“为官不为”的根源及解决路径

管志利

[摘  要]“为官不为”是一种历史现象。“为官不为”的生成机理是多种因素共同作用的结果，吉尔伯特的责任框架理论为分析其生成机理提供了理论基础。“协同治理的三维层次理论”为破解“为官不为”问题提供了理论源泉：要提高官员伦理道德修养和依法履责意识以强化治理基础，加快构建和完善制度体系以加强制度保障，持续推进体制机制创新以优化治理结构。

[关键词]为官不为;理论探源;责任框架;协同治理

[中图分类号]D26  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）01-0047-06

一、引言

“为官不为”古已有之。唐朝时有口若悬河但毫无建树的“模棱宰相”苏味道，也有清正廉洁却无所作为的“伴食宰相”卢怀慎;北宋时有不献策略、唯上是从的“三旨宰相”王珪，有放荡享乐、不理政务的“浪子宰相”李邦彦;明宪宗时有混日子的“纸糊三阁老”和“泥塑六尚书”;鸦片战争时有迷信占卜的“六不将军”叶铭琛;如此等等，不一而足。历史上这些为官不为者对国家和人民造成了巨大损失，其产生的负面效应足以引起我们的深刻反思。

为官不为现象危害极大，具有败坏干部作风、损害党群关系、侵蚀执政肌体、危及中央权威、阻碍目标实现等不良影响。党的十八届四中、五中全会提出“要坚决纠正、着力解决干部不作为、乱作为”。党的十八大以来，中央一再强调：干部们应该对“为官不为”感到羞耻，要为官一任、造福一方，要敢想、敢做、敢当，要知晓为官做事的尺度，要克服本领恐慌等。在党和国家的高度重视之下，治理“为官不为”的一系列政策措施纷纷出台，全国各地不断查处和曝光各类“为官不为”行为。新形势下，挖掘治理“为官不为”问题的理论源泉就具有极其重要的理论价值和实践价值。

二、理论认知的维度：“为官不为”及基本类型

（一）“为官不为”的多维认知

“为官不为”作为官僚体制的顽症，它既是政治问题，也是社会问题。“为官不为”，一般指官员未能正常履行或不履职担责，不能很好行使权力或者放弃使用权力，在本职岗位上无所作为的情形。例如扶贫领域的为官不为问题，表现为“对项目建设不履行监督管理责任、对扶贫政策和工作进展情况掌握不够、对惠农政策宣传不力、扶贫工作参与少、落实帮扶计划和政策措施不到位”等典型问题。“为官不为”的本质就是“领导干部在工作岗位上掌握领导权力，负有领导职责和义务，但不能及时、有效、准确履行甚至不履行工作职责，导致工作延误、效率低，损害党和人民群众的合法利益，影响了党和国家的形象。”[1]

国内学界对于“为官不为”的研究呈“集中化发展”。有学者根据等报酬原理，从激励行为报酬体系的改变、政府结构职位设置的不合理、考核监督主体的多元化等角度来理解“为官不为”现象。[2]有学者从行政责任理论视角，认为造成“为官不为”的主要原因在于干部管理机制的缺陷、权责界定模糊不清、问责惩戒力度软化、自身素质滑坡等，强调要进行内外控制。[3]有学者从独立行政人格的新视角，根据独立行政人格“乐于作为、善于作为、勤于作为、勇于作为”四个方面的表现，提出从加强个人修养、构建服务型政府、提供科学合理的制度、培育先进的行政文化方面加以构建。[4]有学者运用系统分析框架，提出构建一个五位一体的长效治理机制，即“敢于作为的容错机制、能于作为的培训机制、甘于作为的保障机制、勇于作为的淘汰机制、乐于作为的道德机制”。[5]40-42“为官不为”问题获得学界的普遍关注，他们从不同的理论视角对其进行了系统深入的研究，为认识和治理“为官不为”提供了富有启发性的思路。

（二）“为官不为”的基本类型

“为官不为”有三种类型：一是能力不足而“不能为”，二是动力不足而“不想为”，三是担当不足而“不敢为”。此划分方式具有抽象提炼的特征，国内学者金太军虽承认“假作为、乱作为、选择性有所为有所不为”等形式的存在，但仍强调“不会为的怠政、不肯为的懒政、不敢为的怕政”为主要表现形式。[6]较有代表性的还有如下两种：

1.根据为官不为者的行为表现划分类型。因这种提法基于官员角色行动，而行动具有多变性和组合性，这种划分一般倾向于多类型划分。湖北省委书记李鸿忠概括出“四类先生”：“两不先生”“南郭先生”“撞钟先生”和“好好先生”;有研究者则归纳出四种类型：避事型（不想为、不会为）、谴责型（不想为、不敢为）、避难型（不想为、不会为）、避险型（不想为、不敢为、不会为）;[7]根据为官不为者的行为特质，可以概括出“当为不为、慵懒以为、为而不夠、利我必为、为所欲为”等五种类型，其中“为所欲为”为害最烈;[8]根据“为官不为者”的行为表现最终将体现在行政行为上，可以从法律界定的角度把行政不作为分为“行政立法、行政执法、行政复议、行政应诉”当中的不作为。

2.根据制度职责与官员行为的关系划分。从岗位职责视角，紧扣官员不作为的关节点，为官不为现象被分为三个梯类，即：现行考核制度可以触及的基本职责不作为、现行考核制度难以触及的弹性职责不作为、现行考核制度无法触及的奉献职责不作为。[5]40-42根据官员不同职务层次，又可划分出三种类型：党政正职干部在“决策部署、全局把握、队伍建设、联系基层”等方面表现出来的“为官不为”;副职干部在“工作方法、参与决策、分管工作、目标定位”等方面表现出来的“为官不为”;中层以下干部在“承揽工作、正常履职、服务意识、责任意识”等方面表现出来的“为官不为”。

三、责任框架的关照：“为官不为”的生成机理

对于当前“为官不为”现象表现突出，“对新要求的不适应、自身工作和社会种种复杂因素的影响”为重要原因。概括起来，可以总结为两个方面：一方面在于政治生态和公职人员的职业道德修养的非良性运行;另一方面在于行政责任的监督和约束机制的低效与缺失，后者的影响更具根本性。

“为官不为”的生成机理是非常繁杂的，可依据“正式和非正式、内部和外部”的四维理论框架，对其生成机理做一简要整理，以为治理“为官不为”提供理论基础（见表1）。

（一）系统内源性原因

主要从正式途径的制度设置、体制机制方面，非正式途径的官员个体思想认识方面进行深入分析。

1.制度设置不够健全，激励保健机制失效。第一，行政法律制度体系不健全。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要完善行政组织和行政程序法律制度。这必须通过科学立法来加以规范，但我国的行政问责法律规范仍有重大缺失，规范行政权力运行的《行政程序法》至今尚未出台，《行政程序法》适用“行政决策、行政执法、行政审批、行政规划”的程序法定化，对于规范和激励行政作为、约束行政不作为将起到有效的保障作用。第二，与官员利益密切相关的制度设置不科学不严密、政商交往界限不清晰，都可能成为压抑干部动力与活力的沉重羁绊。马克思说过，人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。党员干部既要讲党性，也要讲物质利益，既要讲道德感召，又要讲现实激励。工资福利增长制度是否合理、职务晋升制度是否有偏差、绩效考核制度是否公正、岗位权责设置是否清晰和对等，都是与党政干部现实利益密切相关的制度激励问题。第三，与官员考核评价和升迁退出等紧密联系的激励保健机制，由于缺乏科学性、可操作性及相关配套机制，严重影响了干部干事创业的积极性。部分单位的年终考核机制和干部选拔机制，考核标准重结果轻过程、重经济轻绩效，评价业绩和提拔干部时重主观投票、轻业绩展示，以“民主考核制”的形式简单进行“优秀-良好-合格”年终考核定级，少有定为不合格的公职人员，“为官不为者”甚至因为其“好人缘”常能在考核提拔中胜出，从而出现“逆淘汰”现象，使本来想有所为的干部产生“愤而不为”的行为反应。

2.监督问责制度软化，干群关系出现塌陷。问责方式有同体问责和异体问责两种。同体问责中，是系统内部对党员干部的问责，存在不同层次监督的“远、软、难”问题，且问责主体不明确，重有错追查、轻无为追责;异体问责中，主要是人大监督、社会监督、党际监督、舆论监督等，但人大的问责职能尚未得到足够重视，其他各种监督也多是对于显性“为官不为”责任的监督，对于隐性“为官不为”责任监督力度不足，被问责的官员经常出现带病复出或带病提拔的情形。“为官清廉”喜做“老好人”的官员，被问责的概率很低。童名谦是党的十八大后第一个因“玩忽职守”被双开的高官，此类官员的问责被媒体称为“非主流”，这严重破坏党员干部及相关制度在群众中的公信力，最终导致陷入“塔西佗陷阱”。

3.官员观念越位错位，党性原则缺失弱化。第一，官员的宗旨意识、公仆意识和服务意识淡薄。习近平总书记强调，“当共产党的‘官，只有一个宗旨，就是造福于民。造福于民要大公无私。”为官不为者通常为追求一己私利而不顾民众利益，喜好短期投机以求快速升迁，没有处理好“公私关系”，只知当官做老爷，心中无人民、无责任。这就完全丧失了“民本意识”和“公仆意识”。第二，党性原则缺失与党性修养弱化。“党性是党员干部立身、立业、立言的基石”。而个体党性的标准涉及到很多方面，具有正确的世界观是极其重要的衡量标准之一。但“为官不为者”通常奉行“金钱至上”和“权力至上”的世界观，这直接影响到他们的人生观、价值观、事业观、政绩观的正确性与科学性，进而影响到他们政治立场的坚定性、理想信念的崇高性、思想理论的科学性、为政用权的廉洁性、道德品行的高尚性，最终影响到他们工作态度的客观性，从而出现“为官不为”现象。

（二）系统外源性原因

主要是全面从严治党带来的高压。“全面从严治党要真管真严、敢管敢严、长管长严”。“全面从严治党”体现出“全覆盖、全方位、全过程、全周期，制度要严、机制要严、纪律要严、执行要严，党建与治病并重、治标与治本相结合”等特点，契合了“不断培厚良好政治生态的土壤”的目标倡导。党的十八大以来，全面从严治党的新实践明确体现了这一指导思想：以惩治腐败为重点，给贪腐官员造成伤筋动骨式的打击，全面展示从严治党决心;以教育实践活动为抓手，推动“三严三实教育”和“群众路线教育实践活动”，全面落实治党部署;以作风建设为引领，坚决“反对四风”，全面带动党风政风民风的净化;加强巡视工作和制度治党，严格践行“八项规定”“六项禁令”，不断完善党规党法，把权力关进制度的笼子。对党内政治文化建设的高度重视和持续实践，对“清正廉洁、公道正派、艰苦奋斗”等正向价值观的倡导，使得关系学、厚黑学等庸俗腐朽的政治文化更难以获得自己的生存空间。一些官員深感“官不聊生”，转而明哲保身以求“安全着陆”，不求进取、但求无过，滋生“和稀泥”式的工作惰性，流行躲事躲责的官场哲学。

四、协同治理的演化：破除“为官不为”的对策

由于“为官不为”的危害性及其生成机理的复杂性，要求各级党委要“不等不拖，辩证施策，尽快扭转”，同时强调对干部“加强精准化教育培训，把严格管理和热情关心结合起来，要求切实做到三个‘区分开来”。基于此，破解“为官不为”，打造有为政府和锻造有为干部必须进行系统化综合治理，而协同治理的三维层次理论，为实现这个目标提供了很好的方向指引（见表2）。

（一）强化理念基础：提高官员伦理道德修养和依法履责意识

1.在网络治理上锻造官员的行政伦理。首先，教育是基础，要科学设置培训机制。通过分期分批、富有针对性的对公职人员进行常态化、精准化的行政伦理培训，使其形成行政责任道德意识和行政伦理观，进而成为具有独立行政人格的行政责任主体。其次，法治是保证，要重点加强行政道德立法和行政伦理制度建设。通过法律法规控制和党纪党规约束，遏制道德失范行为。再次，监督是关键，要加强和改进对党员干部的行政责任监督，以党内监督带动党外监督，打造一支勤勉履职、敢于担当、勇于创新、积极有为的干部队伍。

2.从心理意识上强化干部的责任本色。好干部的五项标准：信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。其中，信念坚定排在首位，是其他四项标准的前提;敢于担当排在清正廉洁前面，“为民服务、勤政务实”是敢于担当的表现形式。五项标准的核心还是“信念坚定、敢于担当”，“信念坚定”夯实“为官有为”的心理驱动机制，“敢于担当”展现好干部的责任本色。要通过理论教育、思想教育和行为调控，让官员从心理上认同责任伦理，认识到“不作为”是一种贪腐、失德和耻辱，并努力克服“无为”的庸官哲学，从而彻底扭转对道德、权力和责任关系的错误认知。

（二）优化治理结构：持续推进体制机制创新构建长效治理机制

1.全面强化法治保障机制。第一，完善规范权力运行的法治体系。首先，完善公务员管理法律。加快行政立法、执法、司法领域的法治建设步伐，推动立法的民主化与科学化，将行政立法不作为违法纳入国家赔偿范畴;其次，坚决推进政务信息公开法治化，严格落实权力清单、负面清单、责任清单制度，规范工作流程、明確岗位职责和服务规范。第二，要推进绩效管理的法治化。“为官不为”的实质就是权力异化，与腐败问题属于同质问题，其治理的根本措施就是绩效管理法治化。从绩效预算的法定化、绩效审计的全覆盖、第三方评估的优化与完善、绩效信息的公开透明化，干部任用和考核奖惩的挂钩、公众参与的问责机制、激励机制的构建等七个方面，在法治化的轨道上，通过综合治理的方式来解决“为官不为”的可持续治理问题。第三，要实现政商关系的法治化。重点是明确权责界限，要明确政企关系的边界，避免权责关系出现失衡，澄清工作交往合法与非法的模糊区域，保障政商之间敢于交往且坦诚无忧。擅长处理政商关系的企业家们，更强调与所办事情靠近，而非与某个特定官员走得过近，保持适当的亲密距离。这需要以法人之间的政企关系逐渐取代私人之间的官商关系，逐渐淡化官员与企业家之间的人情关系，推动建立“亲、清”新型政商关系，从而实现政商合作，避免失职渎职行为。

2.改革完善考核评价机制。改进和完善考核评价体系，对领导干部的作为情势做更详尽、更透明、更公正的考察。一要调整考核导向，从主要考核“经济GDP”的单一化考核向“民生GDP、生态GDP、法治GDP、党建GDP”等综合考核转变，推动官员追求“全面有为”;二要完善考核方法，从“唯票论”等“过于单一主观、权力易于恣肆”的平面化考核方式，向“群众口碑、实绩展示、领导评价、专家考评”等更为公正客观的立体化考核方式转变，实现“平时-专项-年终”考核相结合，促使考核更加科学合理;三要优化考核过程，实施差别化考核，把考核结果与考核对象的利益紧密挂钩，激发官员干事热情。

3.严格落实官员问责机制。治理“为官不为”问题，要辩证施策、依法依规，实现惩罚与教育并举、治标和治本有机结合，用好问责利剑，推动实现“不作为政治”向“责任政治”转变，净化党内政治生态。一方面，要坚持问题导向，重点纠正和治理当前群众反映强烈的最突出的为官不为问题，促进社会监督、舆论监督与问责过程相结合。一方面，各级党委、政府和纪检监察机关要落实好管党治党的主体责任和监督责任。从“为官不为”行为的“识别、认定、纠正、惩戒、通报”等环节入手，在加强领导的基础上构建干部多元问责长效机制。

4.建立完善容错纠错机制。“既鼓励创新，表扬先进，也允许试错、宽容失败”，这是国家领导人对治理为官不为的重要提法，也是为扭转官员“不敢为”问题保驾护航。容错纠错机制是针对官员“不敢为”的重要措施，但也可能遭遇实践困境，甚至为机会主义行动和庇护式腐败留下空间，从而背离容错机制的原初功能定位。因此，要在“容错边界认定、容错主体选择”等方面，构建更具操作性、更具实践理性的容错纠错机制。

（三）加强制度保障：加快完善治理“为官不为”的制度体系

要有效治理为官不为，实现“为官有为”的善治目标，最紧要的是以良好的制度整合作保证。当前，创造良好的政治生态，尤其是理顺各种政策和制度之间的矛盾冲突，是全面深化改革的关键，更是政策和制度环境上保护广大敢于担当的党政干部的关键。

1.关键在于改革完善人事薪酬和岗位责任制度。第一，实行干部职务和职级薪酬并行融合发展的制度。基层职务数量的有限性和基层工作的繁重性，使得那些难以实现职务晋升的公职人员容易产生倦怠心理，如果职级也能与薪酬增长挂钩，就能大大激发他们的积极性。第二，实行能上能下的干部人事制度。贯彻落实《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，加强对公职人员的行政职业道德和行政人格的考察，坚持“德才兼备、以德为先”的干部选任原则;坚决反对“唯票、唯分、唯GDP、唯年龄”取人偏向，在“领导看好、组织培养、空降用人”等垂直化、常规化的选人用人方式的基础上，增加平级、下级和群众举荐的方式，任前公示增加“工作实绩”内容。第三，完善岗位责任制度和轮岗挂职制度。建立主体职能明晰、责任划分明确、工作量化精准的岗位责任制，为有效问责夯实基础;实行单位内部轮岗、跨部门轮岗和挂职，消除倦怠和懒散心理，激发官员干事创业的新动力。

2.重点在于完善“为官不为”的问责监督制度。一是完善问责制度。出台治理“为官不为”的实施办法和实施细则，明确“为官不为”的概念内涵、适用对象范围和治理总方针，分类颁布可以认定为“为官不为”的适用情形、处理方式和调查处理程序等，对“不作为”现象进行重点监督，形成全方位监督格局，形成对“太平官”的点名通报机制。二是推动公众参与监督。搭建线上线下相结合的公众参与监督平台，尤其要加强对拍脑袋决策的监督。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》，把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”作为重大决策的“必经程序”，2014年，党的十八届四中全会公报将“必经程序”上升为“法定程序”。其中公众参与被置于行政决策程序的五要素之首，它既能汇集民众智慧、寻求决策认同，又能协调多元主体利益、监督行政权不作为和乱作为，更能起到增强公民的政治责任感和培育公民精神的作用。

3.基础在于构建“为官不为”治理评价制度。为了使治理为官不为的相关立法和制度措施更加有效和更具操作性，可尝试用五大理念做评价维度，即以创新性（治理体制的进步性和治理措施的创造性）、协调性（对各主体的激励-保健作用）、绿色性（节约成本和政治生态的净化）、开放性（与其他法律法规政策的衔接程度）、共享性（治理成果对全社会带来的正效应）等来评价治理体系的客观性和有效性，避免为官不为治理上的盲目和低效。

参考文献：

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责任编辑  董瑞军