青年社会组织参与社会共治的模式分析

皇 娟

（中国社会科学院大学 管理学院，北京 102488）

一、社会共治的内涵

党的十九大报告强调“打造共建共治共享的社会治理格局。”党的十九届四中全会再次强调，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”。Kooiman提出了三种治理模式：自治（Selfgovernance）、共治（Co-governance）和层级式治理（Hierarchical Governance）。所谓共治，是指不同的群体在平等基础上的合作，包括各种形式的联合、网络化，以及公私伙伴关系和公私机构合营。[1]社会共治可以视为共治理念的新发展，是多元社会主体在社会权力的基础上共同治理公共事务，通过协商民主等手段发起集体行动以实现共同利益的过程，是社会治理改革的新境界。[2]我国的国家治理体系是一套综合的制度体系，社会共治是其中非常重要的方面。社会共治一方面要求完善有中国特色的社会主义治理制度体系，另一方面要提高治理公共事务的能力。为此需要激发社会力量参与到公共事务治理中，通过完善现代社会组织体制和多元主体合作治理的体制，提高公共事务治理能力，公共物品和公共服务供给能力。

二、青年社会组织在社会共治中的定位

青年社会组织是社会组织的一种特殊类别，其主要包括两类，一是以青年为主体的社会组织；二是以青年为主要服务对象的社会组织。[3]从青年社会组织的性质和宗旨来看，可以分为公益型的青年社会组织和互益型的青年社会组织。公益型青年社会组织或者其主体是青年，服务对象是社会大众，但无法界定受益者，例如以青年为主体的环保组织；或者其服务对象是青年群体，但无法准确界定受益者，例如一些青少年公益基金会。互益型青年社会组织或者其主体是青年，服务对象是多数社会成员，但是能够通过某种方式界定受益者；或者服务对象是青年，但可以通过某一种方式界定受益者，例如以自娱自乐为基础的青年自组织。狭义的青年社会组织仅仅指在民政部门登记注册的青年社会组织。从广义上来说，共青团和青联之类的组织作为免于在民政部门登记的人民团体也是我国的青年社会组织。但是，青年人民团体具有明显的政治属性，是作为党的助手和后备军存在的，是党和政府联系青年的桥梁和纽带。因此，本文为便于区别，将青年组织分为两部分，一部分是青年人民团体，一部分是青年社会组织，包括在民政部门正式登记注册的青年社会组织和没有正式登记注册的青年社会组织（包括未注册和进行工商注册的青年社会组织）。

长期以来，共青团是青年事务治理的直接主体。按照党的政治设计，作为党的助手和后备军的共青团是官办的具有政治性的人民团体，它为党输送后备人才，教育引导青年，作为政府的智囊参政议政，帮助政府管理国家事务，积极服务党的事业发展需要。共青团在历史发展和社会进步中发挥了积极的作用。但是，随着我国社会政治经济转型的深入，当前青年不论群体还是个体都发生了很大的变化，有关青年的事务也日趋复杂。共青团的政治地位、运作方式、工作覆盖面、职权以及资源等使其在当前的社会环境中在向青年提供公共产品上具有一定的局限性。因而，按照社会共治的要求，青年事务的治理，需要共青团、相关党政部门、青年社会组织、甚至企业的共同参与，其中共青团在与青年社会组织针对青年事务的共同治理中担当起其凝聚、团结、领导、服务青年的重任，发挥掌舵的作用。而青年社会组织一方面更多地承担具体的服务青年的任务，发挥划桨的作用，另一方面也代表青年提出自己的诉求，成为党和政府、共青团与青年之间的桥梁。通过多个主体的共同协作，有效地实现青年事务的治理。当然，值得注意的是，青年社会组织不仅仅只是参与青年事务的治理，他们广泛地参与各种公共事务的治理，在这一过程中，共青团也要发挥服务、支持、培育、引导青年社会组织，作为桥梁促进青年社会组织与其他治理主体有效沟通协商合作的作用。

三、青年社会组织与其他主要治理主体的角色功能与相互关系

近年来各地围绕着“枢纽型社会组织”的建设已经有了一些共青团和青年社会组织共治的实践。但是无论从内涵和外延上看，共青团和青年社会组织共同参与的治理都远远超出了“枢纽型社会组织”这一概念，根据我国当前各地的实践和发展趋势，针对青年事务以及其他社会事务，共青团和青年社会组织应该是以一种共治的方式来共同应对。在这一共治体系中，根据所要解决的具体公共问题，参与方可能还包括相关政府部门和企业。当然，在这一共治体系中，各参与方的角色功能有所区别。

首先，共青团是带有明显政治属性的人民团体，作为党的助手和后备军，组织、引导、服务青年、维护青少年合法权益是共青团的基本职能，共青团也要积极协助党和政府治理青年事务。当前随着我国经济社会的发展，青年事务的核心从政治意识形态主导下的青年运动为主已经逐渐转变到在政府主导下，关注青年发展，解决青年实际问题，为青年创造良好的生存环境，保护青少年权益为主。此外，共青团还要承担凝聚、团结、领导青年的重任。我国《中长期青年发展规划（2016-2025年）》提出“要积极推进共青团改革，着力构建凝聚青年、服务大局、当好桥梁、从严治团的工作格局，充分发挥共青团作为党的助手的作用。”共青团要“在促进青年社会融入和社会参与中的主导作用充分发挥，带动各类青年组织在促进青年有序社会参与中发挥积极作用”。共青团是青年社会组织的引导者，同时，在青年事务及其他事务的共治中，共青团与青年社会组织也是合作者。

其次，青年社会组织基于其组织的使命，为广大的青年群体或者其他的社会群体提供服务，也代表特定的青年群体向共青团，相关政府机关提出自己的诉求，向社会倡导其价值理念，改变包括企业在内的组织和社会大众的行为和价值理念。

再次，相关政府部门则是承担行政管理和提供公共服务的职能。在特定的青年事务领域以及公共事务领域，特定的政府部门是管理者，也是公共服务的提供者。民政部门则是青年社会组织的直接管理者。在特定的公共服务提供中，相关政府部门和共青团、青年社会组织是合作者。

此外，可能参与社会共治的企业则是基于提升企业形象，提升企业利润、特定的商业策略或者是基于企业社会责任参与到提供公共服务的过程中，他们是公共事务治理的支持者、赞助者和合作者。青年社会组织与其他主要共治主体的角色功能、共同愿景如图一所示：

图1 青年社会组织与其他主要共治主体的角色功能与共同愿景

在实践中，青年社会组织与共青团、政府部门、企业因各自不同的宗旨使命，在社会事务的治理中形成了彼此联系又相互影响交错的共治网络。各主体之间的关系详见图二：

图2 青年社会组织与其他主要共治主体之间的关系

四、青年社会组织参与社会共治的模式

关于非营利组织与政府之间的关系，国外学者有很多成熟的研究，这方面如Gidron，L.＆Kramer，M.＆Salamon，L.M.构建的政府与非营利组织的四种关系模式：政府主导模式、双元模式、合作模式、第三部门主导模式。[4]Najam从非营利组织和政府的偏好手段和偏好目标两个维度构建了非营利组织与政府的四种类型：合作、互补、竞逐和冲突模式。[5]但是，我国社会组织发展的时间相对西方国家来说不长。随着改革的深入，经济的飞速发展，市民社会的孕育与发展，中国的社会组织才进入了快速发展期。而且由于中国的国家社会关系与西方发达国家的国家社会关系不尽相同，中国的社会组织与政府合作关系模式还需要从实践中提炼。在这方面，龚咏梅从合作主体的角色、权力比较、行为导向、合作方式四个维度将政府与社团的合作关系分为八种不同关系类型。[6]汪锦军从政府与非营利组织的功能关系角度将二者的合作关系分为协同增效、服务替代和拾遗补缺型。[7]王春婷、蓝煜昕根据共治动力基础、共治方向、主体目标一致性、主体地位对比、依赖程度几个维度归纳出了八种常见的我国政府与社会组织社会共治的实践类型。[8]

本研究认为社会组织和其他主体共同治理的模式应该基于以下几个维度进行分析：主体的目标、主体的资源、主体提供公共服务的手段。首先，主体的目标。社会组织是基于宗旨／使命而存在的组织，其组织的目标和活动的方式，组织的设计都是基于其组织的宗旨／使命。青年社会组织的宗旨／使命就是谋求社会大众整体的福利或者某一特定社会群体的福利。党政机关的宗旨／使命就是为全体公民提供公共产品，实施公共服务，管理公共事务，保障公共利益、满足公共需求。所以，政府和青年社会组织的宗旨／使命是重合的。但是，在具体的公共事务的治理中，由于面临的利益主体多元，政府面临的价值选择多元，在资源有限的情况下，政府就有一个价值选择的偏好顺序问题。因而，就具体的公共事务的治理来说，政府与青年社会组织合作并不一定有共同的宗旨／使命，但是只要有共同的目标或是目标有重合就可以形成共治的基础。共青团则有服务青年的使命，在具体青年事务的治理上，共青团和青年社会组织有共同的目标，引导和服务青年社会组织也是共青团的职能之一。企业的宗旨／使命就是营利。但是，企业为了实现这一目标，可能会进行慈善投资、公益营销等，在提升企业形象，增进商业利润的同时也履行企业的社会责任。因而，在具体公共事务治理上，企业有可能与青年社会组织和政府在目标上重合。实践中，各主体的参与动机、主体的目标在多大程度上重合，彼此利益的交错、需求与共识的情况成为划分不同共治模式的基础。

其次，主体的资源。Sungsook Cho和David F.Gillespiege根据资源依赖理论，分析了政府、非营利组织和服务接受者三者之间的资源流动和反馈过程，在这一过程中，三类主体各有需求。政府回应服务接受者／公民的服务需求，非营利组织接受政府委托，为公民提供公共服务。这既解决了非营利组织的资金困难，也使政府提供的服务更为高质有效。[9]在公共事务治理中，社会组织拥有组织资源，专业人才，但常常资金不足；政府拥有财力物力，行政权力，但由于管理幅度太大，管理人力不足；共青团虽然没有行政权力，但有巨大的团组织网络，有一定的财力物力，并能通过其在党政体系中的独特地位促进青年社会组织和其他主体尤其是党政主体的沟通和协作；企业拥有巨大的财源，但是缺乏公共事务治理的专业知识和人才。各个主体之间进行资源的交流和整合，可以有效地促进公共物品和公共服务的提供。但是，共治各主体拥有的资源是不对称的。实践中，共治主体资源的不对称、共治中资源投入的不同程度都直接影响到了共治中主体的不同地位以及共治的不同制度设计，尤其是主体之间权力分配、责任分担的机制，因而形成不同的共治模式。

再次，主体提供公共服务的手段。政府提供公共服务通常包括强制、免费服务或者付费服务；青年社会组织是用志愿的手段提供免费服务或者付费服务；共青团通常提供免费的服务；企业提供服务的手段通常是运用商业化的运作手段提供付费服务。各个主体在具体的青年事务的治理中可以实现互补，从而通过多样化的服务来各取所需，达成共同的目标。实践中，不同主体如何实现提供公共服务的手段的互补，以及在此基础上产生的不同的共治过程也是影响共治模式划分的重要因素。

基于以上三个要件，当前中国青年社会组织与其他主体的共治模式可以分为以下三类：

（一）目标一致、共享权力、共担责任的“伙伴模式”

在这一模式中，多元主体基于共同的宗旨／使命、目标与承诺，在互信的基础上整合资源合作，参与各方权利义务对等，共担风险，共享成果，实现共同治理。伙伴模式中的多元主体之间的地位是平等的，各方的权利在共治中都能得到保证，并且各方分担责任，各司其职，各主体之间是互惠的工作关系。

以公益创投为例，近年来共青团联合其他政府部门依托福利彩票公益金或者专项财政预算发起公益创投鼓励青年参与解决社会问题，同时培育青年社会组织。公益创投和政府购买公共服务是不一样的。公益创投重在“创”，需要的是青年社会组织创新性地解决社会问题，提供公共服务。青年社会组织根据政府规定的服务领域和对象，了解社会需求，创新性地设计公共服务提供的方案，通过评审得到政府资金的支持，并能得到组织制度设计、项目运行等的专业帮助。公益创投以项目为支点，着力支持青年社会组织发展；搭建公益创投平台，打造“团组织＋公益创投平台＋青年社会组织”的联动模式；鼓励公益项目与社会目的相结合，提高项目实效性；鼓励公益项目与市场相结合，提高项目可持续性。公益创投所关注的社会领域并不仅仅只是青年公共事务领域，其涵盖了社会领域的各个方面。公益创投中，多个主体是平等的伙伴关系，政府、共青团、企业或者基金会提供资金，青年社会组织创新地提供公共服务，组织自身也得到培育和发展，公益创投的发起者不仅给予青年社会组织资金支持，还为其提供切实的帮助和咨询，在项目实施中出现问题，则共同解决，帮助其有效、高效地实现目标。如果青年社会组织有效提供了公共服务，解决了社会问题，则公益创投发起者的目的得以实现，青年社会组织也在提供公共服务的过程中得到了发展。反之，则公益创投的发起者利益受损，青年社会组织没有得到成长和发展，社会目的也无法实现。因此，在这一共治模式中，参与各主体利益共享，风险同担。

（二）利益嵌合、资源整合、手段互补的“合作模式”

在这一模式中，参与主体的宗旨和使命虽然不尽相同，但利益彼此嵌合，各主体整合资源，运用互补而多样化的手段提供公共服务，从而形成共治。在合作模式中，多元主体的地位不一定对等。通常来说，合作中哪一方提供的资源较多，占有的权力较大，则其在合作中更具有主导的地位。

典型的合作模式是政府购买公共服务，即政府部门、共青团或者其他事业单位向青年社会组织购买公共服务，解决特定的公共问题，向特定的社会群体提供特定的服务。中国共产党十八届五中全会明确指出“创新公共服务供给方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”2015年，中共中央下发的《关于加强和改进党的群团工作的意见》强调：“支持群团组织利用自身优势，以合适方式参与政府购买服务。”2017年，团中央联合民政部、财政部制定下发《关于做好政府购买青少年社会工作服务的意见》，对政府购买青少年社会工作服务相关工作提出明确要求，列出购买清单，并明确了政府购买青少年社会工作服务的主体、承接政府购买青少年社会工作服务的主体、政府购买青少年社会工作服务的内容和要求。青年社会组织除了承接青年事务方面政府购买的公共服务，还可根据其组织使命和服务领域，承接其他事务政府购买的公共服务。

在政府购买公共服务中，公共服务购买主体对于承接服务的青年社会组织的要求主要是资质和能力，一方面通常是要正式登记注册的青年社会组织或是免于登记的人民团体，另一方面青年社会组织要有承接服务的能力。在这种模式下，委托主体和承接主体的使命和宗旨并不必然一致。因而在这一过程中，青年社会组织也可以向政府倡导其宗旨和理念，发现问题，表达青年的合理诉求，影响政府的政策制定。同时，在政府购买公共服务中，购买主体占据主导地位，其是资金提供者和监督者，发挥掌舵的功能，而青年社会组织作为服务承接者是具体的公共服务提供者，发挥划桨的功能。

（三）政府主导、政治动员、资源整合的“动员模式”

在这种模式中，共青团或者党政机关基于某一公共议题，动员青年社会组织以及其他社会力量参与到特定公共服务提供中，整合社会资源以形成共同治理，实现特定的社会目的。动员模式中，党政机关和共青团占据明显的主导地位，在权力的运用上体现出一定的自上而下的特点。这种模式在政治主体的推动下能迅速进行社会资源整合，随着特定公共服务的提供，各参与主体的态度、价值观也会有所改变，有可能达成一定的思想共识，参与主体的积极性、自主性因而可能会逐步提高。

动员模式中参与的青年社会组织主要是官方性的或者是官民二重性的青年社会组织，即这类青年社会组织在组织、财务、人事等资源上对共青团和政府依赖程度较高，自主性相对较低，二者之间的互动关系是属于一种权威互动关系。青年社会组织借助政府的权威和提供的平台能与其他治理主体共同提供高效的公共服务，但是青年社会组织本身的自主性不足，从而导致在与党政机关的共治中无法进行平等的对话，有效彰显自身独特的价值。

根据中国的实践，共治通常是由公共部门发起的。尽管如此，共治主体在各种模式中的地位却不同。以上三种模式，从主体在合作中的地位来看，党政机关、共青团的主导地位是由弱到强，青年社会组织的自主性则是由强到弱。导致这种地位变化的原因主要是不同共治模式下各主体资源依赖程度的不同。

图3 青年社会组织参与社会共治中主体地位谱系

五、结语

目前，我国青年社会组织参与社会共治的实践越来越多，各种创新层出不穷，实践中的共治案例可能并不能简单归于上述模式中的一种，可能是其中两种模式的复合。随着我国实践的发展，青年社会组织参与社会共治的模式可能会有更多种类，也能做更为精确的分类。同时，随着我国国家治理体系和治理能力现代化的推进，以法治为基础的多元主体共同治理公共事务的实践会更加丰富，制度也会更加完善。在这一过程中，各主体，尤其是青年社会组织需要进一步提升自身能力，共治机制以及各项配套制度也需要进一步完善。