中国煤层气产业发展障碍及其对策

张遂安 张典坤 彭 川 袁 玉

1. 中国石油大学（北京）煤层气研究中心 2. 煤与煤层气共采国家重点实验室

0 引言

煤层气（煤矿瓦斯）是赋存于煤层及其上下岩层中的由煤中有机质演化生成的烃类气体资源，其不仅仅是一种优质高效、绿色清洁的低碳能源，更是煤矿安全生产的灾害性气体（煤炭行业称之为煤矿“第一杀手”），也是主要的“温室气体”之一。煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用是保障煤矿安全生产、增加清洁能源供应和减少温室气体排放的重要举措。为此，国家先后出台了一系列扶持政策和强有力的推进措施，有力地促进了我国煤层气（煤矿瓦斯）的抽采和利用，煤矿安全效益和环保效益等社会效益凸显。

近年来，受全球经济增长速度放缓、能源价格长期低迷等诸多因素影响，煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用增速放缓。为加快煤层气产业发展，夯实煤矿安全生产基础，推进我国的能源生产和消费革命，笔者开展了影响我国煤层气产业发展障碍及对策研究。通过调查和剖析煤层气开发利用现状、发展速度放缓的宏观经济因素、政策因素、外部和内部因素等，从全球视野和大能源角度深入剖析了煤层气产业发展资源、技术、市场条件及产业发展的社会、政策等发展环境，调查和剖析了制约煤层气产业快速发展的宏观经济的约束、外部条件的制约和产业内部的磕绊等方面的障碍，从产业的发展模式、资源监管、政府服务、扶持政策和地方政府积极性等方面研究并提出了清障碍促发展的相关对策、措施和激励政策。由于篇幅所限，笔者仅就我国煤层气产业发展障碍和对策作简要阐述，以供业界借鉴。

1 煤层气产业发展障碍

1.1 宏观经济的约束

制约我国煤层气产业发展的宏观经济约束主要表现在全球经济下行和我国经济新常态的双重压力、全球性能源价格下行和市场低迷多重压力以及“页岩气革命”的挤压等方面[1-5]（图1）。

1.1.1 全球经济下行和我国新常态的双重压力

受2008年全球性金融危机的冲击，全球经济下行，矿产行业受到严重冲击，勘探和开发投资锐减，低效矿山关闭，生产矿山也多是低成本维持运营。与此同时，我国的经济发展经历了30多年的快速发展之后，逐步进入新常态。近年来，我国煤层气产业遭遇全球性经济下行和国民经济发展进入新常态的双重压力，煤层气勘探开发投资锐减，从而导致煤层气产业发展有所迟缓呆滞。

1.1.2 全球能源价格下行和市场低迷等多重压力

受地缘政治和全球经济下行的影响，近年来，全球性石油和天然气价格大幅跳水且持续走低，天然气价格不仅延续了2009年以来的低价位且自2014年以来呈现出需求疲软和市场萎缩态势（近两年我国因“煤改气”出现供气紧张属短暂的政策因素所致），替代新能源快速发展。我国煤层气产业发展遭遇到前所未有的全球性能源价格下行和全球性能源市场低迷以及“能源革命”等多重压力，经历了严峻考验。

另外，由于我国煤层气开发企业的投资资金来源主要依赖上级集团公司的盈利，这些煤层气开发企业的上级集团也因受上述多重压力的影响而集团经济捉襟见肘，致使煤层气资源勘探、产能建设投资大幅放缓。

图1 煤层气地面开发和煤矿井下抽采年度产量与年度增量直方图

1.2 外部条件的制约

煤层气产业发展过程中所遇到的外部约束条件较为复杂，约束因素也比较多，但概括起来，其外部制约性障碍主要包涵以下几个方面。

1.2.1 政策激励效应弱化

现行的财政补贴、税收优惠等煤层气扶持政策大多是基于2006年之前的物价水平测算的，但这些年物价上涨致使煤层气勘探开发工程成本和人员成本大幅攀升，导致扶持政策的激励效应被大幅削弱[6]。

早在2007年，为促进煤层气开发利用，国家发展和改革委员会出台了《关于煤层气价格管理的通知》（发改价格〔2007〕826号），放宽了国家对煤层气商品气的价格管制，并规定：①民用煤层气出厂价格由供需双方协商确定，现已纳入地方政府管理价格范围的，要积极创造条件尽快放开价格。②未进入城市公共配气管网的民用煤层气销售价格由供需双方协商确定；进入城市公共配气管网并纳入政府管理范围的民用煤层气销售价格，按照与天然气、煤气、液化气等可替代燃料保持等热值合理比价关系的原则确定。但因煤层气在整个燃气市场所占份额较小，在实际销售过程中煤层气价格遇到了天然气价格天花板，加之地方物价部门以惠民为由限制煤层气销售价（地方燃气企业获得不合理的高额利润），严重影响到煤层气开发项目经济效益和企业投资的积极性。

1.2.2 产业缺乏投融资政策

长期以来，我国从事煤层气勘探开发的企业一直沿用利用自有资金投资煤层气开发项目的方式运行，从而造成了大型国企因考核制度等原因难以投资煤层气开发、民企因资金技术等原因无法进入煤层气开发、资本因矿权资质等原因无法投资煤层气勘探开发的尴尬局面，资金问题成为制约煤层气产业发展的主要发展障碍。

对国企而言，因考核制度原因难以投资煤层气开发。国务院国有资产监督管理委员会对国有大型企业的考核指标是领导班子任期内的国有资产的增值保值，且高管任期内出现任何亏损都会严重影响这批领导的晋升。因此，国有企业和高管的考核制度决定了企业高管在其任期内会尽可能地提高企业的“规模”和“利润”，迫使国企高管高度关注短期的企业“财务表现”，并使得这些企业高管不得不尽可能地做到企业国有资产的相对保值。因此，尽管煤层气地面开发具有从根本上改善煤矿安全生产条件、有效补充我国天然气供给不足的缺口、保护人类赖以生存的大气环境等诸多优势，国有企业在煤层气地面开发方面的投资力度仍显乏力。

对民企而言，因缺乏专业的人才、技术、矿业权等原因无法进入煤层气资源开发领域。尽管在煤层气输送和销售领域已有一些颇有成就的民营企业进入，但民营企业从煤层气产业下游进入上游，其难度远非一般民企所能承受的。首先是人才和技术问题，煤层气开发是一项人才和技术密集型行业，需要一支庞大的专业人才队伍，无疑人才和技术问题是民企进入煤层气开发的一条难以逾越的“鸿沟”。民企除普遍不如国有企业资金雄厚外，煤层气产业投入大、回收期长的行业特点，很少有民营企业能够长期持续投资。

对资本而言，因矿权、资质和投资回收期过长等原因，我国的资本难以进入煤层气资源开发领域。因矿业权和资质两个重要的生产要素不具备流动性，资本市场的大量资金不愿意直接进入煤层气资源开发领域投资。有投资能力和意向的资本，因没有矿业权无处投资，即使想与煤层气矿业权拥有者联合投资，但因目前国家没有煤层气投融资政策，国有的煤层气矿业权拥有者因处理不好会有造成国有资产流失之嫌而难以决策。

1.2.3 地方政府缺乏积极性

煤层气产业作为新兴行业，国家在税收方面给予优惠政策，导致地方政府感到煤层气产业的发展与当地政府、当地社会经济发展亦近亦远，甚至地方政府感到煤层气产业的地方税收与产业发展规模不相称。由于地方各级政府缺乏积极性，导致煤层气企业觉得地方政府对煤层气资源勘探开发的支持力度不够，严重影响了煤层气勘探开发工程的施工进度，制约了煤层气产业的发展速度。

1.2.4 土地征用难，赔青不透明

煤层气资源开发属于区域性井网开发，所需的井场、集输管线、集气站和增压站多，涉及的道路多，土地供给保障难度大，严重影响了煤层气项目的进度。

现行的用地方式，需要企业与各级政府土地主管部门、村委会、农户等协商，由于赔青复垦费支付过程缺乏监管和透明，存在各方利益难以统一、赔偿费用无法及时付给农户、赔偿费用漫天要价等问题，时常出现农民拦路拦车事件，严重影响工程进度。

1.3 产业内部的磕绊

1.3.1 低价中标与工程质量低下

煤层气开发企业通常采用低价中标遴选施工队伍，导致工程施工队伍素质严重下滑，以至于专业主力军团被挤出煤层气勘探开发工程技术服务市场，导致工程质量难以得到保障。煤层气井数量上升了，开发井的成功率和达产率却下降了（全国平均达产率低于50%）[7]，从而导致煤层气资源开发投资效益严重背离了投资预期。

1.3.2 开发项目经济效益不佳

在制约煤层气开发利用事业快速发展的诸多因素中，多数煤层气开发项目经济效益是最关键的因素[8]。造成煤层气开发项目经济效益不佳的原因如下：①煤层气本身的边际资源属性所带来的开发项目盈利性差；②煤层气开发企业盲目大干快上（严重超越程序开发）带来的无效投资（大批煤层气井应产气却未能达产）；③煤层气开发企业过分追求低成本和低价中标遴选施工队伍所导致的大批无效投资。

1.3.3 资源欠佳且技术移植难

我国大部分地区的煤层气储层呈低压、低渗、低饱和等特征，尤其是构造煤发育区，开发难度大。针对这些难开采的煤层气资源，面临着诸如煤基质孔隙渗流等开发基础理论、构造煤判识等地质评价关键技术、规模开发的稳产高产技术、煤系气综合勘探综合开发关键技术等技术瓶颈[9-11]。

煤层气开发技术移植性差。鄂尔多斯盆地东部、沁水盆地南部是我国最早实现煤层气地面开发产业化的区域，但其他地区煤层气储层低压、低渗、低饱和等特征更为突出。因此，很难将上述地区取得的成功经验和成套技术直接应用到其他区域。

2 煤层气产业发展对策

2.1 科学制定产业发展模式

煤层气（煤矿瓦斯）产业应逐步发展成为“煤矿区煤层气（煤矿瓦斯）抽采模式”与“非煤矿区煤层气商业化开发模式”并存的具有中国特色的煤层气（煤矿瓦斯）产业发展模式[12-13]。

1）煤矿区煤层气（煤矿瓦斯）抽采模式，包括煤矿规划区地面超前预抽、煤矿准备区地面与井下联合立体抽采、煤矿生产区井下规模抽采和采动区地面与井下抽采、废弃矿井地面抽采等，属刚性需求，发展势头强劲，该模式有望形成独具特色的量大、面广的煤层气（煤矿瓦斯）抽采局面。

2）非煤矿区煤层气规模化商业开发模式，包括直井压裂、丛式井压裂、水平井裸眼或下筛管、水平井多级压裂等多井型组合开发模式。这种模式是波动性的发展，与市场和价格密切相关。该模式有望形成典型的大区域、大规模的煤层气产业化生产基地。

2.2 理顺资源监管体制机制

2.2.1 实施“煤成（层）气”独立矿种的矿业权管理

近年来，随着我国煤层气产业的发展，在煤层气矿业权范围内发现了致密砂岩内赋存的丰富烃类气体资源（致密气），引起了能源界的高度关注。专家学者和企业领导纷纷发表文章，阐述“煤系气”的成因、开发潜力、开发理论与技术。山西和安徽等省区相继成立了煤系气工程技术研究中心和煤系气勘探开发科技项目。国家科技重大专项“十三五”科技计划专门设立了煤层气、致密气、页岩气等三气合采项目。为此，建议执行《矿产资源勘查区块登记管理办法》等行政法规关于“煤成（层）气”的独立矿种的相关规定，全面实施以“煤成（层）气”为独立矿种的矿业权管理制度，或国家允许煤层气矿业权人在其矿业权范围内依法勘探和开发赋存于煤层、砂岩、页岩等地层中的煤成（层）气资源。新设置煤成（层）气矿业权依法应优先出让给具有殷实的技术、人才、经济、管理等实力和经验的企业[14-15]。

2.2.2 支持煤层气矿业权人全面实施“探采一体化”

鉴于我国“探采分离”是计划经济时代延续下来的固体矿产矿业开发模式。为建立符合于煤层气资源勘探和开发科学规律的开发模式，可以借鉴国内外油气工业已成熟的探采一体化的石油天然气等流体矿产的开发模式，煤层气矿业权人及煤炭矿业权人可以按照探采一体化原则从事煤层气资源的勘探和开发。煤层气矿业权人从事煤层气勘探工作不再办理试采许可，以促进煤层气勘探和开发。

2.2.3 支持煤炭采矿权人实施煤矿瓦斯抽采全覆盖

为彻底解决煤矿区的煤炭矿业权与煤层气矿业权重叠问题，根据《矿产资源法》及其配套法规关于矿业权的排他性的规定，支持煤炭采矿权人在其矿业权范围内实施以煤矿瓦斯综合防治为目的的煤层气（煤矿瓦斯）地面抽采和井下抽采及抽采全覆盖，支持煤炭矿业权人进行煤层气储量备案，此类地面抽采不再办理煤层气探矿权和采矿权。

2.2.4 支持油气矿业权人实施煤层气综合勘探开发

为解决煤层气开发企业的煤层气矿业权的局限问题，根据《矿产资源法》及配套法规关于矿业权排他性的规定，国家应依法支持常规油气矿业权人在其矿业权范围内实施煤层气勘探和开发以及储量备案。常规油气矿业权人在其矿业权范围内实施煤层气勘探开发和储量备案不再办理煤层气矿业权。

2.3 搭建优质的政府服务平台

2.3.1 搭建三级政府服务平台

进一步深化行政审批制度改革，减少煤层气项目审批事项，简化报建审批手续，强化事中事后监管。建立健全国家级和省级多部门有效联动、分工合作、协调高效的政府监管机制，并搭建县、乡镇、村三级政府服务平台，实行绿色通道、窗口式一站式服务，在规划、用地、用林、用水、用电、环评等环节实行联合会审、联合踏勘，主管部门同意出具意见。

2.3.2 建立政府考核激励机制

建立煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用考核激励制度。把煤层气（煤矿瓦斯）开发（抽采）利用作为安全生产、节能减排的重要指标，纳入地方和企业工作业绩的考核内容，形成定期通报制度。通过在项目核准、技术改造、装备投入、建设用地等方面实行差别政策，建立完善的激励机制。对完不成国家下达的煤层气抽采考核指标的企业，依法核减煤层气矿业权面积乃至注销矿业权。建立煤层气勘探风险投资财务制度和税收制度。

建立煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用企业业绩公布制度。定期公布煤层气（煤矿瓦斯）开发（抽采）利用企业的业绩，逐步建立信誉档案，以规范企业和各类人员的行为。对瞒报和谎报相关资信材料的企业、不能如期完成国家规划或产品分成合同约定的义务工作量的企业或其煤层气地面开发给煤矿开采带来严重安全隐患的企业，国家行业管理部门责令限期整改，情节严重的责令其退出市场。将违背相关规定（包括法律法规、职业道德、经济、技术、人文等）及对项目造成重大影响的企业和人员列入黑名单。

建立煤层气项目工程质量和安全责任终身追究制度。未批先建，要同时问责其项目法人企业和法定代表人的责任。未批先建项目若存在重大质量问题、重大安全隐患，将依法追究未批先建项目立项期、建设期、运行期的项目法人、咨询和设计、施工、监理企业及其法定代表人、企业分管领导和项目主要负责人的责任，对情节特别严重涉嫌犯罪的，移交司法机关。

2.3.3 制定煤层气的技术政策

坚持引进技术和自主开发相结合的原则。跟踪研究国际前沿技术，积极开展国际合作，发展具有自主知识产权的先进适用技术。鼓励企业积极应用国内外本行业和关联行业的先进技术和先进装备，支持企业科技创新，扶持创新企业。企业用于科技创新的资金可以抵扣企业所得税；创新企业年度不超过30%税前利润用于新的创新研发时享受所得税减免。

国家引导和扶持发展采煤采气一体化的煤层气开发（煤矿瓦斯抽采）和利用国内外先进适用的工艺技术和专用装备，支持企业和科研院校开展低渗煤层抽采关键工艺技术研发，鼓励低浓度瓦斯提纯和利用关键工艺技术研发。

2.4 适时提高政策扶持力度

2.4.1 建立煤层气勘探开发多元化投融资机制

为解决煤层气勘探开发的投资问题，借鉴发达国家煤层气勘探开发的产业经验，建立煤层气勘探开发多元化的投融资机制，加速煤层气勘探开发[16]。

2.4.2 适时提高煤层气开发利用财政补贴标准

综合考虑煤层气开发利用成本和市场销售价格等因素，建议及时研究提高煤层气（煤矿瓦斯）开发利用中央财政补贴标准，以进一步调动企业瓦斯防治和煤层气开发利用积极性[17]。

2.4.3 煤层气开发项目实行增值税即征即返政策

为提升煤层气抽采利用的市场竞争力和煤层气抽采利用企业的可持续发展能力，建议研究制定煤层气开发利用项目和煤层气企业的增值税“即征即返”办法，并进一步扩大煤层气开发企业和煤矿企业增值税进项税抵扣范围。

2.5 调动地方政府的积极性

煤层气产业的发展，不仅需要企业的积极投入，也需要地方政府的大力支持。为此需要充分调动煤层气企业和地方政府两方面的积极性，进而实现全力以赴推进产业发展。为充分调动地方政府的积极性，建议采取以下措施。

2.5.1 着力打造“煤层气集约化抽采基地”

支持山西省依托国家给予山西的煤层气矿业权审批改革试点的重大机遇和山西省委省政府推动的“央企入晋”活动，积极推动中央企业、地方企业、非国有企业及外国企业等多种类型经济体以产品分成合同等商业模式合作，加快沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘（河东煤田）煤层气产业化基地建设，打造沁水和河东“煤层气集约化抽采基地”。

2.5.2 着力打造“煤层气总部经济试验区”

支持山西省依托鄂尔多斯盆地东缘（河东煤田）和沁水盆地（沁水煤田）两大煤层气产业化基地，打造以煤层气企业集群和煤层气产业集约发展为特色的河东与沁水“煤层气总部经济试验区”，促进煤层气全产业链发展，发挥企业和地方两个积极性，实现企业、地方、民众多赢，为其他资源型地区经济转型发展提供可复制的、可推广的范例[18]。

笔者所谓的“总部经济”，是因某一单一产业价值的吸引力而出现众多资源大规模聚合所形成的具有特定功能的经济区域，不同于一线城市打造的所谓“总部基地”。

“煤层气总部经济试验区”重点推进煤层气液化产业集群、工程技术服务产业集群、高端材料制造产业集群、高端精细烧制产业集群、第三方技术检测产业集群、煤与煤层气科普旅游基地6大产业集群发展。

建议给予相应的扶持政策实施国家级经济开发区优惠政策、支持建成煤层气产业综合保税区、支持建立“煤层气交易市场”、给予立项审批和相应财政支持等。