社会治理现代化视域下“非警务类纠纷”处理机制探析

2019-05-13玉肖晖

行政与法 2019年4期

玉肖晖

摘要：目前，“非警务类纠纷”大量存在且不断增多，人民调解的功能渐趋弱化，这对公安机关通过人民调解方式化解基层社会矛盾的能力提出了挑战。“渝北实践”将社会化、法治化、智能化、专业化理念运用到公安机关处理的基层社会矛盾之中，在助力人民调解转型升级的同时，有效化解了“非警务类纠纷”。尽管其尚存在着一些亟待完善之处，但仍可为其他地区处理类似纠纷提供参考。

关键词：社会治理现代化;“非警务类纠纷”;“渝北实践”;人民调解

中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）04-0047-08

收稿日期：2018-11-26

基金项目：本文系重庆市研究生科研创新项目“人工智能刑事风险治理问题研究”的阶段性成果，项目编号：CYS18182。

有效化解“非警务类纠纷”是实现人民群众对美好生活向往的题中应有之义。社会治理现代化作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，必然会推动“非警务类纠纷”处理手段的革新。笔者以重庆市渝北区公安分局（以下简称“渝北分局”）处理“非警务类纠纷”的实践为对象，探讨“非警务类纠纷”与社会治理现代化的具体关联，以期为其他地区处理“非警务类纠纷”提供借鉴。

一、“渝北实践”的内容及存在的不足

（一）产生背景

⒈“非警务类纠纷”不断增多。处在化解社会矛盾第一线的公安机关，是国家行政执法权在基层社会的延伸，发挥着“马前卒”的作用。然而实践中，无论是“有困难找警察”等政策性口号，还是“四有四必”（指有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应）的社会承诺，都扩大了公安机关接处警事务的范围，[1]致使人民群众在无法分清纠纷处理对应机构的情形下，往往将公安机关作为“最先的求助机构”，[2]随之而来的便是形形色色超越公安机关职责权限的“非警务类纠纷”。为了更直观地了解公安派出所接处“非警务类纠纷”的情况，笔者以渝北分局下辖的两路社区派出所为考察对象，通过对其近三年的接警情况进行简单后發现，其接处的“非警务类纠纷”约占接警总量的39%，且呈现出增长的态势（见表1）。目前，警力不足已成为摆在公安机关面前的一个现实问题。以重庆市渝北区为例，其辖区内常住人口逾180万人，但全区警力仅有1700多人，占全区常住人口的比例不足千分之一，而警察与人口比例达到饱和状态的国际标准一般是1/400。[3]“非警务类纠纷”的日益增多使本就紧张的警力更加捉襟见肘，民警往往疲于应对。换言之，民警作为一种有限的公共资源，一旦被大量的“非警务类纠纷”所占用，难免会使其打击违法犯罪活动和处置突发事件的效率和质量降低。[4]此外，每一个警情都蕴含着人民群众的诉求及其对公安民警的期许，如果民警无法有效化解“非警务类纠纷”，人民群众通常会产生其不作为或故意推诿的误解，从而给办案民警乃至公安机关在人民群众心目中的形象带来消极影响。而且，“非警务类纠纷”处理失当还有演变成治安或刑事案件的危险。

⒉人民调解的功能日趋弱化。人民调解是“非警务类纠纷”的有效处理手段，因此，部分地区的公安机关采取在派出所内部附设人民调解室的方式处理其接收的“非警务类纠纷”。[5]人民调解作为多元化纠纷解决机制的重要组成部分，在社会矛盾的化解上发挥着“第一道防线”的作用，有效维护了基层社会的和谐稳定，被国际社会誉为“东方经验”。[6]2010年《人民调解法》出台之后，在多项制度措施的激励下，人民调解一时间呈现出强势复兴的态势，但伴随着“立法年效应”的消退，近几年再次步入了功能弱化的轨道。[7]如表2所示，人民调解委员会数量、人民调解员数量以及通过人民调解化解纠纷数量作为衡量人民调解发展状况的三大基础数据，最近五年中在全国范围内均处于不断下降的状态。人民调解功能的弱化，势必会加剧其与“非警务类纠纷”逐步增长之间的矛盾。

（二）具体内容

所谓“渝北实践”，是指由渝北分局联合区司法局在辖区派出所内设置人民调解室，采用招投标的方式选择专业的律师团队进驻，专门负责调处派出所接警的“非警务类纠纷”。简单类型的“非警务类纠纷”，由驻所律师调解员主导化解;诸如涉及面广、影响力大的群体性纠纷，在驻所律师调解员参与的基础上，由公安机关协同其他相关部门合力解决;完成调处的纠纷，由驻所律师调解员以纠纷类型和发生区域等为标准，将其按照设定的程序和格式录入相应的网络信息管理系统。同时，通过对相关信息进行汇总、整理、分析，得出所调处纠纷的总体情况，公安机关和其他部门据此有针对性地开展社会治理工作。详言之，“渝北实践”是从人员、经费、设施等方面具体实施的。在人员保障方面，主要是针对参与调解的人员。为了保证驻所律师调解员能够满足有效化解“非警务类纠纷”的客观需求，渝北分局与辖区内社会声誉良好的律师事务所签订了法律服务委聘协议，由律师事务所派遣执业状况良好的律师进驻派出所，参与调处“非警务类纠纷”。选派的律师首先由律师事务所进行文书制作、调解技巧、相关法律知识运用、模拟法律咨询及人民调解等方面的培训，然后再由派出所对其进行必要的警务知识培训，以确保其能够有效开展“非警务类纠纷”调解工作。选派的律师一旦严重违反委聘协议，渝北分局有权责令律师事务所予以更换。考虑到派出所接警纠纷的实际情况，在处理可能威胁到律师调解员人身安全或者干扰调解活动正常进行的特殊类型纠纷时，派出所会配备一至两名值班民警辅助调解。在经费保障方面，采取政府购买社会服务的方式。无论是律师调解员的劳动报酬还是采购调解所需物资的费用，皆由渝北分局申请获批的财政专项资金予以保障。每年渝北分局根据派出所日均接警量的不同将获批资金分三个等级（低于60件、60至80件、多于80件）支付给受聘律师事务所（对应资金分别为12万、14万、16万），这就从根本上消除了由于人民调解经费不足导致无力聘请兼具纠纷化解能力和经验的人员参与的现实问题。在设施保障方面，派出所结合自身的实际情况以及调解活动的客观需要，为驻所律师调解员提供了独立的调解室和必要的办公物资。同时，渝北分局还利用获批的资金采购了配套的网络信息管理系统。

（三）不足之处

“渝北实践”作为化解“非警务类纠纷”的新型探索，实施两年来成效显著，但在实践过程中也暴露出了一些不足，若想在更大范围内发挥作用，①需要采取有力措施加以改善。具体而言：

第一，目前试点的区域仅限于渝北下辖的10个社区派出所，将来应尝试推广到乡镇地区。众所周知，乡村社会通常被认为是基层社会治理的“最后一公里”，是决定社会治理现代化成败的最关键一环。尤其是受历史、文化等因素影响，部分少数民族聚居区的社会矛盾纠纷及其处理方式带有浓郁的地域性，乡规民约盛行，这就对调解人员的知识结构提出了很高的要求。[8]而目前律师群体的知识结构比较单一，特别是年轻律师在这方面的不足表现得更为明显。对此，“渝北实践”在未来完善过程中可以考虑吸纳部分通晓当地纠纷处理规则的“德高望重”者组成调解团队，通过扩充纠纷调解主体的方式实现纠纷处理适用规范的多样性和全面性。

第二，各驻所调解室配套设施还存在差异。受各地区派出所客观条件的限制，在驻所调解室以及物资配备方面不可避免地会出现一定的差异。对此，可以因地制宜，对一些条件有限的派出所不必强求调解设备的“高大上”，只需达到能够满足调解活动顺利进行的基本需求即可。

第三，驻所律师调解员互联网信息管理平台操作能力有待提高。在“渝北实践”中，互联网信息管理平台的引入对参与调解的驻所律师调解员提出了更高的要求，其不仅应具备过硬的纠纷化解能力，还需掌握基本的大数据应用技术。在当前大数据人才急缺的情况下①，可以采取定期培训的方式，快速提升驻所律师调解员互联网信息管理平台的操作能力。

二、社会治理现代化与“非警务类纠纷”的具体关联

社会治理现代化是国家治理现代化这一全面深化改革总目标的重要组成部分，国家治理现代化的实现必须以社会治理现代化为依托。[9]社会治理现代化的基本内涵包括社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化。[10]“非警务类纠纷”的处理直接关系到社会治理现代化的目标能否实现。笔者认为，欲有效化解“非警务类纠纷”，治理主体应将社会化、法治化、智能化、专业化贯彻到“非警务类纠纷”的处理过程中。具体而言：

（一）以社会化提升“非警务类纠纷”的治理效能

社会治理的社会化是指适宜由社会处理的事情，充分发挥社会主体的积极作用自主解决，必要的时候政府为其提供适当的外在保障，通过多方力量的共同参与，实现政府与社会组织的良性互动与优势互补。[11]公安机关参与社会治理的主要方式是有效化解其所接警的社会矛盾。只有将社会化的治理理念应用到其所接警的社会矛盾化解过程中，公安机关才能为社会力量参与治理提供外在空间，对于超越其职责权限的“非警务类纠纷”更应如此。

“渝北实践”的经验充分表明，运用社会化理念能够提升公安机关参与社会治理的效能。渝北分局将“非警务类纠纷”交由驻所律师调解员处理，不但削减了人民调解功能弱化带来的消极影响，而且在一定程度上起到了“解放警力”的作用，民警因此得以摆脱纷繁复杂的“非警务类纠纷”之困扰。自“渝北实践”实施以来，律师参与调处的“非警务类纠纷”平均每件可以节省约两名警力，这样，公安机关就可以将更多的警力投入到巡逻防控和侦破刑事案件等领域。同时，律师以人民调解员的身份参与“非警务类纠纷”的调处，还能有效弥补民警处理“非警务类纠纷”专业能力和法治水平的不足，极大地提升公安机关化解社会矛盾的效能。

需要注意的是，通过政府购买社会服务的方式将人民调解这一社会组织引入公安派出所的做法，学界已对其正当性进行了多角度的分析论证，并给予了充分的肯定，[12]但仍有部分学者对于被购买的社会组织可能会依附政府部门甚至最终演变为政治组织心存忧虑。实际上，依托政府购买社会服务，公安机关在派出所内设置人民调解室，既是基于人民调解发展现状而采取的一种扶植措施，又是有效化解“非警务类纠纷”的客观需求。人民调解作为社会治理过程中传统调解的一种替代方式，最初的推动力量即源自于国家权力，并依托国家权力在传统调解的基础上推行开来。[13]公安机关通过购买社会服务的方式引入律师调解员进驻派出所负责“非警务类纠纷”的处理，公安机关和驻所律师之间本质上是一种委托——代理关系，公安机关委托更多地是通过提供外部保障的方式推动作为代理方的律师调解员更好地化解纠纷。[14]只有當律师调解员对某些特殊类型纠纷无力解决时，公安机关才会出面处理。

（二）以法治化提升“非警务类纠纷”的治理规范

律师作为“社会主义法律工作者”，在化解社会矛盾方面发挥着重要的推动作用。实现社会治理法治化，律师群体的有效参与不可或缺。截至2017年底，全国范围内执业律师已经发展到36.5万多人、律师事务所达2.8万多家。[15]如此庞大的职业群体，其生存、发展不仅需要有适合的外部环境和条件，更为重要的是其自身需要始终保持一种强大的内部张力，以实现生存和发展空间的不断拓展，这才是律师职业保持旺盛生命力的关键所在。[16]尽管目前律师仍以接受当事人委托担任诉讼代理人这一传统方式参与纠纷解决，且诉讼代理人的职业思维与理念不同于人民调解员，但诉讼代理人与人民调解员在知识体系、话语模式以及思维习惯等方面具有最基本的共性，以中立的主持人身份居中调解是未来一段时期内我国律师行业发展的一个方向。最高人民法院和司法部于2017年9月联合出台的《关于开展律师调解试点工作的意见》就证明了这一点。在“渝北实践”中，律师的法律服务范围由代理诉讼拓展到人民调解这一非讼领域，一方面，可以推动其法律服务模式的创新，这种创新由于有政府的财政专项资金作保障，能够为律师带来可预期的稳定收入;另一方面，律师在第一时间以中立第三方的身份介入公安派出所接处的“非警务类纠纷”，能够有效避免该类纠纷的扩大化，消减纠纷最终进入诉讼程序的数量。同时，律师通过参与人民调解这种极具公益性质的活动，可以更好地发挥为社会和当事人服务的功能，这有助于维系人们对律师群体的信任和尊重。[17]

在全面推进法治国家建设的当下，法治成为社会的核心价值，是社会治理的根本方式。[18]目前，在化解社会矛盾过程中，作为《人民调解法》确立的一项基本原则，“依法调解”原则受经费保障不足、调解人员法治水平低等因素的限制，在很大程度上仍停留在“纸上的法律”这一层面，致使人民调解的功能有所弱化。人民调解作为当事人为获取自身最大利益所进行的博弈，其结果存在多种可能性。为使谈判结果对自己更加有利，双方当事人必然会竭尽全力固守自己的主张，并力图说服对方，当事人往往根据自己对事实的判断和对法律的理解，形成谈判的考量依据。[19]假如调解人员在纠纷处理过程中只讲情理，不讲法律，这样的“情理”就失去了根基，当事人断然不会接受这样的“情理”。[20]在“渝北实践”中，依托政府财政专项资金购买社会服务，由驻所律师调解员利用自身法治化水平高这一优势来处理“非警务类纠纷”，这一做法使国家法与民间通行的社会规范得以综合运用，在有效化解“非警务类纠纷”的同时，极大地推动了“依法调解”的“落地生根”。

（三）以智能化提升“非警务类纠纷”的防治能力

伴随着互联网信息技术的飞速发展，智能化成为社会治理现代化的有机组成部分。社会治理的智能化指的是运用大数据等现代信息技术手段化解社会治理中的难题，提升社会治理的预见性、精准性和高效性。[21]大数据的核心在于预测，在预测的基础上把握事态未来的发展趋势。治理主体基于此判断，采取有针对性的措施，达到防患于未然的目的，从而提高社会治理的效能。此外，大数据信息管理平台的引入还可以增强政府部门之间信息共享的便利性，有助于打破传统治理模式下各部门之间因信息壁垒形成的“信息孤岛”，从而形成公安机关和其他部门与人民调解组织在重大、复杂社会矛盾治理上的合力。这也是对党的十九大报告中所提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”要求的具体贯彻落实。

“渝北实践”即充分体现了寓智能化理念于“非警务类纠纷”治理的思维。以往，渝北分局化解纠纷的方式通常表现为对个案的处理，引入互联网信息管理系统后，渝北分局对处理过的“非警务类纠纷”形成的海量数据进行快速收集、挖掘和研判，将原本不能量化的与纠纷相关的要素转换成可以量化的信息并与发生的小概率事件进行关联性分析，再据此实施有针对性的普法宣传、安全隐患排查等预防措施。这一举措实现了社会治理从静态被动治理到动态主动治理的转变，在很大程度上避免了“非警务类纠纷”的扩大化、严重化、刑事化。2017年，渝北全区的110刑事警情、刑事案件立案同比分别下降34.99%、36.41%。这说明公安机关利用互联网信息管理平台强大的分析和预测功能从源头上化解和预防社会矛盾的治理方法收效显著。

（四）以专业化提升“非警务类纠纷”的治理水平

社会治理专业化是指在尊重社会治理规律和客观需求的基础上，由专业的人才运用专业化的方法解决专业性质的问题，以提升社会治理的专业化水平。[22]虽然民警在处理治安案件和侦破刑事案件方面是“行家里手”，但在“非警务类纠纷”的处理上往往存在着先天性的不足。“渝北实践”将“非警务类纠纷”交由驻所律师调解员处理，有效地弥补了民警在该类型纠纷处理过程中专业化的不足，从而提升了“非警务类纠纷”处理的质量。而且，由专业的律师担任人民调解员进行“非警务类纠纷”的调处，也是贯彻中央政法委等六部门于2018年4月联合出台的《關于加强人民调解员队伍建设的意见》中“通过聘请律师等专业人士担任人民调解员，以实现人民调解员专业化水平的提高”[23]之要求的具体体现。

高水平的社会治理有赖于社会主体的自我服从，而自我服从又源自于社会主体对治理结果的高度认同。[24]律师以中立第三人的角色介入“非警务类纠纷”的调处，能够依托自身的专业优势尽可能地实现对纠纷双方当事人的均质化和平等化对待。律师与当事人之间这种等距离社会关系的建立有益于提升所达成调解协议的权威性和认同度。[25]更为重要的是，律师依托其处理纠纷方面的专业化优势能够实现对“非警务类纠纷”的规范化处理。此处试举调解室处理一起赡养老人纠纷后出具的调解协议书予以说明。

谭××与凌×海、凌×云、凌×兰、凌×修、凌×兵赡养问题调解协议书

⑴谭××的赡养由凌×海、凌×云、凌×兰、凌×修、凌×兵五个子女共同承担。

⑵具体赡养方式为每个子女赡养半年，赡养期间谭××的生活费用由当月的赡养人自己承担。赡养人应当为谭××提供安全方便的居住场所以及其他生活用品。赡养人应当妥善安排被赡养人谭××的住房，不得强迫其迁居至条件低劣的房屋。

五位子女尽赡养义务的时间安排如下：2017年5月16日-2017年11月15日由凌×海赡养;2017年11月16日-2018年5月15日由凌×云赡养;2018年5月16日-2018年11月15日由凌×兵赡养;2018年11月16日-2019年5月15日由凌×兰赡养;2019年5月16日-2019年11月15日由凌×修赡养，以此类推。

⑶各方赡养期间，被赡养人谭××生病，赡养义务人应当及时给予医治，并负责对其生活的照料和护理;被赡养人谭××的日常检查、就诊、买药1000元以内的费用由当期赡养义务人承担，超出1000元的部分凭票据由五位义务人共同承担。

⑷谭××去世后，其丧葬费由其去世当期尽赡养义务的子女先行垫付，过后由五子女平均分摊。

⑸各方确认本协议内容是各方在公平、自愿原则下商议确定，是各方的真实意思表示，不存在欺诈或胁迫、重大误解等情形。

⑹本协议自各方盖章、签字或按手印之日起生效。本协议一式七份，各方各执一份，人民调解委员会保留一份，具有同等法律效力。

从上述例证可以看出律师调解员在纠纷处理上的规范性。正是得益于这一规范化运作，调解人员才能够在调解协议中对纠纷中可能出现的问题作出规制。“渝北实践”实施两年来所调处纠纷成功率高达97.8%，这一数据足以说明纠纷当事人对这一专业化的处理模式在主观上是高度认同的。

综上所述，“渝北实践”作为新时代条件下的创新性探索，将社会化、法治化、智能化、专业化的现代化治理理念贯彻到公安机关接收的“非警务类纠纷”化解过程中，不仅提高了公安机关进行社会治理的效能，也为有效化解“非警务类纠纷”提供了一条行之有效的借鉴路径。相信在弥补其试点过程中存在不足的基础上，“渝北实践”能够在化解“非警务类纠纷”方面发挥更大的功效。

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