我国对于电子烟的法律监管探析

李俊泽

【摘 要】本文分析我国对于电子烟的法律监管问题，认为目前的监管模式无法适应混乱的电子烟市场，而对电子烟进行全面禁止，或者将电子烟作为烟草专卖品、作为药品进行监管的监管模式仍需进一步探讨，提出当前必须禁止对电子烟的虚假宣传，完善电子烟的生产质量标准，着重保护未成年人，并不断结合新的研究成果构建科学、合理的电子烟监管制度。

【关键词】电子烟  烟草专卖品  监管机制  法律监管

【中图分类号】G  【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2019）02C-0169-03

电子烟又名电子烟碱传送系统，简而言之，电子烟通过雾化设备对含有尼古丁的烟油进行加热使其汽化，制造出类似传统烟草制品可供吸食的烟雾，使用者通过吸入烟雾达到调节身体机能的效果。而近年来出现的如IQOS等新型加热型卷烟，已经被确定属于烟草专卖品，《2017年世界烟草发展报告（上）》中也将电子烟与加热烟草制品做出了区分，因而本文认为加热型卷烟不属于通常意义上的电子烟。

电子烟作为传统烟草制品的替代品之一，在民众越来越注重健康的大背景之下，其发展速度令人瞩目，加上商家对电子烟的“减害性”甚至“无害性”的宣传以及不少烟民对其的新颖性感兴趣，越来越多的烟民放弃传统卷烟转而使用电子烟。目前我国对于电子烟的监管十分薄弱，导致假冒的和劣质的商品充斥电子烟市场，商家对于电子烟的虚假宣传与未成年人可随意获得电子烟产品等问题也难以解决。解决电子烟市场中存在的乱象有赖于政府更为强有力的监管，而我国未有针对电子烟的国家层面的技术标准，且我国对于将电子烟归类为食品、药品、烟草专卖品还是其他产品，也尚无定论。虽然我国电子烟市场与传统卷烟的规模相比显得微不足道，但结合中国庞大的潜在消费群体与强大的电子烟产能来看，不难看出电子烟市场的巨大潜力。此外，电子烟的质量也直接关乎数百万使用者的健康，因此对电子烟的监管已成为一个亟待解决的问题。

一、我国电子烟监管现状

韩力作为电子烟的发明者已逐渐被人淡忘，其开发的“如烟”曾在我国风靡一时，而由于种种原因，最终于2013年被英国帝国烟草公司收购。中国不仅是电子烟的发源地也是全世界最大的电子烟生产基地，同时我国也拥有世界上最多的烟民数量，我国每年的烟草制品消耗量占全球总量的近四成。这为我国电子烟产业的快速发展提供了基础，各大电子烟厂商在兼顾海外市场的同时也在积极开拓国内市场，面对充满潜力的消费市场，中国烟草总公司也开始积极布局，研发电子烟产品。

中国电子烟产业迅速崛起，电子烟使用人数不断攀升，而对电子烟市场的监管却十分有限，不但对电子烟的生产过程、产品质量没有明确的技术要求，对电子烟的属性也尚无定论。或许这与产业规模尚小以及产品属性不明确有关，相关监管部门并没有主动承担起监管职责。早在“如烟”问世之时社会上就已出现类似的讨论，时至今日，已逾十年，这些问题仍未有答案。

如今我国的对电子烟仅视为一般产品进行监管，而电子烟作为一种新兴产品，其健康性、减害性仍存在大量争议，长期使用对人体造成的影响也尚不明确，对电子烟的生产过程、产品质量以及销售环节理应进行严格监管，将电子烟视为一般产品显然无法满足目前的监管需求，也会使电子烟市场愈发混乱。现实中已出现了大量反映电子烟混乱市场的报道，如生产过程的不规范可能会在电子烟产品中残留重金属及其他有毒化合物，缺乏监管导致未成年人可轻松获得电子烟产品，这些问题不但使消费者的健康得不到保障，也必将阻碍电子烟产业健康发展。

二、我国电子烟监管的法律制度比较分析

目前世界各国对于电子烟的政策与态度各不相同，有如泰国全面禁止电子烟的国家，也有像英国这样大力支持电子烟发展的国家，各国的监管制度与我国也不尽相同，而要分析我国如何对电子烟进行监管，应立足现行法律制度。我国对电子烟的监管有四种选择，即不予监管或仅作为一般产品监管、全面禁止、适用烟草制品监管制度、适用药品监管制度。

从中国强大的电子烟制造能力、庞大的吸烟人群、电子烟市场的混乱等方面来看，对电子烟的监管采取不予监管或仅作为一般产品监管的方式显然不足以满足当前的监管需要，前文已有分析。而剩下的三种方式—— 全面禁止电子烟、适用烟草制品监管制度、适用药品监管制度，在中国现行法律的框架下是否可行呢？

（一）全面禁止电子烟。电子烟是有害的吗？答案是肯定的，电子烟液中的尼古丁以及加热过程中产生的某些化学物质都能直接对人体造成损害或者增加患病的风险。但作为传统香烟的一种替代品，对于电子烟危害性的单独讨论是毫无意义的，还应与传统卷烟的危害性进行比较。从目前的研究成果来看，电子烟的危害性的确比传统卷烟更小，所以笔者认为应该鼓励电子烟行业并且完善监管，确保电子烟行业的健康发展，因为电子烟或许是21世纪最伟大的发明，它有机会拯救全球超过10亿人的生命。电子烟虽然有害，但那也只是相对而言，电子烟对于不抽烟的普通人来说是有害的，而对于习惯于抽传统卷烟的烟民来说则可能是损害更小的一种替代手段。

早在20年前就有研究证明，尼古丁与抽吸动作并不是香烟致癌的主要因素，烟气中所含的焦油才是烟草制品致癌的主要元兇。加拿大维多利亚大学上瘾研究中心研究发现，吸油与使用电子烟的比较研究得出了“非常令人鼓舞”的结论，电子烟的烟雾中没有焦油、一氧化碳以及77%的烟草烟雾中含有的有毒物质。英国公共卫生署（PHE）于2015年8月发表了一项113页的报告，该报告称电子烟是一种更安全的替代传统烟草的方式。该报告总结了当前研究成果，认为电子烟比传统烟草可减害约95%，并且有希望作为烟草戒断药物如尼古丁贴片的替代药物。此报告发表不久便引起了科学界的广泛关注，并迅速获得了12个英国公共卫生组织的支持。英国皇家医师学院在2016年4月发表了一份200页的研究报告，针对最近的争议和误解，澄清了关于电子烟的一些重要问题，该研究报告结果支持以下结论：电子烟并非通向吸烟的大门、电子烟不会导致吸烟正常化、电子烟对戒烟大有帮助、于其他烟草产品相比电子烟的长期危害可能还不到5%。李晟姝等的研究结果支持电子烟可以帮助吸烟者戒烟或减少吸烟量，这与Siegel等进行的网络调查得出的结论相似。

尽管目前围绕电子烟的功效、危害等尚有诸多争议，针对电子烟的研究却一直在继续，而且相当一部分研究结果肯定了电子烟的价值，其中不乏颇具权威的研究机构。我国在2015年全国烟草工作会议上的报告中便指出应重视研发加热不燃烧卷烟、电子烟、口含烟等新型制品。中烟旗下的多家公司也早已进入电子烟行业，研发各项技术。川渝中烟与江苏中烟先后公布了如富含生物活性多糖的超声雾化电子烟液及其制备方法、一种热敏性电子烟液及其制备等发明专利，显然我国对电子烟的发展持支持态度。

诚然电子烟作为才出现十几年的新产品在长期风险的预测上仍不确定，在这点上无法与人类吸食了数百年的烟草相比，但如果因为不确定性便过度限制甚至禁止电子烟这个拥有极大潜力的产业发展则无异于因噎废食。

（二）适用烟草制品监管制度。根据2015年修订的《中华人民共和国烟草专卖法》的相关规定：“烟草专卖品是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶统称烟草制品。”显然，电子烟并不能直接被归入烟草专卖品的范围内。而在海关总署编译的《进出口税则商品及品目注释》中将电子烟归类为了烟草代用品。这似乎为将电子烟视为烟草制品提供了一定的依據，但就目前而言，由于并没有明确的法律定义，尚不能将电子烟视为烟草制品。

如将电子烟纳入烟草专卖制度中，毫无疑问可使电子烟的产品质量以及对未成年人的保护更有保障，同时也可以使电子烟产品更容易被消费者接受。鉴于传统卷烟十分明确的危害，若能引导更多传统卷烟使用者去使用电子烟这种可能危害性更小的产品也未尝不可接受。虽然将电子烟纳入烟草专卖制度的好处不一而足。但是也仍存在许多需要解决的问题。首先，由于中国绝大多数电子烟生产商是民营企业，独立于地方烟草公司，两者之间如何进行整合将是一个艰巨的任务。其次，电子烟的销售渠道主要是通过网络商务平台，大量销售电子烟的商家需要取得许可，且通过网络进行销售也更难进行监管。最后，中国特有的环境是否适合将电子烟作为烟草制品监管也值得讨论。烟草税收一直是我国财政收入的重要组成部分，2017年全国烟草行业实现利税11145.1亿元，约占该年我国全年税收的8%。虽然烟草主管部门有意将电子烟作为一个新的经济增长点，但电子烟发明的初衷里的相当一部分是要取代传统烟草的，大量研究也表明许多研究对象在使用电子烟之后便不再使用传统烟草。看起来即便传统烟草被电子烟夺取了一部分市场，也可以从经营电子烟获得的收益中得到弥补，似乎对利润和税收并无影响，从短期来看确实如此。然而，烟草行业拥有从生产、加工到销售等一系列完整而庞大的产业链，电子烟产业却也拥有自己的一套生产加工方法。长远来看，随着电子烟产业的发展，市场占有率的提高，传统烟草行业中如烟叶培育种植、加工等与电子烟无关的产业的利益必将受到影响。从这个角度出发，电子烟产业与传统烟草产业似乎并不能完全和谐相处。如将电子烟作为烟草制品进行监管，既得利益者是否会为了保护自己的利益而刻意对电子烟进行限制，妨碍电子烟产业的健康发展，也是必须思考的问题。

（三）适用药品监管制度。2015年修订的《中华人民共和国药品管理法》中规定，药品指“用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等”。从条文来看，电子烟产品似乎符合“有目的地调节人的生理机能”的要求，而目前我国对一些与电子烟具有类似功效并且也含有尼古丁的产品正是按照药品进行管理。

电子烟适用药品监管制度的好处显而易见。我国对药品管理相对较为严格，不但在上市前需要经过对安全性的审查，上市之后还需要接受长时间的细致监管，作为药品所必备的主要成分、禁忌等药品信息也可以让使用者更好地了解并使用电子烟。

将电子烟作为药品进行监管也不可避免地存在一些弊端。首先过程将极其漫长，对电子烟安全性、有效性的论证以及临床实验的观察将耗费大量的时间，而这些是药品上市必要的前提条件。如仓促间将电子烟视为药品进行监管，则企业获得主管部门药品批文之前，市面上所有电子烟都将成为非法，实际上则是对电子烟下达了禁令。这样的禁令可能导致大量电子烟消费者被迫转而使用传统烟草制品。若日后电子烟获得充分的研究支持，证明其的安全性、减害性以及是一种有效的尼古丁替代治疗方法，那么被迫放弃使用电子烟转而重新使用传统卷烟，这无疑是一种巨大的退步，付出的健康代价也难以估量。另外，电子烟与类似功效的产品不同，含有尼古丁的咀嚼胶与贴片不需要辅助工具也可以直接使用，而电子烟除了需要含有尼古丁的烟液外，还需要雾化设备才能加热烟油以供吸食，显然雾化设备就不能纳入药品的监管范围中，且对于不含有尼古丁的电子烟液能否也将其视为药品进行监管也有待讨论。

三、建议

中国对电子烟进行监管就必然应先明确电子烟的属性，对其法律概念做出界定，对现行的法律制度也要进行修改，无论是将电子烟视为烟草制品抑或是药品进行监管都有各自的优势与弊端。而法律的出台并非一日之功，可乱象丛生、形势日益严峻的电子烟市场却亟须整顿，相关部门不妨先行出台行政规范性文件加以规制。

（一）应禁止对电子烟的虚假宣传。如今绝大多数电子烟产品都以安全、健康、无害进行宣传，而前文已说明电子烟并不是对人体完全安全无害的一种产品。商家的这种虚假宣传除了能吸引传统烟草的使用者尝试电子烟外，也有很大可能吸引原本不吸烟的人群以及未成年人为满足好奇心而使用电子烟，这显然违反了我国《广告法》中不得含有虚假或引人误解内容的规定。应规定电子烟商家在宣传电子烟时不得包含安全、健康等字样，在宣传电子烟的图片以及电子烟产品的包装中都应加入醒目的警示语。

（二）应完善电子烟的生产质量标准。中国是全球最大的电子烟生产地，同时也是劣质电子烟产品最大的重灾区。可以说制定明确的产品标准，保障产品质量已刻不容缓，此举不仅可以保护我国数百万电子烟使用者，更能维护我国电子烟厂商以及制造业的国际形象。此外，随着电子烟的不断发展，越来越多新的金属、化学原料被应用于电子烟的生产中，所以不但要对用于制作电子烟的传统材料进行监督，还更应该以审慎的态度对待新原料的使用。相关部门应充分听取电子烟厂商的建议，结合电子烟厂商的技术与信息优势，制定出合理的生产标准。

（三）应着重保护未成年人。我国法律明确规定不允许向未成年人出售烟酒，电子烟目前虽尚不属于烟草制品，但其中含有尼古丁具有一定的毒性與成瘾性，显然也并不适合向未成年人出售，而现实中电子烟却成了未成年人可轻易获取的产品。除了网络交易平台外，由于电子烟市场的持续火爆，各种名为“蒸汽体验馆”与“蒸汽俱乐部”的电子烟实体店开始出现在城市中的大街小巷中，这些不需要经过特别许可、几乎无人监管的电子烟销售者成了未成年人获取电子烟的主要渠道。应尽快出台禁止向未成年人销售电子烟的规定，同时将电子烟实体店纳入监管范围，在店铺中也应有相应的警示语，可对其进行定期检查与不定期抽查，如发现其向未成年人出售电子烟应予以严肃处罚。

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（责编 黎 原）