浅析小额贷款公司的法律监管问题

摘 要：小额贷款公司在我国方兴未艾，在解决农村金融服务欠缺、中小企业融资难、融资贵等问题上发挥了重要的社会作用和经济作用。但同时其制度设计和实际运作之间存在着一些差距，如小贷公司的法律主体地位不确定、融资限制过多、法律监管不畅通等问题都亟待解决。另外、小贷公司一旦对存款业务处理不当也容易触碰非法集资的红线。在这种背景下，对小额贷款公司的法律监管就要既要考虑我国的民间借贷涉及的一系列法律规定，又要考虑目前我国整个金融市场的发展阶段的需求，不能矫枉过正、抑制经济活力。

关键词：小额贷款；融资；金融机构；法律监管

一、小额信贷的产生与发展

小额信贷这一术语是由“Microcredit”翻译而来的。产生于20世纪70年代的小额信贷旨在向低收入群体和微型企业提供额度较小的信贷服务，消除贫困和发展农业生产。小额信贷的开创者是经济学家尤努斯教授，其同时也是2006年度的诺贝尔经济学奖获得者。当时的这位教授发展小额信贷的目的是在于帮助当地的穷人尤其是那些贫困的女性获得一定额度的资金来源，从而能够她们帮助解决迫在眉睫的生存问题。1995年成立的世界银行扶贫协商小组（CGAP）对小额信贷的官方定义为“为低收入家庭提供金融服务，包括贷款、储蓄、保险和汇款服务。”对小额信贷的服务对象与项目完成了界定，同时也可以看出小额信贷在当时的最大功能有着“扶贫”的特征。

在我国，小额信贷兴起于上世纪九十年代的初期，首先中国农村进行试点，以国内扶贫资金为支持进行运作。小额信贷不同于传统的商业贷款或者扶贫政策，其不需要提供担保的制度组织形式加强了与信贷人之间的直接联系，更大程度上要基于借贷双方的相互信任。而小贷同时也意味着贷款的额度较小，一般情况下不能超过当地的人均国民生产总值，且其服务对象也往往是农村当中的中低收入人群[1]。

建立小贷公司的最初目的是发展农村金融服务体系，协调城乡经济发展，但是出于市场经济的逐利性，小贷公司要想在农村发展壮大，在当时是比较困难的，其服务对象一方面本身的财富额度就不高，另一方面一般情况下自身的财富积累较漫长，且一旦无法按时归还贷款即便小贷公司进行追索也难以收回损失的贷款。而随着我国改革开发的程度加深，小贷公司顺应经济的发展和社会进步的要求，小额信贷已经超出了其最初建立时的制度愿景，在很大程度上发挥了“金融市场”的调节剂的作用。尽管在我国最开始进行制度设计是的设立目的是为了引导资金流向农村和欠发达地区、改善农村的金融服务，但在目前的情况下，小额贷款公司的服务对象更多为低收入群体和个体经营者、微小企业，更加体现出来小额信贷的商业性质。

二、小额贷款公司的现状分析

根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》，小额贷款公司被定义为指由自然人、企业法人或社会组织投资成立，禁止吸收公众存款，经营小额贷款业务，以盈利为目的的有限责任公司和股份有限公司（银监发[2008]23号）。由此可以看出小额贷款公司目前在我国的法律性质定位仍然为一般的企业法人，而非金融机构。从而在目前的制度背景和经济形势下，结合小额贷款公司的业务性质，可以得出结论小额贷款公司仍然为我国唯一能够进行合法的放贷业务的非金融机构。但是小额信贷所经营的业务贷款业务是一项典型的金融业务，但是却难以获得银行征信系统的支持，更不能直接使用信用信息数据库从而对借方的贷款、信用等级情况进行了解，与此同时为了吸引客户小额贷款公司最常用的就是无抵押、无担保的贷款方式，这就意味着其将承担客户信用问题所引发的信贷风险，这种风险一旦集中爆发，对小贷公司来说就是致命的打击。

为了防范金融风险，保护存款人的利益、以及维护自身资金链的稳定性，小额贷款公司如果完全按照“只存不贷”的限制来发展公司，是不能吸收公众存款的，其所能依靠的资本也主要是公司股东缴纳的资本金、捐献资金、不超过两个银行业金融机构的融入资金。但是这种操作模式就意味着小贷公司先天就有着后备资金不足、融资渠道狭窄且规模难以做大的劣势。对小贷公司来说无异于“坐吃山空”，只能依靠自身的资本积累，却要等待着漫长的贷款回收周期，就很容易出现资金未到回收期，但是业务的发展又需要不断地对外提供贷款的中间断层现象，这就意味着小额贷款公司会遭受资金链断裂的风险。

出于维系自身发展的需要，小额贷款公司必须保证自己能够收回贷款。而贷款的回收期越短则越有利于资金的融通，可是现实情况中不难发现，小额贷款公司并不具备银行等大型金融机构对客户的信用分析能力，这就意味着小贷公司面临着很大程度的为信用状况低下的顾客服务的风险，从而导致其对于自身资金收回的控制能力不足。为了规避这种风险，小额贷款公司还是愿意选择具有雄厚资金支持的大型公司，或者具备品牌背书能力的公司，从而最大程度减少收贷风险、维系资金的稳定性。小贷公司也会最大程度上缩短借贷的周期，更加希望从事短期借贷业务，从而能够为客户提供短期的资金借用服务之后迅速的收回本金和利息。但是，无论是以上两种方式的任何一种都是与小额贷款公司最初设立的制度背景背道而驰的。

由此可见，虽然小额贷款公司最开始的制度设计是为了帮助我国金融服务发展最不完善的农村地区开展小额借贷的义务。但是在实际的操作中不难发现，按照这一期许，小额贷款公司面临的正是正规的金融机构所不愿意面对的三农和中小企业的巨大资金缺口。许多小额贷款公司设计公司的目的最开始在于获得金融牌照，从而为进军村镇银行和银行业做准备，当然目前我国对小额贷款公司的法律性质虽然定义为企业法人，而非可以获得种种好处的金融机构，这种身份上的尴尬地位仍然没有阻止许多小额贷款公司从事一些基本的借贷业务。但是实际的资金流向很大程度上并不是农村欠发达地区，而是为了防止自身出现资金短缺，更多得流向了诸如房地产之类的高收益行业、个人和企业的招标保证金等，担任着垫付注册资本的作用，实际上是一种过桥贷款。

三、小额贷款公司的法律监管困境

我国目前的现实情况是对小额贷款公司进行规范的法律位次较低，最高也只是金融规章和规范性文件，还远没有上升到严格的法律层面[2]。故而小贷公司只是能够从事放贷业务的企业法人，却没有获得金融牌照，故对于金融机构进行监管的法律体系就不能适用。但是小贷公司实际上的主营业务正是金融业务当中最为基础与核心的借贷业务。这种不规范、不明确的尴尬法律地位使得小贷公司的法律监管往往以先关部门的意见和通知类文件为依据，这是非常不完善的监管方式。

在我国，对小额贷款公司的规制和监督的主体是国家依法设立的小额信贷公司的监管机构，《指导意见》授权各级升级政府主管部门拥有对设立小额贷款公司的行政许可权，但是其并没有对小额贷款公司的市场准入及退出机制做出完整的规范，但是地方政府对于小额贷款公司的行政处罚权的设置却有缺陷。在当前的制度体系下，小额贷款公司的行政处罚权散落在工商、公安、经贸、银监会、人行等多个部门当中，而这些部门依照各自智能各司其政，就造成了监管权和行政处罚权分离的情况，其工作的有效性也受损[3]。造成的后果就是小贷公司的长期发展处于一种监管主体不到位、法律监管不完善的不确定半真空状态之中。

四、对小额贷款公司进行法律监管的建议

1.放松利率管制

众所周知，风险投资公司向创业企业的投资收益率非常高，甚至能够在短时间内实现数倍的利益，但是对小额贷款公司的利率管制确实非常严苛的根据我国2015年颁布的《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》的两线三区规定，民间借贷约定的利息应当不突破24%，超过24%至36%之间的利息属于自然债务，超过36%的部分属于绝对无效的利息。同样是风险投资企业，风险投资企业的股权性投资没有管制，但是对于债券性投资却层层设卡，严加管制，这显然是不合理的[4]。小贷公司作为中国金融系统“毛细血管”—微型金融的重要组成部分，目前面临的额度小、频率高、管理成本高等问题很大程度上都与其贷款风险大有关，因为小贷公司的大量贷款都是信用贷款，但是其本身又没有信用识别能力，故而小贷公司应当获得与其承担的风险相对应的风险溢价。

2.落实主体监管责任

对小贷公司的监管一方面建立风险防范机制，督促有关部门建立管理制度，落实监管责任，如工商部门做好准入把关、加强日常巡查和信用监管，强度年度检查，确保合法行使权力。另一方面也要避免多头监管造成的监管层混乱以及被监管方无所适从的局面，优化监管的细节分支，避免监管层断层的现象出现。监管主体不仅要对规则的执行负责，还要积极对规则的适用做出总结，和实践中的经验相配套，做到依法监管与适度监管相结合，不能损害金融市场竞争与发展的活力。

主体监管责任的确定后，就应当明确对小贷公司的准入资格、业务范围等进行一系列细致的划分和界定。要进行严格的等级划分制度和登记标准，允许符合条件的非政府组织的小贷公司组织转化为正规金融机构，并明确转化的具体路径和后续监管事项[5]。

3.拓宽小贷公司资金渠道

小额信贷制度化必须解决小额信贷机构的资金来源，只有得到法律上的明确，资金来源问题才能最终解决[6]。在我国目前成立的小贷公司均为有限责任公司，故在股权融资上其融资方式来源单一主要为股东的增资扩股，资金来源补充难以保障，这就需要对原股东进行增资扩股的激励，同时要扶持民间资本参股，扩展其股权融资渠道。在债券融资上，应当确定合理的杠杆率，多鼓励其他的金融机构与小贷公司进行合作，同时要避免流动性风险的出现。目前我国的法律明确规定的小贷公司信贷不能吸收公众存款，但是关于吸收公众存款的具体细节却语焉不详。小贷公司目前“只贷不存”中的“不存”不应当完全等同于禁止接触任何的存款，而是非法吸收的公众存款。如法律可以明确规定小贷公司吸收存款的附加条件，根据不同等级限定它吸收存款的地区，可以要求借款人进行强制性储蓄[7]。

五、结论

小贷公司在我国很大程度上为中小企业的资金融通提供了帮助，但是其自身目前作为可从事借贷业务的非金融机构的尴尬地位却是亟待解决的问题。与此同时，小贷公司目前的发展还面临这一系列的制度困境和监管失调等问题。这需要多方主体贡献力量、群力群策、多方协调。既要鼓励小贷公司的发展、创造经济活力、繁荣金融市场，又要加强法律监管、坚守法律底线。

参考文献：

[1]赵瑞波.我国小额信贷市场发展窥探[J].人力资源管理，2016（06）

[2]白龙.小额贷款公司的法律分析——以法律监管为视角[J].北方经济，2010

[3]孙俊东，林广瑞.小额贷款公司的科学定位及监管政策建议[J].财会月刊，2011（09）

[4]王建亚，马鹏飞.对我国小额贷款公司法律监管问题的思考[J].金融理论与实践，2011（06）

[5]吴穹.中国小额信贷若干法律问题研究[D].天津大学，2012

[6]彭烨，小额贷款公司之法律保障[D].湖南大学，2007

[7]孙家骏.小额贷款公司法律问题研究[D].复旦大学，2010

作者简介：

崔璐婷（1995.8.26）女，汉族，河北衡水人，西南财经大学法学院2013级法学会计学双学位班。