转型时期基层政府权宜型治理观的形成与转变

王洛忠 都梦蝶

（北京师范大学 政府管理学院，北京 海淀 100875）

随着互联网普及和民生诉求上升等新场域的变化，一些新型群体性事件的爆发对基层政府治理的有效性提出了更高要求，如何有效治理群体性冲突，成为基层政府需要解决的重要现实问题。

一、群体性冲突的场域变化

以“群体性事件”作为篇名关键词在中国知网上进行检索，发现被引次数最高的文献对“群体性事件”的定义是：有一定人数参加的、通过没有法定依据的行为对社会秩序产生一定影响的事件，主要包括维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪等不同类型[1]。这一定义在当时对于学术界和实务界厘清群体性事件的范围和类型具有重要价值。然而，随着社会环境的变化，群体性冲突日益多元化与复杂化，根据“阿什比必要多样性定律”（Ashby's Law of Requisite Variety），之前的定义就稍显笼统和片面，因为群体性冲突的场域已悄然改变。

第一，群体性冲突发生领域逐渐民生化。据中国社科院发布的2018年《社会蓝皮书》显示，近年来，利用互联网金融平台进行涉众型经济犯罪呈现高发态势，一旦犯罪行为暴露，极易引发群体性事件，因经济纠纷、劳资冲突等引发的群体性事件案例不在少数[2]；自2007年厦门PX 事件后，由环境冲突所引发的群体性事件跃入大众视野，近年来学界对环境群体性事件的关注热度不减，随着邻避效应、多元主体等视角的引入，其研究渐趋精细成熟。由此可见，群体性冲突逐渐从民族关系、边疆问题等政治领域扩展至经济、就业、环境等民生领域。

第二，群体性冲突发生空间走向虚拟化。随着网络普及率的上升和大数据时代的到来，数字网络成为各学科研究的热点话题之一，其原因在于网络空间的存在使公共事务的发展在实践层面发生了根本性的变革。在网络空间视角下，“网络群体性事件”成为研究群体性冲突的新方向。有学者认为，群体性事件按照发生空间可分为两类，一类是网络群体性事件，一类是现实群体性事件。随着网络群体性事件的频繁发生，两者边界愈加清晰，在参与主体、引爆方式、演化形态、造成后果、处置策略等方面存在显著差异[3]，群体性冲突的空间逐渐从现实层面扩展至虚拟层面。

二、基层政府权宜型治理观的形成路径与时滞效应

学界对于基层政府陷入维稳怪圈现象已有长期而丰富的研究，主要集中在三个方面：从维稳成本和绩效的角度，认为基层政府陷入困境的主要原因在于维稳工作高成本与低绩效的冲突[4][5]；从基层官员的心理和价值取向角度，认为其偏好是导致陷入维稳怪圈的主要原因[6][7][8]；从民众维权的角度，认为政府维稳权力与民众维护权利二者之间的冲突是维稳怪圈形成的主要原因[9][10]。比较研究发现：学界对基层政府在处理群体性冲突时行为特点的判断具有一致性，但对其治理观念和行为逻辑的研究相对较少。

笔者认为，在基层政府治理群体性冲突的实践锻炼与经验累积中，已经形成相对稳固的思维定势，即权宜型治理观。这一观念来源于基层实践，同时对群体性冲突治理实践产生直接影响，重视、探究基层政府行为背后的治理观念及其形成路径显得极为重要。

（一）权宜型治理观的基本含义

学界对基层政府治理群体性事件的研究由来已久，结果显示：基层官员对公民权利的重视不够和对官位稳定的过度追求塑造了其行为观念。如蔡永顺认为当前的干部管理体制依靠惩戒官员增加其合法性，间接异化了基层政府的行动理念[8]；彭光芒认为地方官员追求的根本目标是官位的稳定而非社会稳定[6]；项赠则认为各级政府领导干部的群众观发生了淡化和偏离[7]。然而，群体性冲突治理过程繁琐复杂，需要相关主体协同配合，其治理观念的形成也不仅仅取决于基层官员的所思所想，探究理念背后的形成路径需要与制度运作联系起来。

在日常生活中，“权宜之计”意指为了应付某种情况而暂时采取的办法。在群体性冲突治理的语境下，权宜型治理观则是指基层政府以维持社会无寻衅滋事等恶劣事件作为基本标准，采取权宜之计，惯用“非刚即柔的工具理性策略”以维持社会的平和状态，而对于深层次社会矛盾的解决显得力不从心。

“维持社会的平和状态”是基层政府治理群体性冲突的主要目标。群体性冲突爆发的根源多来自于深层次的社会结构问题，一种社会矛盾可能表现为多个群体性冲突。出于上级量化指标的压力和民众对社会秩序的需求，基层政府往往将难以解决的社会结构性问题暂时搁置，优先解决当前的冲突以尽快恢复社会秩序、维持社会表面的平和状态。

“非刚即柔的工具理性策略”是基层政府治理群体性冲突的重要手段。基层政府出于上级制定的量化维稳目标（如减少群体性事件的发生频率、减少信访数量等）和尽快恢复秩序的压力，采取的行为策略非刚即柔——强力压制的刚性策略和迂回安抚的柔性策略，前者表现为行政命令等强制性手段，后者则以物质补偿为主要方式。

在权宜型治理观的指导下，基层政府一定程度上缓和了社会的冲突与矛盾，维护了社会的秩序与平和。但从长期来看，权宜型治理观对于社会稳定的维持有着渐趋消极的影响。基层政府的行动策略选择两极分化：具有强制性、命令性的刚性策略有效性逐渐下降，迂回安抚的柔性策略则侧面鼓励一些人通过无理取闹获取利益，社会深层次的结构性矛盾难以根治，“治标不治本”成为权宜型治理观的实际结果，与基层政府有效治理的初衷相悖。另外，由于现实情况的限制，基层政府并无自我矫治的激励来源与有效工具，路径依赖致使权宜型治理观念长期固化，不仅损害了基层政府长期以来建立的良好形象，而且不利于社会深层次结构性矛盾的解决。基于上述，探讨基层政府权宜型治理观的形成路径，可以帮助基层政府从源头上转变观念，寻找更为有效的治理工具，对群体性冲突的治理难题对症下药，确保标本兼治、实现长治久安。

表1 国家稳定程度的四种状态

（二）权宜型治理观的形成路径

权宜型治理观是基层政府思维与行为异化的结果。本文将分别从理念与操作层面，分析权宜型治理观形成的路径与机制。

1.理念层面：国家稳定应然与实然的理解偏差

（1）应然层面：国家稳定、政治稳定与社会稳定

亨廷顿提出，对于转型期的发展中国家而言，维持社会秩序稳定的关键是维持政治秩序，即建立一个既有效率又有合法性的政府[11]。笔者认为，“有效率”意味着政府治理的高效性，即维持社会秩序的稳定；“有合法性”意味着政府获得公民的持续认可，即政治稳定。政治稳定是政府的根基所在，社会稳定是政府的目标所在，二者相辅相成，不可分割。然而，现实情况是：政治稳定与社会稳定有时不可兼得。基于此，以政治稳定与社会稳定为二元维度，将国家稳定程度划分为四种状态：国家稳定状态、暂时均衡状态、钟摆式非均衡状态、国家动荡状态。

若政治与社会均达到绝对稳定时，国家呈现出稳定状态，这是国家治理的理想状态；若政治与社会状态都极度混乱时，国家处于动荡状态，任何政府都极力避免这种状态。国家稳定与国家动荡是两个极端的现象，世界上绝大多数国家均处于二者之间。

若社会状态稳定而政治状态非稳定，国家处于暂时均衡状态，即社会秩序稳定但政府的合法性却受到威胁。中国的现实情况表明，一些基层政府的权宜型治理观对于暂时均衡状态的生成产生了一定影响，其形成逻辑是：在面对社会的结构性问题时，某些基层政府出于维护民众利益和政府权威的目的，当务之急是尽快恢复社会秩序，将群体性冲突的影响范围降至最小，暂时搁置社会深层次的矛盾与冲突；另外，民众通过日常生活对社会运行状况的感知是简单直接且范围有限的，对于深层次的社会结构问题更加难以察觉。在这种情况下，尽管群体性事件得以平息，社会恢复了有序状态，然而社会的结构性问题与矛盾尚未彻底解决，国家处于一个短时期内较为稳定的均衡状态，但这种均衡可能会随时因为社会深层次矛盾的爆发再次遭受破坏，故难以长期维系。基于中国处于社会转型期的事实，基层政府的权宜型治理观暂时搁置了社会矛盾与冲突，达到了暂时均衡的状态，但这种状态具有脆弱性与时效性，随着社会矛盾的凸显与激化随时可能被打破，并且在形成均衡——打破均衡——再次形成均衡这一过程中，时间间隔会越来越短。

若社会处于非稳定状态而政治较为稳定时，国家呈现出钟摆式非均衡状态，这意味着它会朝着两个方向发展——形成新的均衡状态或非均衡状态加剧，预示着它将成为国家趋近稳定状态的关键节点，其决定因素在于政府在社会冲突的化解中能否起到积极有效的作用。在社会转型时期，利益关系重塑、利益格局重组，社会群体之间的利益矛盾冲突加剧，社会结构也将随之进行调整。既得利益者为了保持原先的优势地位，维护既得利益，将采取阻挠变革的策略，群体性冲突极易发生，社会秩序遭受着暂时性地破坏和威胁。此时，基层政府若能积极主动地化解社会矛盾，为利益分配新格局的形成积极作为，不但有助于获得民众的支持以巩固其合法性，而且有利于推动国家朝着稳定状态发展；若基层政府将难以处理的社会矛盾与冲突暂时搁置，形成社会秩序稳定而政治非稳定的暂时均衡状态，则会损害基层政府在民众心目中的形象，长期下去将阻碍国家向稳定状态的转变。

（2）实然层面：钟摆式非均衡状态下基层政府的稳定理解偏差

有学者认为，影响社会政治秩序稳定的问题，按其影响程度可分为三类：影响个别公民安全和社会一般秩序的问题；针对基层和地方政府、干部的矛盾冲突，或针对公共目标、严重影响局部社会秩序的问题；针对政权和国家安全，或影响全局稳定的问题[12]。当前中国处于社会结构的深刻变动期和利益结构的深刻调整期，社会结构的变革与利益格局的重组将中国带入了急需全方位改革的关键节点，基层政府的所作所为将对改革进程产生重大影响。

普遍的现实是，我国自上而下的科层体系决定了基层官员的升迁主要取决于上级领导的绩效考核，维稳更是官员绩效考核的重要指标之一，其辖区内群体性事件和信访数量等都成为绩效考核的重要量化指标，有些地方甚至实行“一票否决制”，这迫使基层政府的群体性冲突治理观很容易发生异化。在政府的合法性来源由创建政权逐步向创造绩效转变的过程中，基层政府出于绩效考核的压力，对社会冲突与矛盾保持过度的敏感，以非刚即柔的工具理性作为行动的策略指导，在实践中形成并加深了权宜型治理的观念，逐步陷入了与初始目标渐趋背离的尴尬境地。

2.操作层面：政社之间理想与现实的时滞效应

在开展群体性冲突治理的过程中，基层政府在理念层面对国家稳定的真正含义产生了理解上的偏差；在操作层面，其行为模式与社会需要之间的时滞效应无意中为新矛盾的产生增加了可能性，具体表现为政治泛化的偏差、法治缺失的偏差、政府职能的偏差以及权责失衡的偏差等。

（1）政治泛化的偏差

有学者认为，政治泛化是指由于政治权力介入到各种社会问题和利益诉求的解决之中，造成最终所有的社会问题，包括经济问题、政治问题、法律问题和社会民生问题都指向政治领域，都要求政府予以包揽和解决，问题解决的程度甚至直接与政权的合法性和有效性挂钩[13]。在社会转型期，诸如环境类群体性冲突的爆发并非源于政治因素，对于以非政治利益冲突为主的群体性事件，基层政府试图利用行政命令等强制性手段避免冲突爆发，这种泛政治化的做法早已与转型期社会需要的矛盾解决方式发生脱节，其治理工具难以适应转型期社会发展的需要，群体性冲突治理的有效性下降。

（2）法治缺失的偏差

亚里士多德在《政治学》一书中提到，法治包含两个维度——良法与法律至上原则，即存在合乎正义的法律且任何人都遵守法律。有良法可依是法治的前提，而法律至上原则是法治的根本[14]。在新时期，新的社会矛盾需要新的立法来与现实相照应；然而，基层政府在处理群体性冲突时，有时尚无操作层面的法律或程序可依。

自2006年，中央连续下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》《行政复议法实施条例》等多个文件；2007年通过了《中华人民共和国突发事件应对法》；2011年全国人大常委会更是通过了《行政强制法》，规定行政机关和被执行人可以采用缔结“执行协议”的方式达成行政和解。但是，仔细阅读这些文件，发现其中对于基层政府处理群体性事件的程序语焉不详，仅一味强调“调解优先”这一原则，对于如何调解尚无操作层面的规定。在操作层面的立法空缺致使基层政府在处理群体性事件时陷入无法可依的尴尬境地，只能凭借前人或他人的经验进行决策，缺乏科学性与程序性。

（3）政府职能的偏差

改革开放后，中国的国家与社会关系发生了深刻变革，由于政府所能直接控制的权力和资源受到限制，“全能政府”的结构模式不断被弱化，国家进入政府职能的转型期，国家治理方式也随之改变——从总体性支配的治理方式转变为基于科层制的技术治理，政府也在由全能型向服务型政府转型。

新中国成立初期，政府力量尚且薄弱时，为了巩固政府的合法性，国家需要塑造“全能政府”的形象，此时社会秩序的不稳定确实极易引起政治上的失序，政府采用行政命令等手段是必要的。现如今，在社会初步形成一套自我运行机制、政府力量较为稳固的时期，如果政府仍被置于“全能政府”的形象塑造中，由社会转型所引发的矛盾与冲突都可能被误认为是基层政府的失职。因此，部分基层政府职能转型的滞后对政府公信力可能造成较为消极的影响。

（4）权责失衡的偏差

近年来，农村征地问题、劳动关系问题、环境污染问题、医患关系问题等成为社会矛盾冲突频发的主要诱因。在群体性事件中，矛盾与冲突的爆发联结着两个或多个利益博弈主体，基层政府的行为亦牵动着多元主体的利益。

目前行政体制结构呈现出“权力上移而责任下沉的特征，即基层政府承担了大量社会公共服务职责但相关的职权赋予却较少”[15]；民众维权方面，也呈现出高成本、非理性、极端化的趋势，基层政府的行政命令等强制性手段更有可能激化群体性事件的冲突与矛盾；而基层政府对于从根源上解决社会矛盾的有心无力也不断压缩着其已非常有限的决策空间，权责不相匹配成为基层政府群体性冲突治理有效性下降的重要因素之一。

基层政府在理念层面上对国家稳定应然与实然的理解偏差和在操作层面上政社之间理想与现实的时滞效应成为权宜型治理观形成的重要逻辑。其中，理念层面上的理解偏差是根本因素，它影响着基层政府在操作层面上的行为实践；而操作层面上的行为实践又反作用于观念上的理解偏差，进一步加深了权宜型治理观，从而形成一个封闭的恶性循环。

三、新场域下基层政府群体性冲突治理观的重塑与转变

第一，由“管理”向“治理”的转变是基层政府治理观念重塑的首要条件。长期以来，中国的社会维稳被看作是一种刚性维稳，政府压力型管理的行为模式存在着明显的困境。有学者认为，政府在处理群体性冲突时，具有明显的运动式治理和组织化调控色彩，这种行为模式的困境体现为政治风险大，维稳成本高，且有不断被异化和内卷化的趋势[4]。基层政府作为群体性冲突的直接治理者，背负着来自上级政府的要求与基层民众的期望，如何调整其与现实需要脱节的行为模式，关键在于转变理念。随着西方治理理论的引入，治理成为研究群体性冲突的新视角，治理理论作为对市场失灵与国家失败的反思和替代，对基层政府的理念转变与行为创新具有重要的参考价值。因此，基层政府由“管理”向“治理”的观念转变是解决群体性冲突治理无效的首要条件。

第二，由“单一”向“多元”的转变是基层政府治理主体拓展的必然选择。在实践中，环境群体性冲突由于矛盾较为突出尖锐，利益牵涉方较为直接明晰，研究者以其为案例进行研究的成果不胜枚举。结果表明：环境群体性冲突的治理需要公众、企业、社区、NGO 和政府等多元主体共同协商解决，这为基层政府解决一般群体性冲突提供了经验借鉴。群体性冲突爆发的原因并非是单一或线性的，而是由多种原因、多元主体共同造成的，其影响也牵动着社会的方方面面，因此群体性冲突的解决不能仅仅依靠政府这一单一主体，利益冲突各方以及社会各界的协同共治是解决群体性冲突的重要力量。政府在发挥利益调节与秩序维护核心主体作用的同时，应该鼓励并组织协调各方力量参与其中，承担起基本的公共责任以保障社会的秩序与公平。

第三，由“传统”向“数字”的转变是基层政府治理工具创新的基础条件。信息化时代的到来意味着社会个体间的联结互动越来越多，社会的网络化与数字化大大改变了群体性冲突与政府决策的发生环境，“数字政府”“智慧政府”的提出就是政府为适应新环境而做出的调适与转变。在网络群体性事件频发的今天，基层政府群体性冲突的治理需要改变传统观念与方式，引入新的治理工具与技术，摒弃“家丑不可外扬”的思维方式，将网下的相关信息及时通过网络向社会公开，加强对网络舆情的监测，积极主动回应网络谣言，利用网络舆情监测和管理系统，降低群体性事件从网络向现实蔓延的可能性。

第四，由“刚性”向“协商”的转变是基层政府治理策略柔化的理性选择。在社会矛盾多元化与复杂化的转型期，刚性维稳曾经作为基层政府治理群体性冲突的主要方式，逐渐与社会需求相脱节而失去原有的效力。党的十九大明确指出，要扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主协商。这意味着政府决策与社会治理手段不能局限于自上而下的刚性模式，也要从社会自下而上的共识中汲取力量，以多元主体协商共治机制有效缓解与解决社会矛盾，尽量让利益冲突在萌发阶段得以化解，并加快利益申诉制度化进程，使得利益申诉有法可依、有序可循，加快形成多元协同共治的协商机制。