浅析监察法中留置措施的运用

摘 要：《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）对留置措施的规定，实质上涉及人权的平等保障，尽管其对渎职反腐等职务犯罪类案件具有重要的作用，但留置措施的运用能从根本上促进法治的发展和得到良好的发挥仍然是学界和实务界关注的问题。留置措施的规范运用首先从运用条件着手，认识留置权从而发现其存在的问题，对完善留置措施规范提出救济方法。

關键词：监察法;留置措施;条件

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）05-0175-02

作者简介：刘远中（1968-），男，湖南娄底人，研究生，中共娄底市委党校（娄底市行政学院）法学与公共管理教研室，讲师，专职保密教师，研究方向：法学基础理论与行政法。

从2016年我国开展监察体制试点方案到2018年3月《监察法》的正式颁布，标志着我国监察体制改革取得不俗成就。此次《监察法》共九章六十九条，涉及层面广泛，甚至对现行法律产生了深刻影响。作为一部具有宪法性质的法律，《监察法》颁布中亮点之一是监察委员会对留置措施的创设，这作为一种法定权利被确定下来，涉及公民的人身权利，如果规范争议较大。[1]监察机关适用留置措施，实质上是对被调查人人身自由的限制，故本文通过探讨留置措施的正当性运用，防止留置程序被滥用，有效保障人权。

一、留置措施运用的条件

《监察法》第22、29条，第43、44条，第60、65条分别规定监察机关留置措施的适用条件、对象、场所、通知家属及期限以及权利被侵害的救济等，从中可以看出留置措施正反两面的法律效力。

监察机关适用留置措施和其他法律规定的留置并非同义，作为监察权下新创设的强制措施，具有明确前提条件。《监察法》第22条对于留置措施的适用对象做出规定，涉嫌贪污贿赂、失职、渎职等严重职务违法、犯罪行为人和涉嫌行贿犯罪的行贿人，共同职务犯罪的共犯嫌疑人，监察机关均可留置。其中最为重要的是被调查人自身权利的保障，尽管涉嫌犯罪，但作为限制自由的人享有宪法赋予基本的权利。被调查人员在留置过程中如何保障自身权益，是否和刑事诉讼法中被采取强制措施的犯罪嫌疑人一样享有辩护、委托律师的权利，都值得探讨。《监察法》规定了留置措施采取期间，通知家属及单位知晓的权利。根据第44条规定，留置一般24小时内须通知家属和单位，保证基本的饮食和合理的服务，特殊情况下留置时间可延长，但不得超过3个月，但是省级以下监察机关要延长留置时间时，需报请上一级监察机关批准。[2]若留置不当时，及时解除进行救济，也是监察机关的义务。

二、留置措施运行中的问题

从学者对留置措施性质定位探讨中可知现行的留置措施兼具司法和行政权，但是依据监察机关的职能定位可知留置权成为独立的第四种权力，因监察机关是独立于立法、司法、行政权属范围的。故留置措施是独立的监察调查措施也同时具备强制性。正是由于留置的特殊属性，在实践中留置措施的行使更需要遵循法定原则、比例原则和正当原则，体现出权利的保障和法律的确定。[3]然而留置措施在《监察法》及实践运行中存在着如下问题：

首先从留置措施运行的条件来看，《监察法》并未明确细化留置措施操作的具体规定。例如《监察法》规定留置的前提是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，但是在实务中如何界定严重程度是较为抽象的。如前文所述留置时证据证明程度并不需要达到刑事证明标准，但若想法定化则必须需要确定证明程度。同时留置的场所不确定，实务中留置在看守所不符合监察留置的特性，留置在监察机关指定地点则有变相“逼供”的倾向。[4]在规定进行留置讯问时，《监察法》规定的合理时长也是比较模糊概念，通知家属，提供必要的休息等条件时，留置措施的行使也缺乏具体的细化程序。

其次监察留置中始终缺乏对权利的救济措施。尽管《监察法》第40条规定监察委员会人员不得作出行为作出了列举规定，作为法律理应具有救济手段来维护被调查人的利益，这也是宪法赋予基本的人权。但是留置措施中未明确规定被调查人是否享有律师介入的权利，与刑事诉讼律师能够介入的明确化相比，留置中对被调查人的保护力度较小。另外，留置超期时赋予被调查人及近亲属申诉的权利，但是对申诉的具体程序又是空白。一旦被调查人的合法权益遭到侵害，提起国家赔偿的程序问题也是存在疑问的。

再者留置措施的外部监督措施不完善。因为监察留置针对的案件较为复杂且隐秘，涉及国家秘密居多，故留置措施的采用较为普遍情况下理应加强内外部的监督防止权利的滥用。但是实务中留置措施的施行时往往缺乏一致的标准，一些规定是内部约束，缺乏外部的监督，最终形式化。留置措施一旦缺少有效的制约机制，就有可能超出合法化的边界。

三、解决留置措施现实困境

为了使监察留置措施能够合法化运行，则必须从以下三方面对留置措施予以完善。

第一，明确留置措施的技术性程序，保障其正当性。从大方向看，留置措施的适用要遵循法律的规定，适度使用，符合法律基本的比例原则，对被调查人给予充分的权利保障，即在留置期限上根据行为严重性考虑长短，而不是单一适用同一期限。对于被调查人来说，留置措施并非唯一的选择，且留置措施选用必须符合法定的前置条件，因此对一些不符合留置的被调查人，应当设置限制人身自由程度不同的调查措施。前文提到留置措施限制人身，留置场所的规定是必须明确。《监察法》并未明确指向场所设置，但实务中调查贪腐类案件具有隐秘性一般在纪委指定地点进行存在弊端，因此应该明确留置的场所。总而言之，对留置措施的适用条件、提请留置的程序、决定程序、决定的人员和方式、通知家属的内容形式等一系列问题进行研究和明确是保证程序正当性的前提要件。

第二，保障留置中被调查人的权利，规范救济程序。明确律师在留置过程中介入，是为了保障被调查人权利不被侵害的有效措施。要实现程序的平等，必须给予被调查人自我保护的渠道，因此参照刑事诉讼中可以在被采取强制措施之日起委托律师，强调律师在调查阶段的参与权利，[5]是维护正义的表现。留置措施的滥用，委托律师代替被调查人及其近亲属进行申诉都可以起到保障人权的作用。此外拓宽留置人申诉的缘由，对错误留置或者留置中侵害权益的人员都应提供申诉的权利。明确申诉的具体程序，进一步明确具体的情形、方式、机关和层级。《监察法》规定对损害权益的行为被调查人可以申请国家赔偿，但监察机关的性质使得留置措施错误是否适用《国家赔偿法》有待商榷，因此为了拓宽留置措施的救济方式，建立属于自己的特色的监察机关配套的国家赔偿责任，将国家赔偿法与监察中赔偿作出有效的连接是日后需要明确的重点。

第三，完善留置措施的内外部监督，形成体制保障。留置措施的行使可以从自我监督和外部监督结合进行规制。监察委员会设立自我监督体制，从留置措施的审批程序上设立上下级约束的体制。外部监督主要围绕留置措施的运行本身就需要人大的监督，不仅仅是对监察人员选任方面的监督。在留置过程中，要通过司法监督的方式对留置过程进行必要的审查。无论哪种监督，都需要着重对留置措施采用过程中的前提条件、行为规范及程序规范作出审查，[6]对监察人员的行为，留置措施与其他程序之间有效的衔接作出审查，排除违法留置或者通过留置形成的非法结果，对违法乱纪的行为积极进行赔偿。

四、结语

留置措施取代双规、双指，这是我国法治进程的进步。同时在监察调查中始终要坚持以法办事，故对于剥夺人身自由限制的留置措施，必须建立明确的程序和相关的制度予以规制，在适用条件、提起决定和给予救济、监督体制等方面不断完善。

[ 参 考 文 献 ]

[1]张翔，赖伟能.基本权利作为国家权力配置的消极规范—以监察制度改革试点中的留置措施为例[J].法律科学（西北政法大学学报），2017（06：32）.

[2]郭华.监察委员会留置措施的立法思考与建议[J].法治研究，2017（06：09）.

[3]刘义华.监察委员会留置措施的思考与建议[J].胜利油田党校学报，2017（06：63）.

[4]甘新萍.监察留置场所法治化建设及规范化运行刍议[J].北京警察学院学报，2018（03：03）.

[5]杨宇冠，高童非.监察机关留置问题研究[J].浙江工商大学学报，2018（05：69）.

[6]屈超立，慈海威.留置措施的法治化研究[J].理论探索，2018（06：116）.