城镇化地区的划分与统计研究

朱建江

（上海社会科学院 城市与人口发展研究所，上海 200020）

1 问题的提出

美丽乡村建设既是美丽中国建设的重要方面，也是城乡协调发展的重要组成部分。近年来，我国各地鼓励村民进行村宅更新，完善公共基础设施和公共服务设施，发展现代农业、乡村旅游业和农村电商，加强乡村治理等，进行就地城镇化。大部分就地城镇化的村庄已经实行了污水集中处理，垃圾集中收运，许多村庄己铺设燃气管网，农村居民享受着城镇居民一样的公共基础设施和公共服务。一些乡村户籍登记制度、农民承包地、宅基地、集体财产分配权等改革均己完成。但这些当地百姓满意、群众认可的就地城镇化，却引起了各方争议，认为只有把户籍迁到国家认定的城镇地区才算实现了人口城镇化，才算达到了新型城镇化。那么怎样的地区才算城镇化地区？达到怎样的标准才算实现了新型城镇化？本文对此进行了探究。

2 我国城镇化地区的划分标准

2.1 按人口规模划分的我国城市地区

2014年10月，由国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》（国发[2014]51号），以城区常住人口为统计口径，将我国城市地区划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市（以上包括本数，以下不包括本数）。

1993年2月，由国务院发布的《国务院批转民政部关于调整设市标准的报告》（国发[1993]38号），规定县20万以下人口规模小城市地区划分标准，一是每平方公里人口密度400人以上，县政府驻地所在镇从事非农产业人口不低于12万，可设市撤县；二是每平方公里人口密度100人至400人，县政府驻地所在镇从事非农产业人口不低于10万，可设市撤县；三是每平方公里人口密度100人以上，县政府驻地所在镇从事非农产业人口不低于8万，可设市撤县；四是具备特别条件的，也可以设市，包括：自治州政府或地区（盟）行政公署所在地，重要港口，贸易口岸，国家重大骨干工程所在地，具有政治、军事、外交等特殊需要的地方，少数经济发达地区经济中心镇，从事非农产业人口最低不低于4万也可以划为城市地区。

1986年4月，由国务院发布的《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》（国发[1986]46号）中明确，非农业人口6万以上，可以设置市的建制。

1963年12月，由中共中央、国务院发布的《关于调整市镇建制，缩小城市郊区的指示》中明确，聚居人口10万以上，一般可以保留市的建制；聚居人口不足10万的，必须是省级国家机关所在地、重要工矿基地、规模较大的物资集散地、或者是边疆地区的重要城镇，确有必要，经批准可以保留市的建制。

1955年6月，由国务院发布的《关于设置市、镇建制的决定》中也明确，聚居人口10万以上城镇，可以设置市的建制。聚居人口不足10万的城镇，必须是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地，规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇，确有必要时方可设置市的建制。

综上所述，根据我国历年的城市地区规定，可将2014年10月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》中的城市城区常住人口20万以下的Ⅱ型小城市具体为：城区常住人口5万以上20万以下为均可划Ⅱ型小城市地区。我国按人口规模划分的城市地区标准见表1：

表1 我国按人口规模划分的城市地区分类表

2.2 按人口规模划分的我国小城镇地区

1955年6月，国务院发布的《关于设置市、镇建制的决定》中明确，县级或县级以上地方国家机关所在地，可以设置镇的建制。不是县级或者县级以上地方国家机关所在地，必须是聚居人口在2000人以上，有相当的工商业居民，并确有必要时可以设置镇的建制。少数民族地区如有相当数量的工商业居民，聚居人口虽不及2000人，确有必要时，亦可设置镇的建制。工矿基地，规模较小，聚居人口不多，由县领导的，可设置镇的建制。

1963年12月，由中共中央、国务院发布的《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》中明确，工商业和手工业相当集中，聚居人口在3000人以上，其中非农业人口占70%以上，或者聚居人口在2500人以上不足3000人，其中非农业人口占85%以上，确有必要，由县级国家机关领导的地方，可以设置镇的建制。少数民族地区的工商业和手工业集中地，聚居人口虽然不足3000人，或者非农业人口不足70%，但是确有必要，由县级国家机关领导的，可以设置镇的建制。

此后，我国就再也没有发布过关于小城镇地区划分的有关规定。但根据上述1955年和1963年我国两个涉及小城镇建制的设置规定，我国小城镇设置镇建制的有三类：一是达不到设市标准，但属县级或县级以上地方国家所在地，可以设置镇的建制；二是工商业和手工业相当集中，聚居人口在3000人以上的镇区可以设置镇的建制；三是聚居人口不足2500人，但确有必要，可以设置镇的建制。而在我国，从行政管理角度讲，与建制镇并行的还有乡建制。到2015年未，我国共有建制镇20515个、乡11315个、镇乡特殊地区643个[1]。而从集聚集约空间区域角度讲，建制镇镇区之外，还有农村集镇，农村集镇可能是乡政府所在地，也可能仅仅是乡村商品交易、工业生产、文化服务中心。这类不属镇乡所在地，具有乡村经济和服务功能的，集中居住人口规模较多的农村集镇在我国约有5万个[2]。从我国城乡经济社会统筹发展角度，应当将其划入我国小城镇地区。

综上所述，结合我国实际情况可考虑按小城镇镇区聚居的常住人口规模，将我国小城镇地区划分为两类，见表2。

2.3 可按人口密度划分的我国城镇化地区

按照我国《镇规划标准（GB50188—2007）》，按常住人口规模，把村庄分为：特大型村庄大于1000人，大型村庄601～1000人，中型村庄201～600人，小型村庄小于等于200人[3]。需要说明的是，这里讲的村庄指的是乡村中的自然村落，不是指行政村或中心村。行政村是我国农村的自治机构，一个行政村往往包括和管理若干个自然村落。到2015年末，我国共有行政村56.88万个，自然村264.46万个[4]。中心村是功能概念，是指为若干自然村或行政村服务的乡村区域功能中心。

表2 我国小城镇人口规模分类

国际上来看，日本分为普通市和町。普通市相当于我国的小城市，人口规模50000人以上，位于市中心区域的建筑占城市全部建筑物的60%以上，从事非农产业人口在60%以上；町，相当于我国的镇，人口超过5000人，工商业人口超60%。日本在1980年的国情调查中，把人口密度在4000人/平方公里以上，整个人口在5000人以上的地区叫人口集中地区。俄罗斯也分城与镇，人口规模超12000人，非农业化水平大于85%，划为城市；人口规模超3000人，划为镇。泰国分为城镇乡：人口规模超50000人，人口密度达到3000人/km2，划为城市；人口规模超10000万人，人口密度达到3000人/km2，划为镇；人口超5000人，人口密度达到1500人/km2，划为乡[4]。1874年，美国在《美国统计地图》中首度对城市进行了统计上的定义，城市定义是人口超过8000人的定居点。1880年人口普查中，城市门槛降为4000人，从1910年开始，美国人口普查局对城市地区（urban area）进行界定，城市门槛进一步降到2500人，这个城市标准一直延续至今，但英格兰地区部分州的城市标准有所不同[5]。美国从1950年开始的国情普查推出了“城市化地区”的规定，“城市化地区”包括：将互相邻接的2500人以上的设有建制的居民点或普查规定的居民点；人口不到2500人的设有建制的居民点或普查规定的居民点，人口密度必须达到每平方英里1000人以上，密集居住区至少容纳60%的人口，或者至少有100个住宅单元；由道路相连接的人口密度在每平方英里1000人以上的设有建制的邻接地域；人口密度不到1000人的其他没有建制的邻接地域，假如他们被上述符合标准的地域包围；或关闭开口端宽度在一英里以内的城市化地区边界的凹入地；或连接在城市本体以外不超过1.5～5英里的符合上述密度标准的地区。在土地利用中作为铁路站场、公园、高尔夫球场、工厂、工业园、办公室、公墓等邻接的非居住用地[6]。

根据我国《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137—2011）中的城乡用地分类，村庄建设用地主要包括农村居住点建设用地，以及村庄范围内的二三产业、公共服务设施，农业生产中的生产配套设施和6米以下的村庄道路不作为村庄建设用地，而作为农用地。故城镇地区的建设用地与村庄的建设用地分布很大区别在于，前者的建设用地属连片成块的，城区镇区规划区范围内的所有建设用地，包括道路用地、绿化用地等；后者的建设用地并不包括6米以下宽度的道路用地，农村林地，村庄的建设用地是镶嵌在农用地中，点状分布的。所以，从村庄土地利用和分布方式角度讲，要测度城区镇区以外的城镇化人口集中地区或人口密集地区，用每平方公里人口密度指标来划分是可行的。根据我国农村自然村落及户均宅基地的情况看，户均宅基地面积大都在0.2～1亩之间，户均宅基超过1亩以上地域是比较少的。故按自然村落互相邻接，道路相连接原则和二三产业占比、公共基础设施配套标准等，也可以将我国达到城镇化设置标准的村庄划为城镇化地区。

3 城镇化地区的统计指标设置

2014年10月发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》是没有设置统计指标的，但1993—1995年我国先后发布的四个有关涉及我国城镇化地区划分的设置标准，不同程度地都设置了统计指标，概括起来，大致涉及三方面。一是衡量人口聚居规模的指标，从我国涉及的城镇地区划分的文件看，主要有人口规模和人口密度两个统计指标。城区常住人口20万以上城市地区只用人口规模指标划分，只有城区常住人口20万以下的小城市和小城镇用了城区镇区人口规模与人口密度结合划分城镇化地区。本文认为，城镇化地区人口聚集衡量指标，可以考虑借鉴一些国家的衡量办法，单个连片成块地区人口规模达不到城镇地区要求的，可以考虑按互相邻接和道路连接划定普查居民点，按人口密度标准设定人口集中地区或人口密集居住区列入城镇化地区。二是城镇化地区衡量经济状况的指标。从我国涉及的城镇地区划分文件看，主要有工业产值占工农业产值比重，从事非农产业人口，国内生产总值，第三产业增加值在国内生产总值中的比例，地方人均一般公共财政收入和总收入等。本文认为，城区镇区以外城镇化地区经济状况衡量指标，除了吸取一些现有城镇地区划分指标外，还可加上村庄人口集中地区或人口密集居住区的村民年人均可支配收入与当地城镇居民可支配收入比例，村庄年人均集体经济收入等。三是城镇化地区衡量公共基础设施指标。从我国己发布涉及的城镇地区划分文件看，主要有自来水普及率、道路铺装率、排水系统等。本文认为，根据城乡一体化要求，还应加上村庄人口集中地区或人口密集地区的污水集中处理率、垃圾统一收集率和燃气管网普及率三个指标。根据上述考虑，城镇化地区的统计指标设置见表3。

需要说明的是，从上述我国城镇化地区可考虑的统计指标设置情况看，城镇地区与城镇化地区不是一个概念。从城镇发展的实践和结果看，在空间上存在城镇区功能的向周边乡村的溢出效应和泛化现象，离城区镇区空间距离较近的城中村和城边村，其生产和生活方式往往与邻近的城区镇区生产生活方式逐步雷同，包括单位空间上的人口密度和聚居人口规模、三次产业的结构、公共基础设施的水平、以及乡村居住人口从事的职业等。因此，从统计角度讲，应该将城镇区生产生活方式溢出效应和泛化现象所履盖的空间范围划入城镇化地区。同时，还需指出，城镇与城镇化也不是一个概念。城镇是指人口集中居住规模较大的地方和主要从事二三产业的地方。而城镇化是指人口居住由分散向集中，一产逐步向二三产转型，公共基础设施逐步完善提高的过程。城镇规模是有上限的，城市病就是城市规模超限的表现。城市化也是有上限的，因为人类生存需要食品和自然环境，故人类社会的产业结构不能仅有二三产业，必须有一定比重的一产，人类社会不能仅有人工的城镇环境，还需有较大比重的自然环境。这些也是驾驭城镇化地区统计指标设置的理论基础。

表3 城镇化地区统计指标设置

4 城镇化地区的统计

4.1 按行政区域图上标注城镇化地区

2001年英国国家统计办公室在英格兰和威尔士地区，将人口聚居形式分为城市地区、人口中密度城镇及周边地区、人口低密度城镇及周边地区、人口中密度村庄及分散地区、人口低密度村庄及分散地区五类。在上述两地区的行政区域图上，按公顷打上方格网的方式予以“城市地区”的统计范围固定，并按一定年限对该打上方格网的“城市地区”统计范围进行适当调整优化，以适应变化了的情况。到2004年的统计结果是，英格兰和威尔士两地区，大约80%的人口居住在“城市地区”。本文认为，我国城镇化地区统计也可以借鉴英国国家统计办公室的做法，按照设定的城镇化地区统计指标标准，基层统计局会同基层镇村，在其行政范围内的地图上标注锁定城镇化地区，经有关程序认定后作为城镇化地区的统计范围。

4.2 城镇化地区的城镇村数量统计

我国现在各级统计机构发布的统计资料，基本上只发布行政建制的城镇村数量，并不统计和发布物质空间角度的城镇村数量。例如，2016年，国家统计局发布的《中国统计年鉴》表明，到2015年底，中国有295个地级以上城市，其中北京、上海、天津、重庆都只算一个城市，这是从行政等级角度统计的城市数。例如，从城区空间的人口规模角度看，上海是由中心城、九个郊区新城、若干10万人～20万人口规模小城市组成的。同样，统计资料公布的市辖区、县、县级市、镇、乡、村都是行政单位而非人口规模单位。城镇化地区的城镇村统计，既要有市、区、县、镇、乡、村行政单位的统计，更要有不同人口规模的城市、小城镇、自然村落统计。

4.3 城镇化地区的常住人口统计

在划定的城镇化地区，要坚持按居住地和居住半年以上时间两个原则进行常住人口统计。当下我国城乡居民己统一登记为居民时，那种以农业户籍和城镇户籍统计常住人口的情况估计不会发生了，但还存在按户籍登记地和从事职业去统计常住人口的情况。现在在城镇里从事二三产业的人口，可能在乡村居住，这叫做“离土不离乡，进厂不进城”。还有户籍登记在城里的人口，居住在乡村，这叫做“人户分离”。反之亦然。因此，不管户籍登记在哪里，从事什么职业，只能以半年以上居住时间和居住地为常住人口的统计原则。

4.4 城镇化地区的经济统计

从我国己发布的城镇设置指标看，城镇化地区的经济指标统计，包括二三产业比重、人均GDP和GDP总量、人均一般公共财政收入和收入总量、以及城乡居民年可支配收入都是按城镇所辖行政区域进行统计的。划入城镇化地区的乡村，按自然村落进行经济统计相对比较困难，因为集体经济组织一般是按行政村组建的，农村居民年可支配收入，一般在同一行政村内的不同村民组差异也不会很大，故城镇化地区的经济总体上可按行政区域进行。

4.5 城镇化地区的公共基础设施统计

从国家发布的我国城镇公共基础设施指标，统计要求都是指城区镇区，这对建设用地连片成块的城区镇区可以适用，对城镇化地区中建设用地点状分布的乡村，因自然村落之间相对分隔，故应以行政村为单位来统计，以衡量该乡村片区能否达到城镇化水平比较可行。因此，纳入城镇化地区的乡村，其公共基础设施指标的统计应以行政村为单位较妥当。

5 结论与启示

根据城区镇区功能辐射溢出和泛化理论，对达到城镇化设定统计指标标准的城镇化履盖空间范围中的乡村划入城镇化地区，是城区镇区周边推广就地城镇化的理论依据，也是我国新型城镇化中人口城镇化统计范围的理论依据。浙江义乌市、德清县城区镇区周边的村庄，其公共基础设施和公共服务均已达到了城镇水平，农村居民可支配收入与城镇居民可支配收入差距已不大，村庄中有劳动能力的人们大都在城镇或乡村中从事非农职业，他们还有许多城镇里难以享受的优美环境，较低成本的生活，还能照顾家里老人和孩子。这种安居乐业的就地城镇化应该是我国新型城镇化的应有之义，达到这种水准的就地城镇化，也就达到了农村城镇化，也就没有必要强求农民一定要进城进镇。推进城镇化的根本目的是要满足农村人民群众对现代化生活的追求，只要农村人民群众满意、幸福，至于就地城镇化还是异地城镇化只是各地依据自身实际，落实新型城镇化的一个路径选择，属新型城镇化实现的方式方法。