行政事业单位内部控制报告编报探析

吴翊

行政事业单位内部管理比较薄弱，单位各部门各自为政，预算与相对应的经济事项脱节、业务与会计脱节，大部分制度只管到单位，单位内部如何管、业务与会计如何联结，一直没有得到很好的解决，单位建立内部控制可以很好地解决这个问题。近年来，国家加大了行政事业单位建立内部控制的力度，印发了内部控制规范、推进内控建设的指导意见、内控报告管理制度等一系列规范、制度等，财政部要求行政事业单位从2017年起每年编报内部控制报告，以此促进行政事业单位加强单位内部控制建设。

一、行政事业单位内部控制报告编报取得的成效

行政事业单位内部控制报告经过2016年、2017年两年的编报，内部控制报告编报取得了以下成效：

（一）促进单位形成内控意识

2012年财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从2014年1月开始正式实施。由于没有抓手，除了少部分行政事业单位开展单位内部控制建设外，大多数行政事单位特别是基层行政事业单位还不了解什么是单位内部控制，更不用说建设单位内部控制。从2017年起行政事业单位开始编报内部控制报告，通过编报内部控制报告，让广大行政事业单位形成了内控意识，将单位内部控制建设提上工作议程。

（二）初步掌握建设单位内部控制的方法

2016年度、2017年度内部控制报告都是要求按单位层面、业务层面内部控制指标提供单位已开展内部控制建设的证明材料，从而确定单位内部控制建设及实施情况的分值或评价等次;内控报告编报说明系统、详细地解析证明单位开展内控建设材料的种类及其应具备的要素，有效帮助单位内控报告编报人员在收集、完善单位证明材料的同时掌握内部控制建设方法。

（三）推动行政事业单位加快单位内部控制建设与实施

行政事业单位内部控制报告是综合反映单位内部控制建立与实施情况的总结性文件，单位必须如实编制内部控制报告，不能提供虚假的内部控制信息。2016年度内部控制报告是通过单位评价得分来综合反映单位内部控制建设及实施情况，2017年度内部控制报告是通过软件自动生成的优、良、中、差四个等次来反映单位开展内部控制工作情况。不管是评分还是等次，单位必须要有能够反映内部控制工作基本事实的相关材料，只有切实开展了内控工作才能取得相应的证明材料。内控报告通过分数或等次来反映单位内控建设情况，有效推动了行政事业单位加快单位内部控制建设与实施。

二、行政事业单位内部控制报告编报存在的问题

（一）内控报告编报人员素质参差不齐，对内控理论方法不熟悉

内部控制报告的编报人员大多数是单位财务人员，部分是办公室人员或其他业务部门人员。由于单位受编制限制等因素的影响，行政事业单位财务人员素质普遍没有企业财务人员素质高。从内控报告编报情况来看，存在着对内控建设及内控报告编报理论方法不熟悉，从而影响了内部控制报告编报的质量。

（二）内控报告编报人员对报告编报工作存在着畏难情绪

行政事业单位内部控制报告编报的难点在于单位要搜集、整理、归集分散于各业务流程、各部门证明单位内控工作实施的材料。这项工作耗时费力，同时由于对内控理论、方法不熟悉，部份单位编报人员对内控报告编报工作存在着畏难情绪。

（三）单位內控报告编报工作还不能形成部门间的有效配合、协作

单位内部控制报告的编报部门一般都是内部控制建设牵头部门，目前行政事业单位内部控制建设牵头部门一般设在财务部门。从单位内控建设的现状来看，单位内控建设通常是财务部门一个部门在做，其他部门没有参与进来，因此在编报单位内部控制报告中，常认为是财务部门的工作，其他部门不能够配合搜集、归集、整理、完善相关证明材料，增大了编报人员编报内部控制报告的难度。

（四）行政事业单位内控报告体系设计还不能客观反映单位内控建设及实施情况

行政事业单位内部控制报告是综合反映本单位内部控制建立与实施情况的总结性文件。从2016年、2017年两个年度的内控报告来看，内控报告的体系设计还不能客观反映单位内控建设及实施情况。

2016年度内部控制报告主要是由单位通过对基础性评价明细表中单位层面和业务层面的指标依据单位开展内控工作的有关证明材料自行评分。每项指标要求提供证明内控实施的材料种类多，相应材料规定的要素缺一不可，否则不得分，这就增加对指标评分的难度;同时由单位自行评分，容易出现单位评分没有相应的内控实施证明材料做支撑，出现自评分虚高，不能真实反映单位内控建设及实施情况。

2017年度内控报告与2016年度相比有所改进，主要是由软件依据单位上传证明材料以及增设的内部控制制度执行情况表中的有关指标额情况，自动给出优、良、中、差四个等次中的一个等次，不再由单位自行评分，内控报告评价结果更为客观。但是2017年度内控报告还是存在缺陷，这就是报告软件无法判断上传的证明材料与对应指标是否存在着逻辑关系，只要上传足够的资料，软件给出的等次就会比较高。

（五）行政事业单位内部控制报告软件开发还不够成熟

行政事业单位内部控制报告通过久其软件来编制，从2016、2017年度内控报告编报情况来看，软件开发还不是很成熟。例如很多单位在生成内部控制报告时出现乱码;在汇总内部控制报告中，所属单位总数与实际汇总单位数是由软件统计，但是软件生成的两个单位数不一致。例如某市2016年度内部控制报告中所属单位总数是1175个，实际汇总单位数1081个。此外在部份报表统计中公式设置错误，例如某市2016年度内部控制报告中区（部门）所属单位内部控制基础性评价结果统计表中的各区间单位数量之和与合计数不一致。

（六）中介咨询机构还不能有效发挥咨询作用

内控报告编报工作是一项新工作，报告编报及软件使用有其特定的要求和方法，单位通过接受中介咨询机构的服务将可以有效提高内控报告编报水平。在内控报告编报咨询服务市场中，中介咨询机构莨莠不齐。部分中介咨询机构不具备提供内控编报咨询服务的资质，所提供的编报咨询服务只是向单位提供同一套证明材料模板，不能有效帮助单位提高内控报告编报水平。

三、提高单位内部控制报告编报质量的措施

（一）提高对内控报告编报工作重要性的认识

行政事业单位要切实提高对编报内部控制报告重要性的认识。财政部开展行政事业单位内部控制报告报工作，目的在于推动单位进一步加强内部控制建设，更好地发挥内部控制在提升单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。

（二）加大对内部控制建设与内控报告编报培训力度

内部控制建设是一项长期的、复杂的、与时俱进的工作，内部控制报告编报工作同时也是一项全新的工作。内控建设与内控报告编报对于行政事业单位来说是一项挑战。各级财政部门、各主管部门要加强对单位的内部控制培训，推动单位内部控制体系的进一步完善，促进各单位内部控制工作的健康、可持续发展。

（三）设计合理，客观的内控报告体系 

2016年度内部控制报告由单位依据内控工作证明材料自行评分，评价结果存在着一定的主观性;2017年度内控报告则由软件根据上传的材料自动给单位评定等次，由于软件不能判断证明材料与评价指标的逻辑关系，其评价结果也不能真实反映单位开展内控工作情况。应进一步完善内部控制报告评价体系，确保内部控制报告真实反映单位内部控制建立与实施情况。

（四）及时归集、整理单位开展内部控制建设的证明材料     

单位在编报内部控制报告时，需要上传大量证明内部控制开展情况的相关材料，以此作为评定单位开展内部控制建设工作的依据。用于反映内部控制工作基本事实的材料种类繁多，一般包括内部控制领导机构会议纪要、内部控制制度、流程圖、内部控制检查报告、内部控制培训会等。为了做好内部控制报告编报工作，单位在日常开展内部建设时要及时归集、整理反映单位开展内控工作的证明材料，减轻内报告编报时收集证明材料的工作量。

（五）中介咨询机构要提高内部控制建设及内控报告编报服务能力

单位内部控制建设是一项专业性强、难度较大的工作，内控报告编报也是一项全新的工作，单位目前普遍缺乏内部控制专业人才，要做好单位内控建设和编报工作，还要借助中介咨询机构的专业力量。因此中介咨询机构应当加强自身专业能力建设，为单位提供质优价美的内控咨询服务，实现单位及中介咨询机构的共赢。

（六）加大对内部控制报告的分析、使用，加强单位内部控制建设

行政事业单位内部控制报告综合反映本单位内部控制建立与实施情况。单位应加强对内部控制报告的分析，通过分析可以发现单位在内部控制建设中存在的问题、难点及薄弱环节，并采取有效措施进行整改，进一步加强单位内部控制建设工作。

（七）适时建立单位内部控制建设考评机制

编报单位内部控制报告需要提供大量内控工作开展的证明材料，这很大程度决定了内控报告的编报质量，单位只有切实开展内部控制建设才能形成有关证明材料。目前由于单位建设内部控制没有外部压力，相当数量单位内控建设进展缓慢，因此应当建立单位内部控制建设考评机制，推动单位建设内部控制，最终提高单位内部控制报告编报质量。