问题导向下行政审批制度改革精准化研究

渠滢

（华东政法大学 法律学院，上海 长宁 200042）

行政审批制度改革作为我国政府简政放权的突破口，一直在持续推进之中。习近平总书记指出，要不断提高改革精准化、精细化水平，坚定不移把全面深化改革推向前进。而我国的审批改革长期呈现粗放型发展，虽在数量上声势浩大，公众却未能明显感受到改革所释放的红利。因此，下一阶段的审批改革应以精准化为目标，从现有纷繁复杂的审批事项中定位出最关键的制度问题，对改革的每个步骤精当布局，使改革不再停留于政策层面，而是从根本上改变计划经济遗留的指令模式，实现国家治理体系和治理能力的现代化。

一、粗放式改革的具体表现

我国的行政审批制度脱胎于计划经济体制，在资源分配权力高度集中的时代对经济发展起了重要的推动作用。改革开放以后，政府、社会和市场的关系不断调整，行政审批制度改革逐渐成为创新政府管理方式、规范政府权力运行的一个重要着力点［1］。但是，在改革推进过程中，计划经济时代的粗放式思维仍如影随形，阻碍改革目标的实现。这种“粗放式”主要体现在以下三方面。

（一）重数量轻质量

第一，部分干预市场正常运行的审批仍被保留，并继续为政府部门谋利。审批改革是对政府部门传统权力格局的重新分配，在推进中必然遭遇既得利益群体的巨大阻力。目前，改革在发起阶段主要靠各审批部门自纠自查，审批效果非常有限。

第二，部分违法的审批事项仍被保留，甚至被列入权力清单而固化。权力清单的目的在于以清单明确政府职权，使政府权力透明化、确定化。但在各地的权力清单中却出现了一些违反《行政许可法》规定的许可设定权的审批事项，如浙江省印章刻制必须申领的特种行业许可证，其依据是浙江省政府发布的《浙江省印章刻制治安管理办法》，而这种特种行业许可证并不属于临时性行政许可［2］。

（二）重决策轻落实

第一，部分已取消的审批事项“名亡实存”。一些行政机关在审批事项被取消后，仍以备案、登记等名目来行审批之实，对审批制度的改革仅仅停留在决策作出阶段，缺少后续跟进措施。

第二，部分行政机关在审批权下放的过程中“事”放“权”不放。在审批事项被下放后，一些行政机关仅下放受理权，将实质性的审批权仍紧握在手，未做到“事权与审批权同步下放、同一审批事项在不同系统间同一时间内下放审批权”［3］。

（三）重形式轻效果

第一，部分已改革的审批事项“明松暗紧”。对于一些仍保留的审批事项，立法虽对市场准入条件有所降低，但部分行政机关在实践中仍按原标准执行，甚至暗暗抬高门槛，导致行业内市场竞争机制长期无法建立。以航空业为例，尽管民航总局在2005年就放宽了民营资本投资的准入条件，但行业开放至今，仅有吉祥、春秋等少数民营航空公司获批，与国有航空公司相比，民营航空公司是绝对的弱势群体［4］。

第二，部分已改革的审批事项“明减实增”。部分行政机关一方面对原有行政审批事项进行一拆多的分解，仅对拆分后的部分子项进行改革，将核心审批权予以保留，另一方面在申报新的审批时只报母项，不报子项，在一个母项下列出多个子项。如此一来，权力清单上的审批事项看似减少，但实施准入限制的事项却可能不减反增。

二、精准化改革的问题导向

精准化改革与粗放式改革最本质的区别在于：其以问题为导向，通过改革事项的精确选择和手段的准确设置来解决当前行政审批中存在的核心问题。习近平总书记多次强调，“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”。过去的审批改革过于关注宏观发展方向，缺少具体的问题意识和目标指引，这也是造成改革呈现粗放式的主要原因。因此，在深化改革的过程中，应综合考量以下四个亟待解决的关键问题，有针对性地规划改革路线，进而实现改革的精准化。

（一）改革如何顺应市场经济发展需求

行政审批实质上是对市场自由竞争的遏制，直接影响资源配置的效率。因此，特定行业是否必须由政府通过事前监管来进行调控是选择具体审批改革事项时应考量的首要问题。在改革中被保留的审批事项应作为市场经济下的例外状态，主要存在于市场机制无法良好实现资源配置功能的领域：

一是市场存在负外部性的领域。由于市场机制本身难以解决外部性问题，因此，这些领域的审批不能轻易放松，有的甚至还应强化。比如对重大建设项目的环境影响评价，不仅不能取消，还应使评价制度落到实处。

二是自然垄断的领域。如果一家公司可以比两家以上公司以更低的成本供应市场需求，这种特定产品技术就被称为具有自然垄断特征［5］。从理论上看，在一定区域内由一家或几家企业提供这些产业的产品或服务，有利于发挥规模经济效益，但规模经济和自由竞争间的不兼容性又导致这些产业易产生垄断高价，因此政府有必要通过进入管制等手段加以调控[6]。但是，我国目前对自然垄断产业实施的进入管制范围过宽，力度过严，导致相关产业长期处于低效运转。从近30年西方国家的实践看，随着市场需求变化和技术进步，放松管制已是自然垄断产业改革的大势所趋。因此，在下一步改革中，对自然垄断行业中的垄断性业务，政府仍需实施必要限度内的进入管制，而对于其中的竞争性业务，政府应逐步放松进入管制。

三是信息高度不对称的领域。信息不对称会使逆向选择和道德风险发生的几率上升，导致市场难以有效配置资源。大部分因信息不对称引发的市场失灵可以通过事中事后监管手段弥补，比如信息强制披露制度等。但在一些信息高度不对称的领域，特别是专业服务领域，事前监管能够确保执业人员的专业素质，从而将低质低价的市场均衡转变为质高价优的市场结果。

（二）改革如何回应社会现实需求

这种需求主要表现为利害关系人、行业内原有企业及公众对改革事项的看法。如欲改变当前审批改革重形式轻效果的现状，改革的推进必须贯彻社会需求导向，彻底改革那些对市场主体正常经营行为造成明显负担的审批事项。

我国目前的审批改革完全由政府自我推动，具体改革事项的启动通常由原审批机关发起，再经相关主管部门研究论证。在国务院层面，协调小组负责牵头推进国务院行政审批改革，国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室具体执行相关工作[7]。在上海，以浦东新区的“证照分离”改革为例，具体审批改革事项首先由各职能部门报送浦东区审改办，再由审改办对所上报事项进行分析，从中筛选部分事项列入具体改革方案并逐级上报批准。这一过程中，审改办会就改革方案征求法制办和相关职能部门的意见，但很少会听取行业内企业和公众的意见。从总体上看，目前的审批改革是由政府“自己革自己的命”，改革程序的社会参与度低，难以反映社会整体需求。国务院审改办近日设置了意见反馈渠道，公众可通过在线提交、邮件等方式就改革相关问题提出建议。这无疑是一种进步，但参与度仍远远不够。

在下一步的改革中，应当设置听证会、座谈会、网上意见征集等公众参与程序，一方面使利害关系人，特别是相关行业内的市场主体充分发表意见，另一方面也需广泛听取公众意见，并使这些意见真正影响决策的作出。比如规定在网上意见征集中设置系统，对达到一定票数的审批事项列入当年研究计划。同时，还应充分发挥专家的作用，效仿英国规制政策委员会和日本综合规制改革会议，建立常态化的专家咨询机制。

（三）改革如何与监管能力相适应

在过往的审批改革中，监管能力这一因素很少被考量。事实上，各项改革政策最终能否落实，很大程度上取决于政府监管和行业自律监管能力。

1.政府监管能力

事前监管的弱化必然使事中事后监管压力增大，若主管部门未及时调整原有监管体制、手段和理念，在人力和财力上未加大投入，则监管机关有限的监管能力与不断增长的监管任务之间势必产生不可调和的矛盾，导致部分领域出现监管真空。因此，在审批事项改革前，应对主管部门的监管能力、执法资源等做出评估，判断其能否应对改革后的监管实践变化，并优先在主管部门监管能力适合的行业推进改革。

2.行业自律监管能力

行业自律监管具有高效、专业性强和信息对称等优势。目前，各行业的自律能力发展并不平衡，对于那些行业协会发育较成熟且拥有足够影响力和权威性的行业，审批改革的力度可以更大，放权的步子可以更快，政府可以将更多管理职能转移给行业协会等组织。

（四）改革如何防范社会风险

在事前监管弱化、事中事后监管体系尚不完善的情况下，监管真空和规则漏洞很可能被投机分子利用，造成市场秩序混乱和利益分配不公，形成不稳定因素。因此，在制定具体的审批改革方案时，相关部门应同时制定风险评估报告，对每项审批改革后监管中可能出现的困难、相关企业的损失和需求等进行评估，识别各类风险，明确风险等级，提出防范措施并拟定应急预案。对评估后认为改革风险等级较高的审批事项，应暂缓改革进程。同时，必须审慎对待危害控制类审批，在涉及公共安全、人身健康、生命财产安全的领域，仅靠事后监管和市场调节不足以防止危害发生。因此，对这些领域的监管重在事前控制，审批须发挥应有作用[8]。

三、精准化改革的路径构建

在反思粗放式改革弊病的基础之上，政府应坚持问题导向，对现有审批事项进行分析和鉴别，通过改革对象、改革试点和改革手段的精准化使改革再进一步。

（一）改革对象的精准化

改革对象的精准选择是实现改革由重量向重质转变的关键。《行政许可法》第13条规定过于原则，实践中难以据此作出准确判断。因此，对于应优先取消和调整哪些审批事项的判断标准应当立足于改革所面临的具体问题。在对市场需求、社会需求、监管能力、社会风险等因素综合考量的基础上，笔者认为，下一阶段应率先改革以下几类审批事项：

第一，影响公平竞争、带有歧视性的审批，包括企业经济成分歧视、地域歧视等。许可制度的最大风险在于，对市场准入的限制将阻碍竞争[9]。因此，应率先改革那些阻碍公平竞争的审批事项。目前，企业经济成分歧视已成为我国市场经济发展中的一只“拦路虎”。在我国的监管体制中，几乎所有经济型监管机构都与其监管下的垄断企业结成利益共同体[10]。相较于民营企业，国有企业在市场准入领域享有众多特权，在自然垄断、公用事业等领域，市场的资源配置作用仍难以得到有效发挥。虽然国务院及相关部门一再发文要求各地方政府、各部委应鼓励、支持和引导非公有制经济发展，但过高的准入门槛与林立的审批犹如一道道藩篱，将民间资本堵在了门外[11]。因此，改革的当务之急是要取消和放宽这些阻挡民营资本进入市场的审批事项，在相关领域形成市场竞争机制。和经济成分歧视一样，审批中的地域歧视也是破坏市场公平的一大毒瘤。《行政许可法》第15条规定地方性法规设定的行政许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。该规定的目的正是为避免地方政府将行政许可作为地方的“保护伞”。在《行政许可法》实施后，各地对带有明显地方保护主义色彩的审批事项进行了清理，但未能将地域歧视一网打尽。部分地方政府为了政绩，仍设法对本地企业采取保护措施。比如，对按照资质管理办法本可以在全国范围内承接业务的外地企业，一些地方要求其要先获得当地准入审批，方可在当地参与招投标。为应付各地所设置的门槛，企业不得不采取种种应对措施，某建筑企业内部有实体性公司约30家，但因各地准入要求而设置的非实体性公司达60多家[12]。因此，下一步的改革应重拳打破人为设置的地方保护藩篱。

第二，隐形审批。自2014年以来，国务院各部门和各地方政府相继向社会公开目前保留的审批事项清单，接受社会监督。但是，权利清单的发布并未使审批完全透明化，仍有大量审批事项以“子项”等形式隐秘地存在于清单之外。比如，“企业、事业单位、社会团体等投资建设的固定资产投资项目核准”在发展和改革委员会权力清单中只占1项，但《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》规定该许可含有28个子项[13]。此类子项式审批事项一方面往往存在大量相似度较高的审批内容，另一方面可能包含与《行政许可法》相违背的内容，隐藏着巨大的部门利益，且往往游离于各类监督方式之外，成为权力寻租的温床。因此，下一步的改革应对各类以子项形式存在的审批事项进行全面清理。

第三，功能相近的审批。实践中仍存在部分针对同一管理事项的功能相近的审批，由于审批权分别掌握在不同机关手中，因此迟迟无法合并。以近年来蓬勃发展的网络游戏产业为例，一款网络游戏的上市需取得文化部门颁发的网络文化经营许可证、出版行政主管部门颁发的网络出版服务许可证、工信部颁发的互联网信息服务（ICP）经营许可证，之后还要到相关部门进行审批备案。对这些重复性审批，应尽快予以合并或去多留一，实现审批精简化和科学化。

第四，权力寻租空间大、纠纷发生率高的审批。目前，审批权被滥用的现象仍普遍存在，大量高官的“落马”均与滥用审批权直接相关。在那些制度设计存在缺陷、审批程序不透明、审批结果严重不公的领域，相对人的合法权益频遭侵害，因而贪腐案件、官民纠纷的发生率也偏高。行政机关和相对人之间围绕审批的纠纷发生率可以通过复议率、诉讼率来体现，复议率、诉讼率的高低能够在很大程度上反映行政机关行使审批权的社会满意度。笔者在北大法宝进行搜索，发现数据库收录的2016年1月1日至12月31日发生的行政许可诉讼案例共计662件，其中规划行政许可案例309件，占比46.7%，交通行政许可案例50 件，占比7.6%。而行政规划领域和交通管理领域同时也是公认的腐败“重灾区”。因此，下一步的改革应当在这些领域寻求突破，破除既得利益。对复议诉讼率高、收费高、频率高的“三高”项目应率先进行改革，能取消则取消，不能取消的，也必须从程序上对审批权的行使进行更严格的规范，尽可能消灭权力寻租空间。

第五，实施成本畸高的审批。审批会对行政机关和申请审批的相对人产生双向成本。对行政机关而言，审批成本主要取决于申请数量、审批条件的数量及复杂程度、执行审批条件的严格程度及程序设计等因素[14]。对于相对人而言，申请审批的成本主要取决于审批条件的难易程度、审批程序的复杂程度、审批的公平性及获得审批的概率等因素。制度设计的难易程度应当与制度所需实现的目标相匹配。因此，对于申请数量过高、通过率过低、成本耗费大的事项，应优先进行改革，以监管方式的转变和规则的简化实现制度的成本效益最大化。

第六，阻碍科技创新成果转化的审批。党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑。但是，审批制度却成为横亘在科技创新成果转化面前的一座大山。比如在医药创新方面，一些自主研发的创新药临床审批期限往往要10个月以上，很可能在此期间就过了专利保护期。审批制度的繁琐和审批人员观念的滞后已严重阻碍科技创新成果的转化效率，挫伤科技人员的创新积极性。因此，应降低科技创新成果的市场准入标准，以更加开放的态度对待不断出现的新技术、新材料，对确需保留的审批事项进行程序简化和周期缩短，尽可能减少政府对企业创新的干预。

（二）改革试点的精准化

目前，审批改革的推进存在明显的地区差异，这种差异由各地区在经济发展水平、政府管理能力、社会自治能力、领导管理理念等领域的不同所造成。当中央立法对审批事项进行统一规定后，有着成熟市场、社会机制或者政府事后管理能力提高较快的地方，在废止审批事项方面就会遭遇中央立法的障碍[15]。为解决这一矛盾，中央开始尝试在部分地区先行先试的改革举措。

先行先试的改革通过试点形成了一批可复制可推广的经验，为改革在全国范围内的推广创造了条件。但是，随着改革范围的扩大，试点经验特殊性与区域发展不平衡性间的矛盾日益凸显，导致改革决策落实难度大。因此，应通过试点地区选择和试点经验转化的精准化对该矛盾予以妥善处理：首先，根据《行政许可法》的规定，地方立法拥有一定范围内的许可设定权，这就导致不同地区的审批在数量和种类上存在差异，所面对的改革对象也有所不同，因而不能在改革事项的范围上拘泥于试点经验；其次，由于各地在市场化程度、经济结构等方面呈现不同的发展态势，因此对改革的需求也有所不同，具体改革事项的选择应因地制宜，有所侧重；再次，由于改革要求在弱化事前监管的同时强化事中事后监管，这就对地方监管能力提出了更高要求，因此，改革应优先在政府监管能力适应的地区推进，避免因“监管脱节”而造成市场秩序混乱。

（三）改革手段的精准化

近年来，审批改革的手段逐渐多元化。从最初的取消审批事项与下放审批权相结合，到2013年提出“先照后证”，再到2015年的“证照分离”，改革方式越来越具有灵活性。特别是在“证照分离”改革中，对116项改革试点事项根据其自身的行业特点和经营现状分为五类，分别适用取消审批、审批改备案、实行告知承诺、提高透明度和可预期性以及加强市场准入管理等改革方式。

手段的精准化能够与复杂多变的社会需求和社会风险相适应，进而提升改革效果。因此，应对现有审批事项进行分类，分别适用不同的改革手段：（1）对已在一定程度上损害公民权益甚至与民争利的审批事项，应尽快取消审批，彻底放权，充分尊重市场规律；（2）对可以通过市场进行调节、但市场形势较复杂的审批事项，一步到位的改革可能会带来一些无法预见的市场风险，因此可采取审批改备案、告知承诺制等渐进式改革手段，一方面使政府在监管转型过程中逐步积累经验，另一方面给予市场主体适应新竞争环境的过渡期；（3）对需要通过政府和市场共同调节的事项，可以通过降低准入门槛、简化审批程序等方式适度还权于市场，实现政府与市场的分权共治；（4）对存在重大安全隐患、市场调节机制尚不完善的事项，应通过强化审批来实现监管的有效性。同时，应当全面推进审批程序改革，尽可能简化程序，确保全程高效透明，为相对人提供最大化的便捷。