政府购买公共服务的制动因素及其优化路径

2019-05-13周定财

中共天津市委党校学报 2019年2期

周定财

[摘要]政府购买公共服务是打破传统公共服务供给机制，加快政府职能转变，优化政府现代治理体系，建设高水平服务型政府的必由之路。伴随着首批试点的成功，这种新型模式在各地逐步推广的过程中出现种种水土不服的症状，遭遇诸多主客观因素的阻碍。作为一种跨领域的公共经济支出活动，政府购买公共服务并不是一种具有广泛普适性的服务供给模式，它的功能发挥存在着诸多现实条件的制约。正确处理好经济职能与政治职能的平衡，把握好主观因素与客观因素间调适的最大容量，处理好政策引导与自主行政的关系是政府购买公共服务的优化路径。

[关键词]政府购买公共服务;制约因素;驱动因素

中图分类号： D63-31 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2019）02-0083-07

党的十八届三中全会指出，要正确处理政府和社会的关系，实施政社分开，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”[1]政府购买公共服务作为一种尝试性的改革，反映了政府对效率公平的价值追求以及对现代公共服务供给体制改革呼声的回应，它具有广泛的时代性特征与进步意义。然而，从地缘政治的角度来看，行政行为通常具有地域性、文化性和历史性，不同地区所具备的资源条件和面临的主要社会问题也截然不同。我国南北差异大，东西跨度广，现阶段各个地区经济政治发展水平参差不齐，社会文化背景也大相径庭，所以，政府购买公共服务需要贴合当地实际进行本土化的转型和创新，科学地稳步推进。

一、政府购买公共服务的制约因素

政府购买公共服务是政府降低成本、提高公共资金使用效率、缩小政府规模的重要途径，也是政府、企业与社会合作供给公共服务的有效形式，能够有效防止腐败、促进就业、满足社会多样化需求[2]。然而，政府购买公共服务在实际推进过程中遇到的种种问题和产生的不良效应，也使学术界对其一直不乏批驳之声。Graeme

A. Hodge等学者认为，政府购买的真正功效还缺乏研究，而各国在政府购买公共服务的过程中并没有减少政府膨胀和财政赤字的上涨[3]（P49）。John R. Chamberlin等指出，合同外包只有在市场良好、信息充分、决策张弛有度和外部性有限的情况下才能发挥最佳效用。在外部性和垄断性存在、竞争受到约束、效率不是主要目标的情况下效果最差[4]。凯特尔把在合同外包方面存在的导致市场失灵的缺陷区分为“供给方缺陷”和“需求方缺陷”。前者是指向政府提供物品和服务的市场所存在的各种缺陷，后者指作为买方的政府自身的缺陷[5]（P25）。针对这些问题，美国地方政府合同外包甚至已经出现了逆向发展的趋势，即逆合同承包。所谓逆合同承包是指公共服务从现有的合同外包的形式，又转回来重由政府直接提供[6]。

由此可见，在政府购买公共服务的现实应用推广过程中，存在着诸多问题制约着其功能发挥，结合我国各地政府的实践情况，本文就其内部和外部两个主要因由进行探讨研究。

（一）政府购买公共服务的外部制约因素

第一，社会背景的现实性因素。政府购买公共服务的出发点是基于对公众需求的满足以及解决当下突出的矛盾关系，因此必须要对现实环境进行分析研究，充分吸收来自社会的建议。目前来看，政府购买服务项目大都没有进行充分的需求评估，尤其缺乏服务受众的有效参与，政府往往只考虑自身的中心工作和财力水平，这种情况下，政府购买服务在种类的多元化、服务的专业化、服务的目标定位上都与公众实际需求有一定的差距[7]。笔者认为社会现实性对于购买活动的制约可从两个维度来进行分析。

纵向来看，也就是对于不同发展层次和水平的地方而言，主要体现在综合条件的差异上。政府购买公共服务的试点大多是东部发达城市，如深圳、广州、上海、无锡等，这些城市具备良好的基础设施条件，充足的资源和技术，群众的综合素质较高，对于开放性改革的接受意愿较强，社会组织发展也较为成熟。因此，这种新型模式易于推广，也能很好地满足公众对于社会福利和民生建设等领域的现实需求。然而，对于那些欠发达地区来说，这些先进的购买经验缺乏雄厚的财力支持，实施的基础条件设施不完善，当地社会组织发展落后难以承接公共服务的供给任务，更重要的是，在当地人们的交通出行、工作就业等基础生活设施建设和基本生活保障都满足不了的情况下，盲目借鉴试点地区的先进经验只会本末倒置、适得其反。因此就目前而言，大多数试点区域的成功虽然具有开创性意义，却不具有普遍的借鉴价值。

横向来看，也就是对于同等发展水平的地方而言，主要表现为社会性的差异。即这些地方虽然都具备了购买的能力和条件，但当地政府需要针对当地不同的人文风情和社会矛盾来选择首要的购买重点和活动实施方向。比如，北京市虽然城市发展速度快，但人口老龄化问题严重，预计到2030年，北京市老年人口将达到500万，2050年将达到650万，这意味着每三个人里面就有一个老年人。对于当前北京市政府而言，如何解决好老年人对于养老服务的需求，是当前政府和社会各界广泛关注的重点，也是决定城市能否和谐稳定发展的关键。对于长沙市而言，政府常年重点关注和解决的问题是如何更好地购买残疾人服务。据2006年第二次全国残疾人普查显示，长沙市5个辖区、4个县市，总人口637万，全市却有31万残疾人，占全市人口的4.91%，分布于近五分之一的家庭，也就意味着残疾人服务的供给问题关系到数百万人的正常生活[8]（P108）。再如，深圳市对于城市管理服务、社会救助服务的关注程度较高，佛山市对于社区服务的需求较大。这些不同地区政府的购买侧重点都是由当地特殊的社会环境和人文背景所决定的。

第二，社会公众的主观认知意识因素。受传统“官本位”思想的影响，公众对政府的信任度相对较高，在思维和心理上更倾向于认可由政府部门统一生产和提供公共服务[9];加之长期以来我国公民对于非官方社會组织的建设和发展认识意识较浅，关注程度也很低，普遍来说，公众对公共事务的参与意愿较低，公共责任的意识也较为淡薄。绝大多数人并不了解社会组织的工作性质，也不信任社会组织的工作能力，对其提供的服务和承接的服务活动充满质疑，不支持配合社会组织开展工作，更不用说参与的积极性了。社会组织要想成功地接替公共部门的工作和任务，逐渐走进公众的视线，从陌生走向认可，主观上突破当前社会公众的认知盲区，仍然是一个漫长而艰巨的过程。

第三，宗教属性和国家意识色彩的影响。相较于国内社会组织，国外的社会组织经过长期的孕育发展，具有完整的组织体系和成熟的运作模式。对于当前有能力有条件承接公共服务供给任务的社会组织而言，许多都具有国外的组织背景，依托国外主体组织的经验和资源的支持帮助。另外，宗教文化的宗旨和使命决定了其往往与慈善公益事业紧密相关，许多有影响力的社会组织也具有一定的宗教背景。从当前对于社会组织的普遍认知来看，公众大多对这类实力较强的社会组织反而具有不信任甚至排斥的心理，由于文化背景的差异，这类社会组织与公众现实的需求的确会存在一些偏差。此外，由于政府部门及相关官员对于此类社会组织长期存在的某种偏见和刻板认识，加之国家政策倾斜性的影响，这类具有宗教背景和国家意识色彩的社会组织往往会被渐渐边缘化。

（二）政府购买公共服务的内部制约因素

第一，政府内部层级矛盾关系。首先，沟通不畅。由于传统官僚体制的影响，我国政府的行政幅度较广，层次较多，导致大多数政策和项目在实施过程中容易造成上下级沟通不畅，很多时候上级政府的购买项目和购买决定并不是基于下级政府的实际能力和资源条件而做出的。其次，政府购买公共服务的过程原本就是将政府掌控的资源和资金由内部系统转移到外部系统，这个过程实际就是上级政府对下级政府实际掌握的权力和可供调配的资源的一种代理执行，在这种情况下，下级政府的实际管理范围变得更小，其公共权力和社会权威性遭到削弱和挑战。这种资源和权力的矛盾关系导致不同层级政府的关系紧张，进而使基层政府往往对上级政府购买服务的内容和项目具有一种排斥抵触心理，对社会组织的工作不配合、不合作，不能真正地助力社会组织，反而会在一定程度上阻碍和打压社会组织。

第二，政府内部机构人员的阻碍。公共服务几乎涵盖了政府公共活动中的大部分重要领域，涉及社会各界各个行业，在现实生活中，面对大范围公共服务的供给需求，政府部门内部工作往往存在着交叉和重叠，可能一个部门要提供多项服务，或者一项服务由多个部门共同供给。这种情况的出现极易导致公共服务的供给不足，或者公共服务的供给效率低下。与此同时，一般情况下政府对于公共服务供给的总体财政预算开支明细极其严格，很容易出现各个部门的财政预算难以满足现实服务供给支出的情况，这也会导致各个部门矛盾关系的产生。更重要的是，对于购买公共服务而言，许多部门非但没有实际权力的增长，反而需要监督和跟进社会组织的工作情况，协同反馈公众和社会组织的供求关系，大大增加了其现实的工作负担，导致大多数部门缺乏主观上推进政府购买公共服务的积极性。

第三，政府购买公共服务的制度化建设滞后，缺乏相应的制度和法律保障。政府购买公共服务需要有效的制度和法律保障，而就我国目前来看，相关的制度滞后和法律不完善是制约其进一步发展的重要原因。虽然我国在2003年颁布并实施了《中华人民共和国政府采购法》，对政府采购的范围（货物、工程和服务）进行了原则性规定，但其对于服务的理解仅限于政府工作中的后勤服务，而对公共服务的购买范围并未列入其中。同时，这些原则性规定缺乏具体性、针对性和可操作性。此外，与该法相配套的法律体系也不完善，政府的财政资金预算体制、财税体制都没有将政府购买公共服务纳入管理范围，购买服务的资金来源繁杂，也没有纳入公共预算等。这些法律和制度上的不完善，也使政府在具体购买行为中无规可循、无法可依，其发展自然受到限制。

二、政府购买公共服务的驱动因素

从当前来看，政府购买公共服务除具有上述制约因素外，也有其内在的驱动因素或动因，这可以从学理发展和实证活动两个角度来分析。

（一）政府购买公共服务驱动因素的学理发展

从理论学科的推进演变历程看，政府扩张论的代表人物阿道夫·瓦格纳对英、美、法、德、日等国的工业化现状进行研究后，提出了“公共支出不断增长法则”，认为随着现代工业社会的发展，“对社会进步的政治压力”的增大以及在工业化经营方面因“社会考虑”会要求增加政府财政支出[10]（P114）。这种进步的社会压力会使政府公共活动的范围不断扩大，政府机构所承担的各项社会管理和维护职能也会不断扩张。内在的压力因素和自身能力的不足使政府内部产生一种强大的变革动力，进而会寻求更多可靠的载体——社会组织来分担政府本应承担的社会责任，基于此，政府产生了购买公共服务的原始动机。而重塑政府理论以政府“掌舵而不是划桨”为基本原则，找到了改造“理性官僚制”的突破口，戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出了新公共管理改革的十大原则，其首要原则就是“起催化作用的政府：掌舵而不是划桨”[11]（P1）。政府职能应由“划桨”转为“掌舵”，这是对政府职能的重新定位，政府的角色是制定政策而不是具体执行，政府负责公共服务的提供，但并不一定由政府亲自生产，可以由社会组织与企业来进行公共服务的生产，从而形成竞争机制，提高公共服务供给的质量和效率，克服“理性官僚制”的弊端。于是，以合同外包的方式提供公共服务，形成公共服务供给的競争机制，成为“重塑政府”的主导模式[12]。政府角色的转变让社会组织有了供给公共服务的进入渠道，也让其有了更加规范化的合法身份。

宏观层面的职能改革让政府更明确了自身的责任范畴，为其购买公共服务提供了更加科学合理的理论依据和执行动力。近年来“国家危机”已经持续在世界各地蔓延了二十多年，表现为对传统福利政策的质疑，私有市场调节机制的失灵，对社会发展方向的困惑，对国家体制建设的理念崩溃等，“国家危机的疑问已经将新的注意力和新的期望聚焦于全球社会作用的公民社会组织”[13]（P4），这些组织的吸引力不仅表现在他们的数量和规模迅速增长上。事实上，真正的“全球结社革命”已经出现，在世界的各个角落都呈现出大量的有组织的私人活动和自愿活动的高潮[14]，公民社会观的强势崛起在“市场信任”和“国家信任”之间开辟了一条新的道路，而他们在社会事务管理中彰显的强大生命力和公共服务供给中展现的种种优势，大大缓解了政府在社会危机中面对的紧张关系和尴尬处境。与此同时，在与新公共管理理论的不断争论和辩驳中诞生了新公共服务理论。与新公共管理理论主张“市场式政府”的政府治理模式不同，新公共服务理论主张“参与式国家”的政府治理模式，主张发挥社区与非政府组织在公共管理中的作用[15]（P30）。因而，各地政府正以一种更加积极的姿态来寻求与社会组织更加广泛和密切的合作，这种伙伴关系不仅使政府与社会组织形成了良好的信任基础，更重要的是，基于各项利弊的权衡和在特定领域对社会组织功能的依赖，政府主观上有更大的兴趣来扩大和加深其购买公共服务的意愿。

（二）政府购买公共服务驱动因素的实证活动

从实证活动推进的结果看，政府购买公共服务的驱动因素主要表现为经济动因、政治动因和文化动因。

第一，经济动因，即对于经济效益的追求。作为主导社会经济发展的两大主体，政府和市场不同程度地陷入了对经济资源配置功能低效乃至失灵的困境。长期以来，传统政府供给公共服务的模式给政府的财政支出带来了巨大压力，供给过程的低效率、额外的行政成本开支、臃肿膨胀的政府机构，都对当前政府的行政效率和社会管理能力形成了巨大的挑战。反观社会组织，对于公众需求反馈和响应具有高度灵活性、行业开放化特征下的充分竞争性、市场化机制运作和进入退出淘汰机制压力下自發形成的危机感和高效率、针对不同领域具备的组织集约化和人员素质的专业化特征，这些优势使社会组织能够在大大降低公共服务支出成本的同时，提高公共服务供给的质量和规模。综合来看，由社会组织代替政府来直接处理复杂、动态的公共事务更符合政府在社会发展中追求经济效率的要求。因此，出于对经济价值的追求和对资源有效配置的考虑，厘清政府与社会的关系，准确划分界限，积极推动政府购买公共服务是一项有效实现政府和社会共赢的公共活动。

第二，政治动因，即对公平的价值追求。早在政府购买公共服务这种模式出现之前，西方发达国家已经进入了福利型社会的阶段，公共福利支出规模十分巨大，长期的巨额开支导致政府财政赤字问题严重，政府的经济压力剧增。引入政府购买公共服务的行为模式，其目标之一就是解决政府的经济问题，通过将特定的公共服务向社会和市场开放，引入更多公共服务的供给主体，通过市场机制的运作，缩减政府开支，一定程度上更加合理并且名正言顺地收回公共服务供给支出的巨大成本。与西方国家不同，我国政府购买公共服务是在建设服务型政府、大力推进政府行政职能改革的大背景下兴起和发展的。因此，对于政治层面价值观念的追求起着更加关键性的主导作用。加之我国原本就存在贫富差距大、社会横向和纵向维度发展极度不均等严重问题，紧张的社会关系使得潜在的社会矛盾不断显现。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[16]。政府购买公共服务不仅是更好地满足社会变迁和公民不断增长的美好生活需要的实质反映，更是政府对于公平正义价值追求的体现，同时也是政府积极实现自身公共职责、履行公共义务、维护公共部门基本价值准则，确保社会公众的基本权利，形成公正、平等、和谐、友善社会主义新风尚的本质使命。政府购买公共服务，是满足人民群众不断增长的公共服务需求和化解社会民生问题产生的社会矛盾的重要途径[17]。

第三，文化动因，即意识形态的价值追求。无论是古典自由主义、新保守主义，还是自由至上主义都将崇尚个人自由与民主视为最高价值，追求更少的政府，认为政府规模和权力过大，对公众生活干预过多，对民主构成威胁，政府的政治决策较市场决策更不值得信赖，而民营化能减少政府的作用[2]。政府购买公共服务在意识形态领域发挥的本质作用，就是解放公众对于这些价值观念追求的天性，将政府垄断的服务和职责转移到更加灵活的社会组织身上，给公民更多自主决策、保障个人利益、实现个人需求的权利。这种意识形态的外在驱动力在潜移默化中推动和诱使着政府加大购买公共服务的积极性，最大程度上将权利和资源归还给社会公民自由配置，达到共享的目的。

三、政府购买公共服务的优化路径

从某种意义上说，制约因素和驱动因素之间应该是一种联动转化的关系。公众既可能成为政府购买公共服务的强大动力，也可能成为极大的障碍;政府既可能大力推进购买服务，也可能消极行政阻碍购买行为。基于衡态发展的理念，本文着重从三组关系入手，力求实现制动因素的本土化趋优发展。

（一）处理好经济职能与政治职能间的平衡关系

政府购买公共服务起源于公共部门对社会管理经济效益和行政效率的追求。然而，由于过去行政传统上粗放型的推进习惯，地方政府庞大的财政赤字压力，再加上地方官员对于与政治绩效挂钩的经济结果的狂热追求，导致起初在各地引进这种新型模式和实际操作推广的过程中，政府部门片面强调其经济价值的实现，在缺乏实地调研和理论铺垫，也没有结合本地实际严格进行甄别的情况下，出现了各种“随意买”“到处买”“过度卖”等丧失公共性的行政举措，出现一些缺乏公共服务供给能力的社会组织承接公共服务，公共服务质量不高，使公众不仅质疑政府和社会组织的服务供给能力，还大大降低了公民对于社会组织和政府的信任度。这种情况下，原本可以成为驱动因素，助推政府实现服务外包的群众力量，反而站到了政府和社会组织的对立面，成了阻碍公共服务外包活动的制约因素。

更重要的是，不加甄选地进行野蛮式推进，使得社会公平公正的价值理念遭到极大的破坏。社会组织和市场主体受到自身存在的天然属性的影响，许多情况下无法真正履行好服务公众的任务，也难以真正自发地承担起购买活动中应负的公共责任。所以，面对大范围无差别的公共服务外包，如医疗、教育、体育、文化等社会基本公共服务都不同程度出现了缺失甚至普遍排他的问题。一旦这些保障公民基本生活、体现公民基本权利的服务要素成了一种需要依靠社会资源和经济实力来进行竞争的稀缺要素，无疑会打破稳定的社会结构，加剧社会矛盾，从根本上否定和剥夺政府作为公共部门的社会权威性、功能性和公共性，最终使实现政府购买公共服务的潜在社会要素转向恶化发展。因此，政府购买公共服务的首要优化方式，就是正确处理好政府的经济职能和政治职能的平衡关系，在确保政治职能发挥主导作用、公共责任没有缺失的情况下，积极运用多种经济手段，通过社会化市场化的运作，真正提高社会福利，追求更高层次的社会公益。

（二）把握好主观因素与客观因素间相互调适的最大容量

政府购买公共服务涉及三大主体，即购买主体、承接主体和服务主体，这些都属于购买过程中的主观因素。而政府购买公共服务实施的事实依据是行政环境、社会背景、可配置资源等，执行依据是购买流程、合同契约、法定权利义务关系等，这些要素构成了政府购买公共服务的宏观框架，也是购买过程的客观因素。

所谓主客观因素间的最大容量，就是在一定范围和程度内，主客观因素形成一种互动关系，客观因素积极的变革会实现主观因素的优化发展，而成熟的主观思想理念又会反作用于客观基础框架，促导其发展的健全，形成一种良性的演进循环过程。如购买流程和法律依据的完善可以规范和引导政府的购买行为，这种制度化的体系框架，会极大地减弱政府及其部门人员由于个人主观意识色彩而带来的行政过失，同时潜移默化地影响行为主体的主观思维，使其对政府购买公共服务的活动有更加成熟和科学化的认知理解。与此同时，政府及其工作人员积极主动地更新自身的知识框架体系，做好思想观念的调整工作，顺应行政转型发展潮流，在具体的購买活动中就能更加有序、高效，逐步克服实践活动中的问题和障碍，优化完善基础的客观实施框架。

如果主客观因素对于另一方过度介入主导，打破了另一方能够承受和愿意接受的最大期望值，另一方就会呈现一种不适应、排斥的反馈状态，慢慢恶化为一种抵触甚至是反抗的行为态度。所以，当一方因素过度膨胀打破其与另一方的潜在合理性时，就会导致双方发展的失衡，难以达到预期的理想效果。例如，一般情况下，发达地区政府购买的体系模式理念等客观因素较为成熟，往往超越了其他地区的现实发展阶段。如果其他地区不加选择地奉行“拿来主义”，这种过度成熟化的客观因素因违背了主客观因素之间正常的发展规律，不一定能得到当地行政主体的支持，也不一定适合当地社会组织的现阶段发展水平，更有可能不符合公众的利益需求。因此，不论是法律制度的完善还是购买流程、操作手段的更新，这些客观因素的发展必须要符合当地社会发展的规律，循序渐进，在实践的探索中逐步健全。

（三）处理好政策引导和自主行政的关系

政策引导与自主行政就是上下级政府的行政关系。我国是一个集权型国家，采用基本的直线型行政管理组织体系。很多情况下，行政部署安排不仅要得到上级部门的批准同意，还要接受上级部门行政计划命令的领导和统一安排。一般来说，行政命令和行政计划执行和体现的最基本方式就是公共政策，因此我国各地方对于中央政策的推崇程度和执行力度都很大。究其根本原因是传统行政体制下，地方政府受政策引导干扰过多，缺乏自主行政的能力和空间。我国幅员辽阔，大多数省市区划行政面积较大，地方差异也较为明显，宏观政策往往只是中央政府对外界社会和下级政府释放的一种信号，并不具有实际指导操作的意义，更多地需要地方政府强化自主行政决策能力，通过吸收和改变政策形式，使其内涵和精髓得以更好地本土化。正确把握宏观政策引导和地方自主行政的关系其实就是在防止地方政府因为权力扩张而可能造成行政失误的同时，让地方政府准确定位时代前进的方向，拿出变革和创新的勇气，更好地服务和建设地方社会。

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