试论自然资源系统基建项目竣工决算管理——加强基建项目竣工财务决算管理的思路及解决措施

■ 李 晶

（自然资源部账务与资金运用司，北京 100812）

2016年4月，财政部出台了《基本建设财务规则》（财政部令第81号），其中第七章专门对基本建设项目竣工财务决算管理提出了要求。2016年6月，财政部印发《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》的通知，同时出台了与基本建设项目竣工财务决算相关的多个管理办法，对基本建设项目竣工财务决算管理进行了细化并提出了更高的管理要求，这充分说明了基本建设项目竣工财务决算管理工作的重要性。但在实际工作中，部分单位重建设轻管理，基本建设项目竣工财务决算仍存在较多问题，有效加强管理尤为迫切。本文将结合自然资源系统部分单位在基建项目竣工决算管理中遇到的问题，对加强基本建设项目竣工财务决算管理工作进行探讨。

1 做好基本建设项目竣工财务决算管理的意义

基本建设项目竣工财务决算是正确核定项目资产价值，反映竣工项目建设成果的文件，是办理资产交付使用和产权登记的依据。做好单位基本建设项目竣工财务决算，一方面能够正确反映建设工程的实际造价和投资效果，另一方面可以通过竣工决算与概算、预算的对比分析， 考核投资控制的工作成效[1]，真实反映基本建设项目财务实际情况、概算执行情况、交付资产价值情况。

基本建设项目竣工财务决算为基本建设项目投资评价和绩效考核提供依据。项目主管部门根据设定的项目绩效目标，运用科学合理的评价方法和评价标准，对项目建设全过程中资金筹集、使用及核算的规范性、有效性，以及投入运营效果等进行评价。同时，基本建设项目竣工财务决算反映了项目的建设周期、资金使用、财务状况和建设成果情况，也是对项目概算执行情况的一种考查方式。项目是否超期、是否超概、是否超面积，为什么超概、超概在什么方面、超概的原因，项目竣工财务决算是否经有资质的中介机构审计等情况，都可以通过基本建设项目竣工财务决算来反映。同时，基本建设项目的资金投入金额一般都较大，建设周期较长，项目建成交付后是否达到预期，能否满足建设单位快速发展和战略规划要求，这些都成为开展项目投资评价和绩效考核的重要依据。

2 基本建设项目竣工财务决算管理中存在的主要问题

2.1 对基本建设项目竣工财务决算管理工作重视不够，管理理念落后

目前，发改委、财政部安排的行政事业单位基本建设项目，基本都属于非经营性项目，随着经济体制改革的不断深入，行政事业单位中的基本建设项目日益增多，有的单位基本建设项目竣工财务决算管理工作并没有引起领导的足够重视，“重建设、轻决算”的错误观念依然存在，虽然有专门的财务机构，但未配备基本建设财务管理相关人员，或仅对基本建设项目进行简单的会计核算，并未起到实质性的管理作用。如自然资源部某直属事业单位，基建项目2003年立项并下达预算，当年开工实施，2004年6月项目完成竣工，直至2017年才编报项目竣工财务决算。该单位突出的问题就是“重建设、轻决算”，没有配备专门的基建财务管理人员，项目一结束，相关项目人员就解散了，许多项目竣工决算所需的资料也收集不齐；期间，主管部门多次督促编报该项目竣工财务决算，却迟迟没有反应，该项目一直挂账，从而影响单位资产的准确性和财政资金的使用效能。

2.2 基本建设项目前期工作不到位，基本建设项目超概、超面积情况较严重

按照《基本建设财务规则》的有关要求，基本建设项目预算应当以批准的概算为基础，并控制在批准的概算总投资规模、范围和标准以内。这就要求建设单位应严格按照批复的概算完成项目建设，但在项目实际执行过程中，由于项目建设前期的工作不到位，在制定基本建设项目的可行性研究报告时，预测性、前瞻性都不够，忽略许多实际情况，导致概算测算不准确，概算出现偏差，从而影响预算数额的准确性。另外，在项目实际执行过程中，也存在很多的变数，有的单位擅自更改建设内容、范围，超标准使用原材料等等情况，都导致了超概

算；还有的未按批复的建设内容执行，超出建筑面积，致使项目建设过程中出现诸多问题，最终导致无法编制基本建设竣工财务决算。如自然资源部属一事业单位，建设项目为科研综合楼，2003年发改委批准立项，总概算4008.96万元，建筑面积12215平方米；2006年开工建设，2009年项目竣工验收，项目超面积448.5平方米，超概算2265万元。该项目由于前期工作不到位，缺乏预测性、前瞻性，在项目建设过程中，擅自增加科研综合楼夹层，更改建设内容，致使该项目超面积、超概算，无法顺利完成项目竣工财务决算编报工作。

2.3 基本建设项目竣工财务决算编报工作普遍滞后

按照财政部关于印发《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》的通知（财建〔2016〕503号）第二条相关要求，建设单位基本建设项目完工可投入使用或者试运行合格后，应当在3个月内编报竣工财务决算，特殊情况需延长的，中小型项目不得超过2个月，大型项目不得超过6个月。但在实际工作中，许多单位建设项目早已完成或投入使用，却迟迟没有编报项目竣工财务决算，基本建设项目竣工财务决算工作普遍滞后，常年在“在建工程”中挂账，重施工和交付使用环节，轻竣工财务决算编制工作[3]。没有考虑到竣工财务决算工作具有复杂性、专业性和综合性的特点，在编报项目竣工财务决算时，相关部门没有统筹协调，职责划分不明确，加之重视程度不够，信息不能共享，加大了竣工财务决算编报的难度，致使项目竣工财务决算编报不及时。财务部门没有充分地参与到项目建设中，事前控制监督不到位，在项目施工期间的参与度不够，没有在建设中发挥应有的部门职能作用。基本建设项目财务管理人员专业水平与业务素质没有达到实际基本建设项目财务管理的要求，不能真正胜任项目建设中的财务管理工作，基本建设项目财务管理出现很多的漏洞，使编报竣工财务决算出现困难。根据财政部《关于及时报送中央基本建设项目竣工财务决算工作进度和结余财政资金上交情况的通知》（财建〔2017〕606）要求，自然资源部对原国土资源部所属单位2018年1—6月的基建项目竣工财务决算工作进度情况进行了梳理和清查，按照财政部相关规定，应报未报的基建项目有24个，形成结余资金1628.11万元。其中，有一事业单位，2001年立项的项目，2007年就已交付使用，但迟迟未对项目验收、审计，至今都未编报项目竣工财务决算。

2.4 不重视竣工财务决算说明书的编写

竣工财务决算说明书是基本建设项目竣工财务决算的重要组成部分。按照财政部关于印发《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》的通知要求，竣工决算说明书包括：项目概况，会计账务处理、财产物资清理及债权债务的清偿情况，项目建设资金计划及到位情况，财政资金支出预算、投资计划及到位情况，项目建设资金使用、项目结余资金分配情况，项目概（预）算执行情况及分析，竣工实际完成投资与概算差异及原因分析，尾工工程情况等十三项内容。一些建设单位在编报项目竣工财务决算时，主要关注基本建设项目竣工财务决算报表的填报，忽略了竣工财务决算说明书的编写，对要求说明的内容简单化，甚至包括的内容不全面。这就影响了主管部门对整个建设项目情况的了解和分析，无法顺利批复基本建设项目竣工财务决算，也不利于项目投资成本分析和项目绩效评价工作的开展。笔者长期从事项目竣工财务决算的批复工作，在单位按要求上报的项目竣工财务决算资料中，大部分单位竣工财务决算说明书都未按要求的内容编写，需要重新返工补充完整。如在2014年，自然资源部共审核批复了13个基建项目，其中有10个项目的竣工财务决算说明书内容不完整，要求说明的十四项内容只说明了七、八项，为此，退回重写耽误了许多时间，影响了主管部门对项目竣工财务决算批复工作的时效性。

3 加强基本建设项目竣工财务决算管理的建议

笔者一直负责主管部门对所属单位基本建设项目竣工财务决算的批复工作，在实际工作中，遇到过许多基本建设项目竣工财务决算管理中的问题。对于基本建设项目竣工财务决算管理过程出现的一些现象，提出以下建议。

3.1 做好基本建设项目前期的可行性论证工作

在编制基本建设项目可行性报告时，要在保证全面性的基础上合理地编制概算，充分考虑实际执行过程中出现的种种情况，准确测算基本建设项目概算。在确定基本建设项目的规模时，要充分考虑单位的实际情况，有效保证资金来源。概算测定完成之后要开展论证工作，由专业的人员对其合理性、全面性、可操作性等进行论证，保证其严肃性，避免概算测算中出现较大偏差。在概（预）算执行环节，要对基本建设项目实行全过程管理，严格按照批复的概预算来建设，当有情况发生时，要按照相关程序及时调整概（预）算方案。为了保证执行中的准确性，要加强组织领导，并安排专人来负责基本建设项目竣工财务决算工作。

3.2 加强基本建设项目的内部控制建设

对于行政事业单位来说，内部控制建设具有十分重要的作用。通过内部控制建设，保证基本建设项目质量的同时，还可以保证项目建设按期完成。在进行内部控制建设时，不仅要建立完善的内部控制制度，还要科学地设置内部控制的各个环节，通过各环节之间的相互配合和相互约束，充分发挥内部控制的重要作用。通过内部控制建设，不仅会计核算工作不规范的问题得到了有效的解决，而且能有效地抑制和降低行贿受贿、贪污舞弊等情况的发生。

3.3 加强基本建设项目竣工财务决算工作的组织和领导

作为编报基本建设项目竣工财务决算主体的财务管理部门，平时要做好宣传和解释工作，纠正部分领导和管理人员“重建设、轻决算”的错误观念和思想。基本建设项目完工后，在规定的时间内，成立基本建设项目竣工财务决算的组织机构，由财务部门牵头，基本建设项目办、资产管理等相关部门参与，设计、施工、监理等积极配合，按要求完成基本建设项目竣工财务决算编报工作。

3.4 强化对基本建设项目各个环节的财务管理

在基本建设项目竣工财务决算工作中，财务人员可以从以下几点实现竣工财务决算的优化管理，促进基本建设项目竣工财务决算作用的有效发挥。一是加强基本建设项目工程价款管控工作。基本建设项目财务管理人员要亲自参与到项目建设中去，对项目建设资金使用情况进行监督管理，在监督过程中，保证各个环节建设资金使用的准确性、规范性与合理性[4]。按照财政部关于印发《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》的通知第十三条“财政部门和项目主管部门对项目竣工财务决算实行先审核、后批复的办法，可以委托预算评审机构或者有专业能力的社会中介机构审核”的要求，办理基本建设项目竣工财务决算必须通过有资质的中介机构审计，建设单位的财务管理人员可以通过与中介机构的有效合作，对基本建设项目资金使用情况进行严格的掌控并留据。二是做好基本建设项目款项的清理工作，包括账目核对及账务调整、财产物资核实处理、债权实现和债务清偿、档案资料归集整理等，为后期的工作提供准确的数据依据。

3.5 加强基本建设财务人员队伍建设

财务人员的能力和水平对于基本建设项目会计核算及竣工财务决算管理工作非常重要，因此要通过相关的措施切实加强基本建设财务人员素质的提升，提高财务人员的专业水平。对不熟悉基本建设项目的财务管理人员，单位应聘请专业人员在单位内部组织培训，也可以组织财务人员参加相关培训机构的培训班，从而有效地提升财务管理人员的专业知识和专业技能，并在实际工作中不断充实和完善；同时，财务人员也要不断加强学习，努力提高自身的专业能力，以便更好适应新形势下的基本建设项目竣工财务决算管理工作。

3.6 采取有效措施切实解决久拖不决的问题

对于基本建设项目因为种种原因超出概算的情况，建议通过“剥离”的方式将超出建设内容的费用转出，用建设单位的自有资金弥补，形成的交付使用资产资金来源实际就是两部分：一部分是财政部批复的概（预）算资金形成的交付使用资产，另一部分是单位的自有资金形成的交付使用资产。这种处理方式，一是可以顺利编报基本建设项目竣工财务决算，二是确保形成资产的完整性。

对于未按规定要求，长时间未编报基本建设项目竣工财务决算的单位，建议采取相应的惩戒措施，如：对未按要求编报基本建设项目竣工财务决算的单位，在一段时间内主管部门不再安排基本建设项目，或相应扣减单位一定比例的预算。

以上措施，是笔者通过对实际工作总结和思考提出的建议，是否具有可操作性有待进一步商榷。

总之，基本建设项目竣工财务决算管理工作是一项集技术、专业知识和多部门合作联动的综合性工作，它包括论证、分析、设计、办理相关建设手续、施工、监理等环节，还涉及到单位各部门对有效数据资料的收集和整理，是需要多部门通力配合才能完成的一项工作，其地位举足轻重，所以建设单位要密切联系基本建设项目的实际情况，加强组织领导，及时收集整理相关资料，按时开展竣工财务决算工作，认真撰写财务决算说明书。进一步建立健全规章制度，明确部门职责、理顺管理流程、创新管理工作方法，增强对项目事前、事中的管理，以实现项目全周期管理，确保项目实现全过程监控[2]。同时要努力提高基本建设项目竣工财务决算水平，为正确核算交付资产价值、开展基本建设项目投资绩效评价奠定坚实的基础。