当代全球治理困境及应对方略

刘建飞 袁 沙

（1.中共中央党校/国家行政学院 国际战略研究院，北京 海淀 100091；2.北京大学 国际关系学院，北京 海淀 100871）

20世纪以来，全球治理经历了从实践到认识，到再实践，再认识的过程。当前，全球治理实践与理论相互促进并行发展，但隐随其中的治理障碍使全球治理在曲折中跛足缓行。2008年金融危机放大了全球治理的缺陷，治理陷入多重困境。在此背景下，全球治理不断异化背离其宗旨。鉴于此，有必要对全球治理进行再反思，深入分析全球治理各要素存在的困境，把握其本质，探索问题解决之道，为全球治理实践和理论发展指明方向。

一、全球治理的历程与现状

全球治理实践先于概念而生并不断发展。在治理实践演进中，人们不断深化对其内涵、本质的认识，触发了全球治理理论自觉。之后，全球治理实践在其理念指导下曲折发展，引发我们对全球治理实践的再反思。当前，全球治理取得了一定成绩，但困境依旧存在。

（一）全球治理：从实践到概念

全球治理是主客观因素综合作用的产物。从主观上看，全球治理是近代以来人类个体理性的一次成功超越。个体理性经历中世纪黑暗，被神权压制。文艺复兴吹响了个体理性觉醒的号角，启蒙运动扛起破除封建迷信的大旗。之后，个体理性与科学技术、资本充分结合释放出巨大生产力。个体理性被技术理性强化，通过合法渠道强势上升为民族国家意志，表现为民族国家理性。民族国家特别是资本主义国家在理性支配下打着传播文化或文明的旗号对其他民族实施殖民侵略。为追逐相对利益，早期资本主义强国之间战争不断。直到20世纪，两次世界大战爆发，个体理性任性逐利的神话被彻底打破。二战后，民族国家共同努力制定了一系列维护世界和平与发展的制度体系，实现了人类历史上第一次真正意义上的全球安全治理和全球发展治理。因此，全球治理是对个体理性反思后的成功超越。从客观角度看，全球化推动全球治理的产生。全球化被视为一个长期的历史进程[1]。它不仅具有内化统一的合力，而且包含外化破坏的张力。全球化合力有助于突破民族国家的狭隘，达成全球共识，提高全球依存度。全球化张力限制了民族国家理性，腐蚀了国家事务边界，加速了国家、区域问题的全球化。全球呈现一种既相互依存又相互伤害的局面。国际治理无法满足治理的需求，为弥补治理赤字，非国家行为体不断涌现并参与治理，国际治理最终演变为全球治理。

在全球治理实践不断发展的情势下，1992年联邦德国前总理勃兰特与瑞典前首相卡尔森等28位国际知名人士在联合国发起成立“全球治理委员会”，正式提出全球治理概念[2]。此后，学者们从学理层面不断丰富和发展全球治理的内涵。美国学者詹姆斯·罗西瑙、罗伯特·基欧汉和中国学者俞可平、蔡拓等从不同方面对全球治理概念进行了界定。虽然学者们对全球治理的概念莫衷一是，但总体而言，全球治理包含治理目标、主体、客体、机制和反馈五大要素。这些要素的互动和发展构成全球治理理念，指导着全球治理实践。

（二）全球治理：理念指导下的实践

全球化迅猛发展对全球政治、经济、社会、文化等方面产生不同程度的影响。全球治理因其先进的治理理念而迅速被运用到各个领域。当前，全球治理理念被广泛运用于六大领域：全球经济治理、全球发展治理、全球环境治理、全球安全治理、全球公域治理与全球区域治理。因为全球治理实践包含问题的解决和治理的进程，所以我们可以从结果和过程两个维度检视当前全球治理各领域的治理效果。

首先，各治理领域问题没有得以根除，部分问题反而持续恶化。从治理结果分析，全球治理六大领域所对应的全球问题均未消失。如果某一领域的问题被彻底解决，那么由这一问题所引起的全球治理必将随之消亡。六大治理领域的存在表明相应的全球问题依然存在，甚至由于治理失当某些问题趋于恶化。例如，在全球经济治理方面，全球经济治理主体广泛参与的多哈回合谈判陷入僵局。在全球发展治理方面，虽然联合国确立了“千年发展目标”并为此作出巨大努力，使全球贫困一度得以控制，但2008年以来，金融危机与地区冲突以及区域国家政局动荡“三乱叠加”凸显全球发展治理机制失灵，实现全球公平、正义举步维艰。又如，全球安全治理的短期目标难以实现且与长期目标相背离。面对巴以冲突、西亚北非政局动荡、“伊斯兰国”恐怖行动，全球安全治理机制因缺乏合法性和代表性，效率低下，加剧地区安全焦虑，引发难民危机。全球安全治理目标几乎形同虚设。

其次，部分治理领域取得了一定效果，但进展缓慢，曲折反复。从治理过程分析，一些领域的全球问题没有彻底根除并不表明治理行动全部失败。例如，全球气候治理机制建设取得一定成绩。2015年12月12日，巴黎气候变化大会通过了《巴黎协定》。它是继《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》之后关于全球气候问题第三个里程碑式的国际法律文本。然而，2017年6月，美国宣布退出《巴黎协定》，给全球气候治理主体间合作增添不确定性[3]。尽管如此，全球范围内并未诱发“多米诺骨牌”般退约效应，全球气候治理在曲折中缓慢发展。又如，在全球公域治理中，公海治理取得一定效果，但问题依旧突出。2015年，联合国大会通过第69/292 号决议，决定就国家管辖海域外生物多样性（BBNJ）的养护和可持续利用制定具有法律约束力的国际协定开始谈判。到写作本文时，谈判代表一共召开了3 次筹备委员会会议，海洋治理主体对保护BBNJ 已达成一定共识。但非法的不报告的和不受管制的捕鱼活动（IUU）“花样百出”，频繁发生，屡禁不止。

最后，全球区域治理问题与效果并存。全球区域治理是全球治理的重要组成部分，其中最为典型的是欧盟治理。欧盟一度被认为是区域治理的典范，是其他区域治理的经验来源。在2008年全球金融危机影响下，欧盟爆发债务危机，区域经济复苏阴霾重重。欧盟在区域治理中暴露了很多问题，例如，成员国合作难度增大、欧盟治理缺乏全面、透明的反馈机制使一些成员国对欧盟治理能力和公信力产生怀疑。2016年6月23日，英国举行“脱欧”公投。2018年6月26日，英国女王批准脱欧法案，允许英国退出欧盟。凡此种种，虽然让欧盟治理备受打击，但欧盟在区域治理上也取得了一定成绩。《里斯本条约》的稳步落实强化了欧盟治理的结构框架。欧盟坚持经济、社会改革也取得初步成效。

通过分析，我们发现虽然全球治理取得一些成绩，但治理效果并不理想。具体来看，导致全球治理效果不佳的原因各异。但从理论层面分析，全球治理受阻的根源在于每个治理领域的目标、主体、客体、机制和反馈存在不同程度的问题，集中表现为五大困境，严重制约着全球治理的效果。

二、全球治理五大困境

全球治理跛足缓行主要受制于治理目标层级冲突、治理主体合作困境、全球问题复杂性与频发性交织、治理机制缺乏合法性与代表性以及全面系统的全球治理评估体系的缺失。深刻认识全球治理五大困境将有助于把握全球治理各要素的本质，为全球治理转型奠定理论基础。

（一）全球治理目标层级冲突

全球治理目标是全球治理主体在全球范围内期望实现的全球普惠价值愿景，是全球治理努力的方向，具有较强的引导性。目前，全球治理价值混乱，一些价值相互冲突，掣肘全球治理的发展。全球治理价值体系中存在不同层级的价值理念。第一层是全球价值共识，例如，民主、平等、自由、合作共赢等。它们得到国际社会的普遍认同。第二层是特定领域的价值理念，比如，全球气候治理中的责任共担原则、全球发展治理中的能力原则等。这些原则、理念在不同治理领域已成为具有内在约束力的共识。尽管如此，不同行为体在全球治理中对一些价值的重要性认知不同。即使同一个价值理念，不同治理主体也会有不同理解。实际上，全球价值是一个统一与差异并存的体系。

全球治理目标在全球价值支配下引导全球治理发展。换言之，全球治理是价值支配下的全球协调行为[4]。然而，全球价值共识与各治理领域中的价值理念存在冲突，表现为全球治理长期目标与短期目标之间的矛盾。全球治理的长期目标强调实现人类社会可持续发展，而短期目标旨在解决具体的全球问题，二者在实践层面往往存在冲突。例如，在全球气候治理中，一味强调减排，降低温室气体排放，有损发展中国家的发展权，最终难以实现可持续发展。再比如，如果全球海洋治理过分追求海洋生态环境保护可能会陷入人海分离的困境；但如果过于追求海洋开发，又将导致海洋生态环境破坏。总之，全球治理长期目标与短期目标的层级冲突会影响全球治理的效果，扭曲全球治理的方向。

（二）全球治理主体合作困境

全球治理客观上要求加强治理主体的合作，但主体间合作并非常态。实际上，全球治理主体间合作存在各种阻力，主要包括三个方面：一是治理主体集体行动失灵；二是治理主体二重身份认同混乱；三是治理需求紧迫性非均匀分布[5]。它们困扰着全球治理主体间合作。

全球治理主体集体行动失灵。从公共产品角度看，全球治理是全球公共产品供给过程。由于全球公共产品具有非排他性和非竞争性特点，全球治理主体在提供治理产品过程中存在搭便车现象。特别是当全球治理主体数量足够大时，治理主体更倾向逃脱治理责任。奥尔森认为，全球治理主体越多，越不可能实现共同利益[6]。在缺乏权威的全球治理体系中，多元治理主体间很容易发生不合作博弈，使全球治理陷入集体行动困境。

治理主体二重身份认同混乱。亚历山大·温特认为，行为体身份定位不是基于内在属性，而是产生于和他者的关系之中[7]。个体身份在系统交互中由他者来塑造。同一行为体在不同体系中会形成多重身份。全球治理主体除了“治理”身份外，早已形成“逐利”身份。逐利冲动源于行为体原初理性。“治理”身份往往要求主体克制逐利冲动以全球利益为重。表面上看，全球治理在利他中利己与“逐利”身份并不矛盾，但实际上二者存在冲突。因为身份对应利益，利益驱动行为。“治理”身份对应着全球利益和长远利益，“逐利”身份对应着局部利益和短期利益，二者分属天平两端。行为体总是在其中疲于游走。身份认同的摇摆与混乱抑制了全球治理的合作。

治理需求紧迫性不同制约合作的发生。客观上，全球问题对治理主体的影响不同，导致治理需求紧迫性各异。此外，全球治理需求紧迫性还受主体的识别能力和承受力影响。同样是某一全球问题，一些行为体很快意识到其危害，而另一些行为体却不以为意。可见，全球问题的影响既存在客观效应，又具有主观偏差，从而导致全球治理主体治理需求紧迫性不同使治理合作难以实现。

（三）全球问题复杂性与频发性交织

全球问题是指在规模上具有全球性，超越社会制度和意识形态，关系到全人类根本利益且极具危机性、挑战性的重大问题[8]。全球问题复杂性注定了其存在的长期性和解决的艰巨性。有学者认为，人与自然的不协调引发人口膨胀与生存空间有限性之间的矛盾，进而导致全球资源短缺、环境污染和生态失衡等问题。此外，人与人之间关系不协调也会导致各种全球问题，尤其表现为人们为追求个体利益置全人类利益于不顾。这些问题本质上是人与人关系冲突的结果。总之，导致全球问题的原因是复杂的。全球问题频发使全球治理陷入被动境地。全球问题不断出现表现为同类问题重复发生和新问题不断涌现。同类问题重复发生说明全球治理并未从根本上消除问题根源。新全球问题频繁出现暴露全球治理的脆弱性。目前，全球问题复杂性和频发性交互影响使全球治理陷入困境。一般而言，全球问题间存在复杂的内在联系，任何问题都不是孤立的，需要与其他相关问题联动解决，这无疑增加了解决问题的难度。同时，旧问题没有解决，新问题不断涌现，严重挑战了现行全球治理体系。

（四）全球治理机制合法性与代表性不足

全球治理机制是治理主体在治理实践中制定、实施的关于治理的价值、主体、客体、方式、成效的规范要素（正式或非正式）的集合[9]。全球治理以治理机制为基础逐渐展开。目前，全球治理机制的合法性和代表性不足严重制约了全球治理的发展。

以全球经济治理机制为例。二战后构建的全球经济治理机制，是以大国协调为主、中小国家参与为辅的“中心—边缘”治理范式。发达国家位于治理中心，是实质上的治理者；发展中国家处于边缘，常常沦为被治理者。显然，全球经济治理机制有失国际公平正义。也正因为如此，它遭到广大发展中国家的质疑，面临合法性危机。此外，全球经济治理机制带有霸权色彩，未充分体现发展中国家和非国家行为体的权力和权利，缺乏普遍代表性[10]。随着全球化深入发展，国际权力格局发生深刻变化。一方面，新兴大国群体性崛起促使国际权力从传统大国向新兴大国转移[11]。另一方面，国际权力由国家行为体向非国家行为体流散[12]。尽管国际权力格局发生了深刻改变，但现行全球经济治理机制并未发生相应变化，滞后于国际权力格局的演变。全球经济治理机制显失代表性，难以体现发展中国家和非国家行为体的权利和权力，打击了其参与全球经济治理的积极性。

除全球经济治理机制外，反观其它全球治理机制，很容易发现全球治理机制都存在程度不同的合法性与代表性缺失现象。我们需要坚持推进全球治理机制变革，提高它们的合法性和代表性。

（五）全球治理缺乏全面系统的评估体系

全球治理评估是全球治理中至关重要的一环，是对全球治理效果的分析和反馈，也是全球治理能够在调整中不断发展的动力机制。国际上关于治理的评估体系多种多样，比较知名的有联合国千年发展目标评估体系、世界治理指标（The Worldwide Governance Indicators）、治理和反腐败国家调查（Governance and Anti-Corruption Country Survey）、自由之家的“自由指数”（Freedom Index）等。其中除了联合国千年发展目标评估体系外，其他大部分评估体系重点关注的是国家治理。联合国千年发展目标评估体系涉及部分全球问题，但它不够全面，难以满足全球治理的需要。

目前，全球范围内缺乏较为全面、系统的评估体系是全球治理异化的重要原因。从应然层面看，全球治理评估体系既要具有宏观指导性，又要具有微观可操作性。这决定了构建全球治理评估体系的复杂性和挑战性。全球治理评估体系主要包括评估主体、对象、工具及指标等。首先，选择适当的评估主体非常重要，它内含循环监督的难题。其次，评估对象是重点关注治理行为，还是只考察治理机制的运行情况？评估治理行为将耗资巨大，效果难测。仅评估机制的运行虽具备可操作性，但恐难发现问题的本质。再次，选取评估工具和方法具有挑战性。不同的全球治理领域需要不同的评估方法。不同的方法和工具可能难以兼容，如何选取合适的、科学的评估方法是一个难题。最后，评估指标的选定较为复杂。其中涉及选取定性指标与定量指标之争的问题。定量指标能够直观判断治理效果，但并非所有方面都能使用定量分析，在有些方面需进行定性分析。总之，在构建全球治理评估体系中，会遇到一系列困难。这在一定程度上也说明了全球治理评估体系缺位的原因。全球治理评估体系相当于治理的反馈机制，没有准确的反馈，全球治理必将走向异化。为保障全球治理沿着正确方向发展，构建全面、系统的全球治理评估体系势在必行。

三、全球治理健行方略

全球治理的困境为其转型、发展指明了突破的方向。为实现全球治理健行致远，我们需要坚持长期目标指导下渐进地实现短期目标，多维度破解全球治理主体间合作困境，把握全球问题的本质，提升全球治理机制的合法性和代表性，尝试构建全面系统的治理评估体系。

（一）坚持长期目标指导下渐进实现短期目标

全球治理的长期目标与短期目标构成了全球治理目标体系。全球治理长期目标看似与短期目标割裂，实则二者统一于全球治理的价值伦理。从层级上看，全球治理长期目标高于短期目标。长期目标具有宏观指引性与不可操作性。短期目标具有灵活性、多样性且依据长期目标而定，是实现长期目标的阶段性成果。无论它以何种方式呈现都不能偏离长期目标的方向。为推动全球治理发展，我们需要坚持在长期目标指导下渐进地实现短期目标。全球治理主体只有深刻领会与准确把握长期目标的价值共识才能更好地参与全球治理。鉴于全球治理长期目标的稳定性和短期目标的灵活性特点，短期目标要根据全球治理长期目标进行适时调整。全球治理只有在长期目标指导下，才能渐进地实现每一个短期目标，最终实现人类社会的可持续发展。

（二）多维度破解全球治理主体间合作困境

首先，利用正负激励和教化方式破除集体行动困境。我们可以通过提高未来行动对治理者的重要性来增加不合作成本，同时，制定奖惩机制对能够一直保持合作的治理者给予额外奖励，最大限度改变治理收益格局。此外，注重对治理主体的教化。罗伯特·阿克塞尔罗德认为，促进合作极好的方法是教育人们关心他人利益[13]，强调互惠利他主义。其次，处理好“逐利”和“治理”二重身份认同矛盾。为化解此矛盾，我们需要塑造全球公民身份，消除身份认同的矛盾，使行为体自觉参与全球治理。最后，积极打造人类命运共同体。人类命运共同体理念旨在追求个体利益时兼顾他者的合理关切，在谋求个体发展中促进他者的共同发展。因此，我们要秉承命运共同体理念，自觉在促进共同利益中实现自身利益，共同应对全球问题的挑战。

（三）把握全球问题的本质

全球问题是全球治理的对象，具有复杂性和频发性特点。这往往使全球治理主体疲于应对问题本身而忽略问题的本质。只有把握全球问题的本质，才能抓住全球治理的关键。为此，我们需要对全球问题再分类。尽管全球治理各领域存在不同问题，但总体上可分为两类。一类是关涉全球和平与安全的问题，如世界大战、国际恐怖主义等问题。它们往往表现为一部分人对另一部分人乃至全人类的安全构成威胁，本质上反映了人与人之间关系问题。马克思在《关于费尔巴哈的提纲》中认为：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物，实际上，它是一切社会关系的总和。”[14]因此，人与人之间的关系问题就是社会关系问题。社会关系中起决定作用的是生产关系，生产力又决定生产关系。人与人之间关系问题从根本上体现了全球生产力发展不平衡。要真正解决和平与安全问题需要推进全球生产力均衡协调发展。另一类是关涉全球发展的问题，主要体现为人与自然关系的扭曲和异化。文艺复兴以来，人类追求以理性反对神性，以科学反对蒙昧，过度追求人类中心主义导致人与自然走向对立，陷入“增长的极限”。生态中心主义对人类中心主义提出了质疑和批判，强调多元主体际的交往关系，但它的道德泛化会使自身蜕变为虚无主义[15]。因此，我们需要在人类中心主义和生态中心主义之间寻求某种平衡，真正处理好人与自然的关系。

（四）提升全球治理机制的合法性和代表性

2008年金融危机以来，一些全球治理机制近乎失灵，完善并推动治理机制转型迫在眉睫。全球治理机制转型的核心目标之一是提升其合法性和代表性。增强全球治理机制的合法性，扩大其代表性能够提高全球治理机制运行的效率。为此，我们需要在价值和理性层面扩大全球共识，更加关注全球治理机制的公平与正义，变革不合理的治理机制，使全球治理体系向更加公平和合理的方向发展[16]。在全球治理机制变革中，我们需要重点坚持全球经济治理机制变革和联合国改革。首先，对WTO、IMF 以及世界银行等全球经济治理机制进行改革。集中改革WTO争端解决机制的公平性问题和发达国家与发展中国家利益协调问题，重振WTO 的活力；努力推动IMF 的份额改革，提高新兴经济体的代表性；聚焦世界银行的发言权和参与权改革，使世界银行的治理结构更加均衡。其次，先易后难循序推动联合国改革。变革联合国大会运行机制，提高大会机制的合法性、有效性；然后，逐步改革联合国安理会。安理会改革应遵循以下原则：优先增加发展中国家代表性，让更多国家，特别是中小国家有更多机会轮流进入安理会，参与其决策。坚持地域平衡原则，兼顾不同文化和文明的代表性。坚持协商一致原则，赢取最广泛的信任和支持。此外，其他领域的全球治理机制也需要围绕合法性、代表性、有效性等方面进行改革，最终，实现全球治理的制度正义。

（五）尝试构建全面系统的治理评估体系

一般而言，全球治理评估体系包括评估主体、对象、方式、指标等环节。首先，选择全球治理评估主体需要遵循两个原则。一是能力原则；二是中立原则。恪守中立有助于保证评估的客观性。虽然联合国存在这样那样的问题，需要进一步改革和完善，但它依然是当今世界最有能力且相对恪守中立的国际组织。目前，联合国可能是全球治理评估主体的最佳选择。其次，评估内容既关注治理结果，又重视治理过程。重视对治理结果的判断和分析可以准确把握问题解决的程度，观察治理过程有助于找到治理结果产生的根本原因。再次，选择科学的评估方式。我们需要对评估的问题进行分类，根据不同问题选择科学的评估工具。例如：对全球环境治理的评估既需要运用科学仪器观测，又需要实地调查的配合。对全球恐怖主义治理的评估需要价值判断的同时，采用数理统计方式进行分析。针对同一治理领域采用不同方式评估时，需特别注意评估方式的兼容性，尽量避免工具性冲突。最后，选择科学的评估指标。从方法论角度看，选取指标必须满足有效性、可靠性、透明性、代表性、允许误差和聚合性等原则[17]。同时，还要遵循根据不同治理领域选择定性与定量指标相结合原则。

结论

在国际社会无政府状态下，全球治理取得了一定成就，但也存在一些问题。具体而言，全球治理的五大要素困境直接影响着全球治理的效果。这足以说明全球治理的每一个要素对其自身发展起着至关重要的作用。尤其是2008年金融危机进一步放大全球治理要素困境的消极作用，使全球治理在危机中跛足缓行。为进一步推动全球治理的转型、发展，我们需要坚持长期目标指导下渐进实现短期目标，多维度破除全球治理主体合作困境，把握全球问题的本质，提升治理机制的合法性和代表性，增强其有效性，尝试构建全面系统的全球治理评估体系。实际上，无论是全球治理实践还是理论都需要对全球治理要素进行调控和研究。这不仅有利于全球治理实践的发展，也有助于全球治理理论的完善。全球治理理论来源于全球治理实践，同时又指导着实践的发展。