意见，筛选出22件条件较为成熟、问题导向突出且本市发展急需的项目，分别召开了内务司法、教科文卫、财政经济、城建环保、农业农村及其他等六个领域的立项联合论证会，由市人大相关委员会负责人、常委会法工委组成人员、市司法局负责人、相关起草单位负责人、部分市人大代表和立法专家等共同对上述项目进行逐项论证，形成共识。

优化结构补充平衡

为进一步提高法规制度供给的精度、准度和深度，常委会有关工作委员会对申报项目从内容、结构、数量等方面作深入研究，认为拟列为年度立法计划正式项目的立法建议进一步聚焦了优化营商环境的主线，较好地展现了新时代立法工作的政治站位，各方在立项上自觉从国家战略和本市大局出发，结合本市实际加强重点领域地方立法，为本市立法与改革相协调提供有力的制度供给，但还需从进一步优化结构和综合平衡的角度出发，对2019年立法计划作出一些补充。

针对2019年是本市机构改革实际落地之年，为确保重大改革于法有据，在立法计划中补充了为适应本市机构改革需要而开展立改废释或打包修改的项目，并建议在2019年度立法计划项目的审次安排上，为打包修改预留一定空间。

结合全国人大常委会关于地方立法要“加强生态环境领域地方立法” “将社会主义核心价值观融入地方立法” “加强民生领域地方立法”的要求，调整、增补部分民生领域立法进入正式项目，更好地体现立法为民的价值取向。

落实中共中央、国务院关于“建立健全区域协调发展法律法规体系”的要求，贯彻实施常委会关于保障长三角更高质量一体化发展的决定，常委会将长三角地区一体化立法协同相关立法列为重点调研项目;为适应本市“放管服”改革和“一网通办”工作，把保障“一网通办”及大数据相关立法也列入2019年度立法计划重点调研项目，从而加强立法调研的战略性、前瞻性。

此外，常委会建议将公共文化服务保障方面的相关立法列为重点调研项目，以“啃硬骨头”的精神滚动推进相关立法进程，补上文化领域的这块“短板”。

注重延续 为滚动推进做储备

2019年度立法计划继续注重承接上一年度结转项目以及为今后立法的滚动推进做好储备。为此，立法计划项目分为四类：第一类是继续审议的法规案，共2项;第二类是初次审议的法规案，共11件批;第三类是预备审议项目，共12件;第四类是重点调研项目，共9件。

继续审议的2件法规案包括优秀历史建筑和历史风貌保护条例（修改）和消防条例（修改）。

初次审议的11件批法规案中，包括司法鉴定管理条例（暂定名）、科技创新中心建设条例（暂定名）、促进家政服务业发展条例（暂定名）、实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法（暂定名）、会展业条例（暂定名）共5件制定项目;中国（上海）自由贸易试验区条例（修改）、标准化条例（修改）、志愿服务条例（修正）、内河航道管理条例（修改）、排水管理条例（修改）共5件修改项目。还有1批为适应本市机构改革需要、维护国家法制统一开展的立改废释或打包修改项目。以上项目立法必要性较强，成熟度较高，且都是围绕国家重大战略任务和本市中心工作提供法治保障和支撑的项目。

12件预备审议项目中，包括外商投资促进条例（暂定名）/外商投资企业审批条例（废止）、检察建议工作若干规定、地方金融监督管理条例、全民阅读促进条例、多元化解纠纷条例、预防青少年犯罪条例、长江口中华鲟自然保护区管理条例共7件制定项目;促进中小企业发展条例、专利保护、发展中医条例、反不正当竞争条例和常委会讨论、决定重大事项的规定共5件修改项目。立法条件虽然相对成熟，但需要进一步加强调研论证，通过滚动推进的方式，待条件成熟后可适时提交常委会会议初审。

还有9件为重点调研项目，立法条件虽然尚不成熟，但立法内容十分重要，也融合了“大调研”的重要成果，需由有关方面抓紧调研和起草，加快立法进程，滚动推进立法。如长三角地区一体化立法协同相关立法、保障“一网通办”及大数据相关立法、行政审批告知承诺管理条例、加强行政执法与刑事司法衔接工作的若干规定是服务国家战略和本市政府职能转变提供法治保障的项目;又如安全生产条例是为确保城市安全运行、形成安全监管合力提供法治保障的项目;基础通信设施建设和保护规定是支持5G发展和通信网络设施保护提供法治保障的项目;公共文化服务保障条例、终身教育促进条例对于弘扬社会主义核心价值观、打响“上海文化”品牌意义重大;公路管理条例从地方立法角度推进和落实国务院部委的相关要求。