自然生态空间用途管制的“划、管、审”——以江西省高安市为例

■ 于少康/郭 松/罗 璇/胡建华/陈小平

（1.江西省国土资源勘测规划院，南昌 330025；2.高安市国土资源局，江西 高安 330800）

0 引言

生态文明建设是当今社会的主旋律，是建设中国特色社会主义事业的主要内容，是观念意识、理论形态与实践形态的有机统一[1]。党的十八大提出将生态文明建设放在突出地位，融入社会文化经济建设当中，十九大对其作了更高要求和战略部署。习近平在深入推动长江经济带发展座谈会上提出要共抓大保护，不搞大开发，走生态优先、绿色发展之路；在全国生态环境保护大会上从战略高度明确生态文明建设根本大计的历史地位，深入阐述了保护生态环境、建设生态文明的重大意义。

江西省作为首批3个国家生态文明试验区之一，长江经济带上的一员，南方地区重要的生态安全屏障，具有天然生态优势，在发展好绿色生态、走好经济社会发展与生态文明建设协调之路上大有作为。同时，江西省也是9个国家自然生态空间用途管制试点省份之一，选取了高安市等3个市县开展试点工作，在加强自然生态空间保护、推进自然资源管理体制改革、健全国土空间用途管制制度和促进生态文明建设等方面为全国探索经验。本文旨在把握习近平生态文明思想和机构改革新要求，结合高安市自然资源禀赋与社会经济条件，研究探讨自然生态空间划定思路、用途管控机制与审批流程，为构建用途管制制度体系提供参考。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

高安市位于江西省会南昌西部，历来有“赣中明珠”美誉。全市国土面积2429.36km2，人口90万，各类自然景观资源200多处，境内水系发达，河流众多，分属锦江、肖江、潦河、袁河4个流域，水质优良的湖泊水库300余座，有上游水库、矿山水库、严罗胜水库、樟树岭水库、碧山水库、莲花塘水库、三八水库、曾家桥水库等8座大中型水库；全市有枫窝岭县级自然保护区、高安市华林寨—上游湖省级风景名胜区、荷岭山县级风景名胜区、景贤县级风景名胜区、高安白莲山县级风景名胜区、江西省芦泉湖省级森林公园、江西高安锦江国家湿地公园和高安瑞州省级湿地公园等生态保护区共8处。2017年5月被确定为国家自然生态空间用途管制试点县以来，高安市以“水生态文明”建设为契机，以水资源的自然禀赋和开发利用现状为基础，结合自然资源确权登记试点以及地方特色，探索以水流为重点的自然生态空间用途管制规则，取得了显著成效。

1.2 数据来源

本文数据来源于高安市国土资源局的2017年土地变更调查数据库、2017年耕地质量等别更新评价成果、2017年耕地后备资源成果、高安市矿产资源总体规划（2016—2020年）、江西省高安市地质灾害防治规划（2010—2020年）、高安市最新永久基本农田划定成果、高安市土地利用总体规划调整完善成果、高安市自然资源统一确权登记试点成果、2017年高安市正射影像资料；高安市城乡规划建设局的高安市城市总体规划（2010—2030年）、江西省华林寨—上游湖风景名胜区总体规划（2004—2020年）、荷岭山风景名胜区总体规划、景贤风景名胜区总体规划、高安白莲山风景名胜区总体规划；高安市林业局的林地调查数据、江西高安锦江国家湿地公园总体规划（2016—2020年）、江西省芦泉湖省级森林公园总体规划；高安市环保局的最新生态保护红线划定成果；高安市水利局的饮用水水源保护区规划、高安市水生态文明建设规划（2015—2030年）及其他部门相关数据资料，以上含有矢量数据的均已投影，并校正到了高斯克里格投影、西安80坐标系。

2 自然生态空间含义

自然生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等[2]。

自然生态空间具有功能多宜性[3]和地域差异性等特性，其中，功能多宜性是指生态空间具有经济、生态、社会和文化等多方面的功能，容易成为被占用或扰动的空间载体；地域差异性是指空间内在的自然、经济、人文、社会等诸方面差别的综合反映，导致生态空间的利用差异，从而要求对空间实行分类差异化保护[4]。

3 自然生态空间划定思路与结果

按照生态优先和绿色发展的要求，贯彻落实习近平生态文明思想，围绕推进国家生态文明试验区建设、打造美丽中国“江西样板”，以国土空间统一用途管制为目标，“基于现状，优于现状，以人为本，规划思维”，整合“三线”划定成果和各类法定保护区数据，科学划定自然生态空间。

3.1“基于现状”：确定自然生态空间初步范围

依据相关的法律、法规和规划政策等，梳理各类法定保护区，制定纳入自然生态空间的各种要素条件，并进行列表，通过运用“枚举法”定性划定自然生态空间初步范围。

具体以土地利用现状变更调查、相关规划成果和调查评价为基础，收集整合依法设立的各级各类保护区域、生态保护红线、自然资源统一确权登记单元、土地利用现状分类中生态地类（河流水面、湖泊水面、水库水面、沼泽地等全部纳入，有林地、灌木林地、其他林地、沙地、裸地等考虑到生态空间的连续性等因素按100公顷标准纳入）、林业部门“林业一张图”林地范围（公益林全部纳入，其他林地大于100公顷的纳入）、地质灾害评价高易发区和生态重要性评价极重要区、重要区，得到高安市自然生态空间初步范围，面积为87696.57公顷，占全市国土面积的36.1%，见图1。

图1 高安市自然生态空间初步范围

3.2 “尊重规划”：修正自然生态空间

自然生态空间是多部门管理空间，以“三线”划定成果和不同部门的法律法规及专项规划成果为基础，针对各部门空间的重叠交叉等情况，通过协商或优化等方式进行统筹协调，运用以部门评价为基础的“统筹协调法”来修正自然生态空间范围，确定最终的自然生态空间边界，并按着分级管理的管制思路，将自然生态空间划分为生态保护红线和一般生态空间。

首先充分衔接土地利用现状变更调查数据、永久基本农田划定、土地利用总体规划调整完善、矿产资源规划、城市开发边界划定和耕地后备资源等成果，与自然生态空间初步范围进行叠加分析，扣除与初步范围重叠的永久基本农田、城市开发边界和允许建设区与有条件建设区（不含河流水面、水库水面、湖泊水面、沼泽地）、农村居民点用地、农用地（不含林地、牧草地）、耕地后备资源和采矿权，得到初步修正后的自然生态空间，面积为68358.87公顷，占全市国土面积的28.14%，见图2。

其次本着“以人为本，规划思维”的原则，协调处理好空间划定的矛盾和冲突。为方便管理，保持图斑的连片性，防止图斑的破碎化，针对高安市自然地理特征，参考相关法律法规和管理条例，设定最小上图单元，其中林地为10公顷，其他地类为1公顷。按照生态系统完整性和空间格局的连续性思路，对面积小于1公顷的图斑进行归并处理。对于有争议的区域和边界，充分利用自然地形地貌界线、行政界线、河流和交通线等现状地物，广泛征求地方政府相关部门、有关乡镇、村集体与村民的意见，通过遥感影像判读和实地勘察，进行校核，落实土地用途、明晰界线。最终得到高安市自然生态空间，面积为66853.19公顷，占全市国土面积的27.52%。按照生态保护的重要性和差异性管控要求，将自然生态空间划分为生态保护红线和一般生态空间。其中，生态保护红线包含自然保护区、饮用水水源地一级保护区、省级风景名胜区核心景区、湿地公园的湿地保育区和恢复重建区及其他重要生态保护地，面积为20021.6公顷，占全市国土总面积的8.24%；一般生态空间包含国家三级公益林及其他地方公益林、风景名胜区的其他景区、湿地公园的合理利用区、一般林地和一般水域，面积为46831.59公顷，占全市国土总面积的19.28%，见图3。

图2 高安市自然生态空间修正后范围

4 自然生态空间用途管控

从资源学角度来讲，用途管制能够缓解自然资源稀缺性，一定程度上化解资源有限性与人类需求无限性之间的矛盾[5]。本次研究在梳理整合各部门保护区管理规章制度的前提下，按“从严管控、法定强制”的原则，制定自然生态空间用途管控机制，寻找相互制约的堵点、难点，提出消除、优化的对策。按“生态底线”管制策略，针对生态保护红线和一般生态空间实行差别化管理，提出区域准入条件，强化准入管理，推进绿色发展。

生态保护红线是自然生态空间保护生态环境安全的底线，是具有特殊重要生态功能必须强制性严格保护的区域[6]，应严格按禁止开发区域的要求进行管理。红线内实行环境准入正面清单制度，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严格控制一切与提升生态系统质量、生态保护以及修复无关的活动，严禁任意改变土地用途，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

一般生态空间是自然生态空间范围内、生态保护红线范围外，具有重要生态功能、需要严格保护的区域，按限制开发区域的要求进行管理，以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务。实行环境准入负面清单制度，限制开发利用活动，在不妨碍现有生态功能的前提下，允许适度的国土开发、资源和景观利用。

5 自然生态空间建设占用审批

自然资源的管理相对比较分散，相应的保护区名目众多，如水源保护区、风景名胜区、湿地公园和森林公园等，在各保护区范围交错重叠与职权分割等多方面因素的影响下，多头交叉管理、监管空白现象时有发生。本着“放管服”的原则对审批制度进行改革，再造审批流程，突出系统性、全面性和重构性，促进形成统一的自然生态空间管理机制。

自然生态空间用地类型转用主要包括占用、退出与转变三种情形，矛盾和难点主要集中在建设占用审批，具有涉及面广、权责交叉重叠和难以协同等特点。自然生态空间建设占用审批采取各部门并联审批、并联受理的模式，项目实施主体在统一的监管平台上提出《土地使用申请》，相关主管部门根据部门职能对项目建设占用情况以及材料完整性、准确性进行空间准入初步审核，出具审核意见；各级自然资源主管部门依权限对材料和初审意见进行用地预审；待预审通过后，县级自然资源主管部门针对项目预审情况拟定“二书四方案”，经县级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府审批，按审批情况核发建设占用批复，进入土地征收和土地供应环节，统一进行批后监管。具体建设占用审批流程详见图4。

图3 高安市自然生态空间最终划定图

6 结论与建议

本文以高安市自然生态空间用途管制试点为例，在充分衔接各项规划成果的基础上，采取“枚举法”与“统筹协调法”相结合的方法，分层级划定自然生态空间，并通过遥感影像判读和实地勘察，对空间范围进行优化，得到高安市最终的自然生态空间范围，面积为66853.19公顷，占该市国土面积的27.52%。在探索自然生态空间界线划定方法和科学划定空间范围的基础上，以保护生态优先，协调发展与保护的关系为原则，建立分级管控与正负面清单准入管理相结合的自然生态空间用途管控模式，并按“放管服”的要求，优化建设占用审查机制，构建建设占用审查新模式，为推进自然生态空间用途管制，健全国土空间用途管制制度提供参考。在此提出以下几点建议：

(1)开展统一的自然资源调查评价。新形势下对于自然资源监管有了新的要求，统一调查评价是重要的基础性工作，对于划分各类空间、明晰界线具有重要意义。开展自然资源调查评价就是统筹各类资源调查标准、统筹调查任务和统筹建立资源调查和监管信息平台，统一分类、统一数据、统一坐标、统一测绘规范、统一调查内容和统一信息平台，全面摸清资源本底情况，形成“一张图、一套数”，有效避免各部门数据差异很大、互相扯皮现象。

(2)允许对土地利用变更调查成果进行纠错。在划定自然生态空间范围时，存在一些争议性的图斑。例如原本是耕地，但因多年无人耕种，部分村民种植了树木，土地利用变更调查成果为耕地，而地理国情普查成果为林地，遥感影像图判读为林地，经实地核查后，实地确实已经变成林地。针对有争议的图斑，建议自然资源部允许地方对土地利用变更调查成果进行部分纠错。

(3)协调好生态保护与地方经济社会发展的关系。自然生态空间初步划定后，既要以生态优先为主，也要考虑当地经济社会的发展需求、部门管理需求和区域主导功能的要求，对符合地方发展需求且其他功能占主导优势的区域，可以不划入自然生态空间，但也要配套严格的措施进行管控。自然生态空间用途管制应当与地方经济发展紧密结合起来，坚持“在保护中发展、在发展中保护”，实现良性互动、持续共生、互利双赢，走出一条生态与经济协调发展的新路。

图4 建设占用审批流程图

(4)适应机构改革新形势，整合用途转用审批流程。结合自然资源部的职能定位，将住建部门的部分审批事项与自然资源部门的审批事项合并，减少具体审批事项环节，压缩审批时间，提高审批效率。如：在空间准入阶段，将建设项目选址意见审批事项与建设用地预审事项合并；在土地供应阶段，将建设用地规划许可证和土地使用证发放事项合并。