创新审计方法 厘清政企责任 防范债务风险

刘方 李秀娟

摘要：地方政府债务的主要承载者是地方政府融资平台公司，通过以此类公司为对象的地方政府债务审计为依托，对其自成立以来的政府性债务进行了全面厘清，创造性地提出了“实际支付制”的审核办法来核定政府债务。基于“实际支付制”的审核办法对厘清政府和平台公司的债务责任更精准、更科学，对于探讨化解风险的举措具有积极的意义。

关键词：政府债务;支付制;风险防范;债务化解

中图分类号：F812.7文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）03-0076-02

近年来，地方政府债务话题一直是经济界、金融界乃至中央政府关注的焦点。地方政府债务从2008年发展至今，增速迅猛、规模巨大，其具体情况纷繁复杂。地方政府债务，既助力了地方经济发展，但又一定程度影响地方经济轻装上阵与长远发展。控制地方政府债务规模、化解地方政府债务风险，成为全面建成小康社会决胜期的重要任务。

言及地方政府债务，地方政府融资平台公司（以下简称“政府平台公司”）首当其冲。政府平台公司既是政府债务的承载者，又是防范地方政府债务风险的主战场。2018年3月—4月，株洲市审计局对全市6家市级平台公司自成立以来的债务情况进行了全盘梳理，全面厘清了企业自身债务与承担的政府债务的关系，获取了大量的有效数据，形成了丰富的审计成果，提炼了若干有价值的建议，有助于化解地方政府债务风险、探讨政府平台公司的转型之路，在审计实践积累的详实数据的基础上，展开分析，提出研究对策。

株洲市审计局牵头开展的平台公司承担政府债务的审计，从提出以支付制作为核定平台公司为政府承担债务的办法开始，就得到了政府及社会各界的肯定，湖南省政府主要负责人到株洲督促检查政府债务工作时，对株洲市以支付制认定平台公司承担政府债务的方法给予充分肯定。

一、 株洲市政府平台公司现状及对其开展的审计工作概述

政府平台公司是依法注册的企业法人，但又不是严格意义上的公司，缺少持续经营和自主盈利的内生动力。平台公司在地方政府基础设施建设、招商引资的需求下应运而生，围绕政府、完成政府交办的职能性任务开展工作，其资产是政府给予的或划拨的，负债是政府托底的，工资总额是政府审批的，而工资结构组成和定档标准是不清晰的。政府平台公司主要职能是替政府融资、代表政府搞项目建设，受托进行土地一级开发部分职能，开展一些所谓的“经营性项目”。这些“经营性项目”同市场经济环境下自主经营、自负盈亏的经营性项目尚存区别，项目投资的资本来源实质是政府负债的资金。因为平台公司缺乏独立经营带来持续稳定的现金流和效益，也就缺乏经营性项目的资本金，简而言之就是缺乏独立“造血”能力，只能依靠政府“输血”搞建设、搞投资、上项目。即便这样，依托政府负债而实施的“经营性项目”收益甚微，效益不佳，有的也只能是赔本赚吆喝。

此前，政府对平台公司按一般国有企业的标准考核，多是围绕常规的几个指标进行，每年考核融资任务、项目完成情况，然后核定工资收入。要更深入去考核平台公司在国有资产保值增值的绩效无从谈起，考核内容缺乏全面性和深度，停留在基本指标，考核的督促作用和绩效压力也就难以形成。

2015年以来，株洲市审计局适应新形势新要求，在全省乃至全国审计机关中率先成立政府平台公司审计科，且先行先试，推行平台公司审计，并形成定期开展全面审计、经济责任审计和年度专项审计调查相结合的平臺公司审计新模式。通过3年多的努力，完成了全市所有（6家）市级融资平台公司自成立以来的资产、负债、损益及投资建设情况的全面审计;每年配套财政同级审，对公司年度资产、负债及经营管理建设等情况开展专项审计调查;同时，对公司主要领导人开展任期经济责任审计，与全面审计同步实施。

二、 实际支付制下核定政府债务额的新思路和方法

（一）梳理各平台公司与政府性债务的关系

多年来财政部门统计政府性债务的口径，是在债务发生制原则下的融资额统计。政府平台公司作为政府债务的承载主体，平台公司上报给财政部门的政府性债务就是其对外融资的总额。一笔负债是政府项目、政府承诺或担保、用财政性资金（含土地出让收益）偿还的，则认定为政府债务。这种统计口径忽略了政府平台公司是有政府背景的公司而又不完全等同于政府，将其所有融资债务都等同于政府债务、由政府兜底，有失科学。作为一个大的集团，政府平台公司的项目涉及政府性和经营性两大类，将其供应于整个集团项目开展的所有融资资金全部划归为政府性债务，等于是把经营性项目也归为政府兜底，这显然与经营性项目自主经营的初衷相违背。另外，平台公司的融资资金使用还包括其损失浪费行为、资金闲置损耗、管理费用支出等，所以将融资额与债务额一概而论是有失理性的、未经细致深入分析的，也是不了解政府平台公司具体情况之下的笼统做法。

在政府债务上同样要坚持具体情况具体分析，政府性债务是指政府委托平台公司投资、建设的工程项目或是以平台公司为信托，进行的民生项目的资金投入。通过大量的审计调研和前期审计工作做基础发现，以政府项目负债的资金并没有全部用在政府投资项目上，有用于股权投资的、有用于自营项目的、有银行存款和理财的、有形成存货的，还有一部分资金长时间留存在现金账上的，不应该认定为政府负债。针对这种情况，株洲市审计局创新审计思路和方法，将政府性债务按政府认定的用于公益、民生等的项目，以此为基础，按加法原则，对所有平台公司承接的纯公益类或公益性经营类项目逐个累加，以其至审计日止的投资总额确定为政府性债务。具体操作上，以核定平台公司为政府的公益性投资支付的每笔资金真实性为基础，同时核实清楚政府补助资金、返还土地收益情况，并以核定平台公司的综合融资成本为前提，核算政府债务形成的利息支出，最终核定政府应承担的债务数额。和债务发生制相比，这是在实际支付制下对平台公司承担政府性债务的核定方法，更精准、更科学，以此核定的债务，政府和平台公司的偿债责任更清晰明确。

（二）平台公司承担的政府性债务认定原则

一是明确债务统计周期为各平台公司自成立以来至2018年2月28日止;二是明确无经营收入的基础设施建设项目、棚改项目、土地收储项目以及政府购买服务等项目认定为政府性债务，其他属平台公司自营性项目和经营性项目，不计算为政府性债务;三是明确平台公司参与股权投资、成立各类基金等，不认定为政府性债务;四是明确无偿划出股权，属各平台公司资产的相互增减，不认定为政府性债务;五是明确按文件应上缴的国有资本金收益，不应抵扣政府性债务。

（三）认定为政府性债务的法律依据

在实际操作中，株洲市关于政府性债务认定的主要依据是《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预【2018】34号）《中共湖南省委湖南省人民政府关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》（湘发【2018】5号）《关于成立株洲市政府性债务管理工作领导小组办公室工作组的通知》和市政府办提供的有关会议纪要、批示等文件，市国资委提供的有关资产划拨资料、市发改部门提供的立项及投资估算文件、市建设部门提供的初步审计及概算投资文件、市财政部门提供的预算文件及项目拨款情况、市规划部门提供的土地储备情况资料、市国土部门提供的土地出让情况资料。此外还参考了各平台公司提供的财务支付凭证及有关合同、结算定案表、中标通知书等资料。

（四）厘清平台公司承担的政府性债务的办法

一是核实项目依据和项目基本情况。包括项目名称、项目批准文件、项目的规模、项目投资估算概算预算、项目地理位置、业主单位等情况;二是审核项目资金来源（融资负债）及政府规定的还款来源渠道情况;三是审核项目建安工程的实际支付情况。包括招投标上限值、中标及合同价款、至截止日财务实际支付款项、已完工程的结算情况及未完工程需后续支付情况、建设期利息支付情况、工程管理费支出、前期经费支付情况等;四是审核项目用地费用支付情况。包括用地面积、土地报批费用支付情况、土地征拆征收经费支付情况等。对于片区成片土地征拆的要核算土地每平方平均成本及项目占地成本的分摊情况;五是审核项目的财政补助及拨款情况。由财政提供拨款明细，并与平台公司的财务资料进行核实，包括中央和省补助资金、本级财政安排资金等;六是审核项目配套土地等资源及资源的开发收益情况。由政府及财政、规划等部门提供项目配套资源的依据，审核配套资源的数量;由国土部门提供土地等开发出让情况，审核已开发出让资源数量及出让总价;由财政部门提供出让金扣除计提后的返还金额情况，审核出让金返还到位金额;对平台公司承担对应土地等资源开发的成本进行审核，包括报批费用和征拆征收费用支出等。

财政返还的出让金额减去确认支付的资源开发成本，就核定为财政拨付该项目的债务还本付息资金。相关计算方法如下：

1. 审核融资成本、管理运行成本分摊费用情况。

（1）审核除利息外的融资贷款其他财务费用总额，并根据平台公司总融资额和为政府项目支付额进行分摊，形成建设期利息（E）。

（2）审核平台公司管理运行费用成本分摊。对集团公司相关成本按融资总额核定单位分摊成本，并按为政府支付数额核算分摊数量;对子公司的相关费用按子公司业务中政府公益项目和自营项目比例分摊，子公司只承担政府公益投资的，则其相关费用全额计取。

2. 项目完工后债务利息按复利计算，综合融资成本率采用融资平均利率加利息外费用分摊率。

3. 将平台公司承担政府债务审计汇总，即：

平台公司为无收益公益项目的支出等于实际项目支出（含项目建设期利息）+管理费用支出+完工后债务利息支出。

平台公司承担的政府债务=实际支出-财政项目补助拨款-财政返还土地等资源开发形成的纯收益。

审计截止日后期续建项目预计需支出的估计，已结算未支付完的按结算值估计计算，未结算的按概算中的建安费用估计（或按合同估计）计算，征拆费未支付完的按征拆合同價估计。

（五）政府平台公司配套资源情况和未来收益的风险预测

在以土地出让金收益作为平台公司承担的政府负债主要还款来源的基础上，市本级各平台公司都有配套资源。这些配套资源有的是直接配套给项目、有的是片区打捆配套，当然也有许多项目没有配套资源。通过此次债务审计，在配套资源上主要完成了把握三个要点：

一是将各平台公司历年来已出让土地净收益，与平台公司承担政府投资债务的总计利息（按复利计算）进行比较，核查平台公司土地出让收入能否覆盖建设项目债务利息支出。

二是将各平台公司控规土地未来五年出让计划及土地出让净收益，与平台公司扣除PPP项目和政府购买服务项目后的综合总债务未来五年的利息合计数进行比较，核查平台公司控规土地未来五年可出让土地的纯收益能否覆盖现有各平台公司扣除PPP和政府购买服务项目后的综合总债务所产生的利息额。

三是根据市规划局提供的各平台公司控规土地面积及得地率，市国土局提供的比较乐观的土地出让单价，市国土局和房产局提供的土地征拆成本预估单价，市财政局提供的土地出让返回比例现有政策，按净现值法测算出各平台公司控规土地可出让价款扣除财政提留后，将各平台公司让所有控规土地未来可出让净收益，与现有平台公司政府性债务加后续投资额（应扣除PPP项目和购买服务项目）所形成的政府债务总额进行比较，核查各平台公司控规土地未来可出让收入能否抵扣各平台公司扣除PPP和购买服务项目后的综合总债务。

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作者简介：

刘方，男，湖南攸县人，株洲市审计局，研究方向：政府审计与债务防范;

李秀娟，株洲市审计局政府平台公司审计科。