党内法规能为社会主义法治国家建设贡献什么？

2019-05-13曾钰诚

中共天津市委党校学报 2019年2期

曾钰诚

[摘要]党内法规作为党内治理的自治性规范，并不意味着它与法治国家建设没有关联。推进社会主义法治国家建设，实际上就是推动形成党内法规与国家法律相辅相成、相互促进、相互保障格局的动态过程。党内法规与社会主义法治国家具有高度的契合性。党内法规作为社会主义法治国家的重要制度构成，对社会主义法治国家的最终建成意义重大。党内法规能为社会主义国家建设做出贡献的理论基础在于，承认社会主义法治国家建设必须立足“中国特色”和“中国立场”，坚持党的领导与实现社会主义法治国家建设制度化、法理化。党内法规能为党领导社会主义法治国家建设提供制度依据，在为社会主义法治国家建设贡献创造性方案与法理支撑的同时，调整社会主义法治国家建设中法律所难以深入的领域。

[关键词]党内法规;社会主义法治国家;中国特色;党的领导;创造性方案;法理支撑

中图分类号： D262.3 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2019）02-0012-08

一、引言

从自治的角度而言，党内法规就是各政党约束、管理党组织工作、活动与党员行为的内部规章制度的总称，是一类自治性、自主性较强的治理规范，与社会组织、社会团体的内部章程相似。然而，在中国语境下理解党内法规，自治性社會团体“内部章程”的类比和设定已经难以涵盖制度现实所发挥的治理功能。虽然立基于政党政治的西方国家存在数量较多的党内规章制度，但仅限于在政党内部发挥作用，适用范围和空间有很大的局限性，并不会对国家政治经济的发展与社会的变革产生深刻影响。这种现象归因于西方国家所遵奉的“法律中心主义”理念，即无论是国家、政党还是普通国民，都在法律统治之下，法律构成国家治理与管理的最为重要、基础的制度来源。西方国家的治理模式是单轨制的“法律主治”模式。中国是社会主义国家，在社会主义制度架构上推进民主政治建设，必然与西方政治体制形态存在根本性差异，也迥异于苏俄、拉美等社会主义国家与地区的建设实践。

中国的社会主义民主政治建设最鲜明特色在于，牢固坚持中国共产党领导与一党执政的“政党中心主义”①。党政军民学，东西南北中，党领导一切，党不仅是国家政治生活的中心，同时对国家经济、文化、社会、生态文明建设施加决定性影响。中国共产党一党执政的地位，除了依靠宪法予以确认，也仰赖党内法规（党章）的保障。党内法规是党的主张的规范性表达，体现党的意志。同时，党内法规是加强党的领导与党内治理的制度依据。中国的国家治理路径可分为党内治理与党外治理，两种路径缺一不可。虽然党章以及党的十八大报告明确“党须在宪法和法律范围内活动”，但国家法律在管党治党中更多扮演一个兜底性的角色，划定了一条基础性标准和底线，要想真正实现党内治理，推进全面从严治党战略布局的落地，还必须依靠党内法规。

所以，在中国形成了一种特殊的国家治理制度架构，区别于西方的单轨制模式，中国采用的是国家法律规范体系与党内法规制度体系并列适用的“双轨制”制度结构。这种双轨制的制度结构已经为党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）所明确。党内法规的地位被逐渐凸显，从“背后”走到“台前”，变成与国家法律平行而立的制度规范。特别是党的十八大后，党内法规制度体系建设被党中央屡屡提上讨论议程，习近平也在不同场合多次提出：“要加快补齐党规制度短板，力争到建党一百周年，形成比较完善的党内法规制度体系。”[1]在实现“建设社会主义法治国家”总目标的新征程中，党内法规到底能够为社会主义法治国家贡献什么，如何理解党内法规存在的价值和意义，是当前全面推进依法治国与从严治党，建设社会主义法治国家过程中必须要面对和深入研究的课题任务。

二、党内法规是社会主义法治国家的重要制度构成

建设“社会主义法治国家”是从战略层面推进全面依法治国的重要政治决断。法治国家作为一种国家治理的理想形态，是需要有制度支撑的。制度就是法治国家建构的骨架，架构起法治国家这艘巨轮。法治的精髓在于实现制度的有效治理，也可以说，法治就是制度之治。因此，制度规范对于法治国家建设的重要性不言而喻，是前提性与基础性的条件。

西方国家的法治实践主要是依靠法律的治理，贯彻“法律中心主义”的思维和逻辑，即“制度之治”中的“制度”仅限于国家实在法规范。中国的社会主义法治国家建构理念体现出鲜明的“中国特色”，在国家治理的顶层制度设计上，是党内法规体系与国家法律体系“双轮驱动”的治理模式。治国理政的依据，不仅限于国家法律，还包括党内法规。党内法规与国家法律之间已然形成相辅相成、相互促进、相互保障的新格局。党内法规被置于与国家法律同等重要的地位，对党的综合施策、治国理政发挥关键作用。这从党和国家近期的一系列政治布局和党内法规建设规划就可见一斑①。

历届党和国家领导人均在不同场合提到要加强党内法规的制度建设，例如，毛泽东在党的六届六中全会上提到：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较为详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[2]（P528）刘少奇在《关于修改党章的报告》中指出：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的办法。”[3]（P400）邓小平更是强调：“国有国法，党有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[4]（P147）之后，江泽民、胡锦涛等党和国家领导人均对党内法规建设提出过要求[5]。但将党内法规建设纳入法治国家建设的顶层设计层面予以推进，是历史上从未有过的制度实践。特别是党的十八大后，习近平多次就党内法规体系建设提出重大论断，将依法治国与依规治党作为党治国理政的抓手予以统筹推进，一体建设[6]。

推进法治国家建设，首先要推进法治政党建设，治国先治党，治党需要依据党内法规。因此，党内法规成为社会主义法治国家建设必须遵循的制度规则。社会主义法治国家建设的核心工作在于，搭建起一个符合世情、国情与党情的国家治理体系，而国家治理体系的构成内容，由执政者根据治理的需要进行动态调整。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，将推进国家治理体系现代化作为全面深化改革的总目标之一[7]。国家治理体系是中国共产党管理国家、治理国家的制度体系的集合，是社会主义法治国家的制度遵循。国家治理体系涵盖三大制度体系内容：一是国家法律制度体系;二是党内法规制度体系;三是党的政策制度体系[8]。建设社会主义法治国家，需要实现国家治理体系现代化，核心目标之一是实现党内法规体系的现代化。

党的十八届四中全会通过的《决定》明确细致地将党内法规制度体系纳入中国特色社会主义法治体系的内容之中，将其提升到与法律规范体系同等重要的位置。依法治国所参照的国家法律与依规治党所遵循的党内法规在深化、推进国家治理的现实语境下，如同一个硬币的两面，都是不可或缺的。社会主义法治国家需要法治体系作为制度支撑，党内法规制度体系作为法治体系的重要内容，自然构成法治国家建设的制度基础。

三、党内法规为党领导社会主义法治国家建设奠定制度依据

改革发展稳定，治党治国治军，内政外交国防，均要坚持党的领导。坚持党的领导是推进一切事业建设与发展的最根本政治前提和要求。党领导中国各项事业建设的正当性基础在于，党的领导与人民根本利益具有一致性，加强和改善党的领导是为了更好地体现人民意志，实现人民福祉。“党除了工人阶级和最广大人民的利益，没有自己的特殊利益。”[9]一个全心全意为人民服务以人民为中心的政党，人民没有理由不认同、不接受它的领导。党的领导的动力源于人民群众的真心拥护与支持。正如边沁所主张的，组织必须捍卫它的每个成员的权利和利益，而每个成员（作为对这种保护的回报）也必须服从组织的意志和领导[10]（P126）。这虽不是一种等价交换的契约关系，但体现出人民群众对党的领导的深层次认同，因为只有拥护党的领导，人民群众才能得到所期望的福祉安定和秩序。

历史经验与实践证明，只有中国共产党可以救中国，也只有中国共产党可以发展中国。清朝地主阶级洋务派的自强运动、资产阶级维新派的变法运动、资产阶级革命派的革命运动都没能使中国摆脱落后的面貌。中国共产党带领人民，不仅推翻了长期以来压在中国人民身上的三座大山，而且国家的政治、经济、文化、社会等领域实现了跨越式发展，完成了从“弱国”到“强国”的历史性转变。因此，坚持党的领导成为最契合中国发展实际与人民愿望的理性选择。

党的十八届四中全会通过的《决定》是中国共产党勾画建设社会主义法治国家的宏伟蓝图，这深刻表明，社会主义法治国家建设是在党领导下所展开的一次具有政治导向性的重大实践运动。党的领导保证了社会主义法治国家建设的政治正确与方向正确，避免走入封闭僵化与改旗易帜的歧路。从全局、宏观上看，党的领导优越性得到充分体现。但从具体、微观上看，党如何领导社会主义法治国家建设和实践，需要通过党内法规予以具体载明。例如，党中央制定发布的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》（1991）、《关于完善金融系统党的领导体制，加强和改进金融系统党的工作有关问题的通知》（1998）、《关于在深化国有企业改革中党组织设置和领导关系等有关问题的通知》（1998）等党内法规和规范性文件，都为党的领导工作的具体开展提供了规范依据。

无规矩不成方圆。大到执政治国、党内治理，小到纠纷处理、矛盾化解，都需要有制度依据，有制度规范，否则将导致治理失序。党领导社会主义法治国家建设，是党在政治上、组织上、思想上对社会主义法治国家建设进行整体宏观领导，但具体的，党如何在政治、组织以及思想上领导社会主义法治国家建设，这是一个更为细致微观的问题，国家法律规范无法规定，党的政策文件也难以规定（因政策往往缺乏稳定性），这就亟须党内法规对此进行细化规范。2016年12月中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，明确了党内法规体系的基本框架结构，即在党章之下划分党的组织、党的领导、党的建设、党的监督保障四大领域的法规制度，简称“1+4”框架[11]。其中，党的领导法规制度正是党内法规体系的构成内容之一。社会主义法治国家建设必须坚持党的领导，党的领导需要制度予以规范，需要制度提供正当性依据，这一制度就是党内法规。

四、党内法规为社会主义法治国家建设贡献创造性方案

法治是人类文明发展的产物，是国家治理现代化的必然结果。现代意义的法治起源于西方，是西方国家与社会在不同历史时期政治、经济、宗教、伦理、传统等因素相互作用的生成物。虽然法治具有浓厚的西方传统与背景，但法治所蕴含的对制度的遵奉，对规则的服从等思想理念是全世界文明所共通、包容的，為全人类所共同分享的成果。西方的政治文明所孕育出的法治成果体现的是西方特色，其法治路径与模式的选择是契合西方的政治经济发展条件的。因此，任何国家都不能脱离本国发展实际而照搬照抄西方的法治发展模式，西方的法治发展路径也具有不可复制性。西方以外的文明在法治倡导的价值理念的引领下，都在思考探索法治本土化的路径与发展历程[12]（P204）。

我们对事务的认识要结合历史、时代背景与国情。“在分析任何一个社会问题时，马克思主义理论的绝对要求，就是把问题提到一定的历史范围之内。”[13]（P375）西方的现代法治国家建构是建立在法律一元结构的基础上，除法律之外，没有其他的具有更广大范围普遍拘束力的制度规范，党内法规的影响力可以说微乎其微，这是由他们的历史背景与文化传统所决定的。中国的法治国家建设根本区别于西方，中国的法治发展道路不是跟随着西方法治发展模式亦步亦趋，并非生搬硬套西方的法治理念、法律制度与司法体系。中国的法治国家建设有自己的特色和传统，即坚持“社会主义”法治国家建设与“党的领导”下的法治国家建设相统一。

“社会主义”层面的“法”是统治阶级意志的体现，是统治阶级实现阶级统治和利益的工具。约翰·奥斯丁在《法理学的范围》中称道，法是主权者的命令。法作为一种规则体现了主权者的意志，是主权者对某个人或者某些人施加的命令[14]（P18）。这种理解思路与马克思主义法学理论有着极大的相似性，并为中国法学理论与法律实践所认同[15]（P62）。从马克思主义法学立场来看，“法是由国家制定或认可的，并由国家强制力保证实施的，反映由特定社会物质生活条件所决定的统治阶级意志的行为规范体系。”[16]（P47）从这个层面上说，党内法规在中国就可归纳进“法”的范畴，是与国家法律（狭义的法）有着类似性的“坚硬的软法”，这种软法甚至比硬法更具有刚性、更坚硬①。这是因为，党内法规不仅充分反映了实际主权者的意志②，而且在新中国成立以前，党内法规在革命区、解放区事实上充当了国家法律，发挥了国家法律的作用与功能。最为关键的是，党内法规客观上的强制性并不低于国家法律。党内法规呈现出向法律（硬法）发展、靠拢的趋势。其一，党内法规体系等级结构分明。从体系纵向结构看，党内法规体系包括党章、党的中央组织以及中央纪律检查委员会党内法规、中央各部门党内法规、地方党委党内法规四级结构。从党章向下，位阶效力逐级递减，这与国家法律体系纵向层级结构相类似。从体系横向维度看，党内法规体系涵盖党章、党的组织、党的领导、党的建设、党的监督保障等五大制度内容。这也与国家法律体系的横向划分结构相类似。其二，党内法规的强制性并不低于国家法律的强制性。党内法规具有很强的法属性和法功能，并不是党组织以及党员可以选择是否遵循的规范，是一种不得突破，强制履行的刚性约束。同时，随着纪委与监察委合署办公，党内法规与国家法律衔接紧密，部分违纪违规党员在被党规处分之后，随即进入司法程序，受到国家强制力制裁。事实上，党内法规获得了国家强制力保障。其三，党内法规的规范性特征日益显著。因此，中国共产党所制定的党内法规是社会主义制度的伴生物，是社会主义意义上的“法”。

“党的领导”是中国特色社会主义的本质特征，社会主义法治国家建设只有在党的领导下才能有序开展。党的领导主要依靠制度实现，依据党内法规领导，同时党内法规对党在领导社会主义法治国家建设过程中的权力运作进行有效控制。在中国，党的领导本身是社会主义法治国家建设的重要环节，党必须在法治轨道与范围内实现领导，这早已为党的章程所明确。社会主义法治国家建设离不开党的领导，党的领导不能缺少党内法规的规范，涉及党的领导的党内法规对国计民生、治国执政产生根本性影响。“我们的党是个执政党，党代表大会所通过的决议，对整个共和国都是必须遵守的。”[17]（P207）融社会主义“法”与党的领导意志于一体的党内法规对社会主义法治国家建设施加了决定性影响。党内治理在中国也是法治的核心环节和内容，要治国，先治党，要“兴”法治，先“行”党治。中国的社会主义法治国家建设，难点在党内法规制度建设，亮点也在党内法规制度建设。党内法规构成中国法治实践的制度创造，中国的社会主义法治国家建设必须仰赖党内法规制度功能的发挥。党内法规与国家法律协同作用、一体建设的法治模式，在全人类法治实践中是绝无仅有的。党内法规建设的每一步实践，每一阶段的发展都是人类制度史上的重大创新。党内法规不仅为建成社会主义法治国家贡献创造性方案，也为世界民主法治发展贡献宝贵经验。

五、党内法规为社会主义法治国家建设提供法理支撑

法理是法（广义层面的法）的客观规律与内在机理的表现形式。中国的法治问题在一定程度上是法理问题，法治中国从理论上的概括表达即为法理中国[18]（P40），讲法治从根本而言就是讲法理。社会主义法治国家需要法理支撑，以“良法善治”为精神品质的法理构成法治国家的基石。在民主国家，每一项制度的制定都以合法性与合理性为基础，均需要经过精密的论证以及提供合法性、合理性依据，才能使立法在形式上与实质上均为妥当①。形式上强调立法的规范，实质上强调立法的认可度与可接受性，二者缺一不可。现代法治国家所构建的法理型法治模式，是融合形式法治与实质法治于一体的法治形态[18]（P39）。法理正是构成立法立规合法性与合理性的论证理由，这归因于制度规范的理念、目标、原则、规则都需要建立在某种法理的基础之上，以法理作为制度设计的根据，并能够经得起法理检验[18]（P26）。在制度规范中，法理通常以论证的形式体现，在党内法规中也深刻体现出某种法理论证。

第一，法理蘊含于党章的总纲之中。党章是党的意志与主张的集中体现，是最高位阶的党内法规，其在党内法规体系中的地位与作用类似于法律规范体系中的宪法，是所有党内法规制定的依据。党章最为核心的部分在总纲之中，每一次对党章进行修订，总纲部分均会有大的调整。因此，党章的总纲不仅反映了历史上党领导带领人民取得的胜利果实，也深刻展现了当前治国理政所取得的新成就，是党的一系列重大部署与理论创新的集中体现，规划了党和国家各领域、各方面的发展与前进方向。党章的总纲部分蕴含丰富的法理。例如，《中国共产党章程》（2017）总纲中规定：“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路，扩大社会主义民主，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，巩固人民民主专政，建设社会主义政治文明。”[19]（P5）该项规定所提出的诸如“民主政治”“人民当家作主”“依法治国”“社会主义民主”“法治体系”“法治国家”“人民民主专政”“政治文明”等内容，彰显了中国共产党党内法规“立法”坚持党性与人民性相统一，发扬党外与党内民主，在国家治理中倡导法治，尊重与捍卫法律，健全包含党内法规体系在内的法治体系等社会主义法理精神。

第二，法理蕴含于党内法规的“立法”目的和宗旨之中。通过对“立法”目的和宗旨的阐述，以求实现党内法规制定的合法性、合理性、正当性的法理论证。例如，《党内法规和规范性文件备案规定》（2013）第一条规定：“为了规范党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法法律相一致，维护党内法规制度体系的统一性和权威性，根据《中国共产党党内法规制定条例》制定本规定。”[20]（P1366）该条文里面的“同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致”“同宪法法律相一致”“维护党内法规体系统一性和权威性”分别体现了党领导党内法规的“立法”工作（党的领导）、党内法规制定应遵守宪法法律底线（合法性）、形成完善有效的党内法规体系（体系性）的法理内涵，这正是制定该规定的法理理由。又如《中国共产党党内监督条例》（2016）第一条规定：“为坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，强化党内监督，保持党的先进性和纯洁性，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”[21]（P69）这里的“党的领导”“党的建设”“从严治党”“党内监督”“纯洁性与先进性”等表达了党内监督领域“立法”目的的法理依据。

从历史的角度分析，党内法规的建设历程也体现了法理价值。自1921年中共一大中国共产党第一部党内法规《中国共产党党纲》的制定开始，党内法规的制定与建设一直延续下来。在新中国成立之前，党内法规建设体现出“形式法治”的价值导向①，重点围绕着政治目标、政治理想、政治任务的实现，政治组织（党组织）与政治队伍（党员）的建设，政治命令的贯彻与服从等方面展开;新中国成立后，中国共产党由“革命党”转变为“执政党”，政治任务转移到经济建设上来，党内法规建设扩展至“党领导经济建设”“党领导文化建设”“党领导社会建设”等各领域，党内法规建设实现了由点到面的快速发展[22]（P164）;党的十八大后，党内法规建设呈现出由“形式法治”向“法理型法治”逐渐迈进的趋势②，主要体现在党内法规建设除追求党内法规数量与调整对象广泛、全面之外，也逐渐注重对党内法规实质内容的把握，即体现党内法规所应当具备的诸如合理性、实效性、程序性、体系性等目的价值。党内法规建设由“形式法治”向“法理型法治”转化，深刻体现出“良法善治”的法理逻辑。

社会主义法治国家需要法理提供理论支撑，缺乏法理关照的社会主义法治国家将会呈现发育不成熟、不完全的畸形样态。法理不仅存在于法律规范之中，也蕴含在党内法规之内。党内法规所提炼出的法理，正是社会主义法治国家建设所亟须的，党内法规为法治国家建设提供了坚实的法理支撑。

六、党内法规能够调整社会主义法治国家建设中法律所难以深入的领域

社会主义法治国家建设既重视党外治理，也强调党内治理，党外治理依靠法律，党内治理仰赖党规。如果生搬硬套西方国家法治建设经验，肯定会出现水土不服，甚至适得其反的症状，这是由不同法治文化传统和背景所导致的。国家法律与党内法规共同构成了社会主义法治国家的基本制度框架。虽然中国特色社会主义法律体系早已建立，宣告“中国特色社会主义法律体系已经形成”，这是中国民主法制史上的一个里程碑[23]。然而，法律体系的建成并不意味着社会主义法治国家的建立，中国特色社会主义法律体系的建立是社会主义法治国家建成的必要条件，但绝非是充分条件。这主要取决于两方面原因：其一，法律体系自身不完善、不健全，有的领域无法可依，有的领域法律规定较为滞后，造成法律治理效能的削弱，法律体系还存在较大的提升空间;其二，除法律体系自身不完善、不健全外，还存在一些领域法律制度难以有效和深入调整，这就是党内领域。

国家法律所指向的对象或者调整的领域是一般的社会事务与社会关系，涉及具体的党内事务以及党务关系，国家法律只能作原则性规定。例如，宪法确认了党的领导地位，明确党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。所以，无论是立法、司法、执法还是法律监督，任何活动的开展都必须接受党的领导，而具体如何领导，由于牵涉政治层面与顶层设计层面，立法机关难以做出具体的规定，这就应当交给党内法规加以具体化，国家法律只需设置底线标准，不宜作过于细化的规定。党内法规调整的主要是党内领域，但也牵涉党外领域。例如，党管干部队伍建设，凡属国家公职人员，无论是否为中共党员，都纳入党内法规（如《中央八项规定》）的调整范围。这就是党内法规的“溢出”现象。而国家法律主要调整的是党外领域，几乎不涉及具体的党内事务。社会主义法治国家建设，需要统合党内与党外两个领域，实现两个领域都有制度进行规范和约束。国家法律偏向于设定底线，包括党组织、党员在内的所有组织和个人都受到国家法律的约束，是一种共性的、基本的要求[15]（P8）。党内法规则是国家法律基础上的细化，它深入到党的内部，触及党内部的具体事项，是对党组织和党员所进行的二次调整，并设置了更严格的标准和要求[15]（P8）。这些都是国家法律所难以实现的。党内法规弥补了国家法律在全面从严治党过程中存在的“力不从心”劣势，是推进党内治理制度化与精细化的生动体现①。

七、結语

法治国家是一个庞大的主题，每个国家都有“描绘”这一主题的独特方式。中国的社会主义法治国家建设不同于西方法治模式和建设经验，体现出鲜明的“中国特色”。从制度规范意义上而言，中国的社会主义法治国家建设在顶层设计上呈现出党内法规体系与法律规范体系“双轮驱动”的制度架构，党内法规被置于和国家法律同等重要的位置。社会主义法治国家建设不能缺少党内法规制度。党内法规对社会主义法治国家建设的贡献在于，党内法规证成了党领导社会主义法治国家建设的正当性，为党领导社会主义法治国家建设提供了制度依据。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系的组成部分，使之成为社会主义法治国家建设的规范遵循，这是历史上从未有过的实践，属于制度与实践创新。从这个意义上说，党内法规为社会主义法治国家建设贡献了创造性方案。同时，法治中国实际上是法理中国，社会主义法治国家建设需要法理支撑，需要将法理作为建设的理论根基。党内法规作为一种治理规范，也蕴含着丰富的法理，这些法理构成了社会主义法治国家的法理基础。除此之外，党内法规能够调整社会主义法治国家建设中法律所难以深入的领域，为加快推进社会主义法治国家建设贡献制度力量。

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