基于多源流理论的“新工科”建设政策的形成研究

2019-05-04李虹周珂赵志毅

北京科技大学学报(社会科学版) 2019年2期

李虹周珂赵志毅

〔摘要〕为了更好地执行我国新近提出的“新工科”建设政策，需分析该政策的形成机制，文章基于多源流理论，尝试对我国的“新工科”建设政策的形成过程的各种因素和机制进行分析。研究发现，与社会需求和国际趋势不同步的高等工程人才质量堪忧。在作为“政策共同体”的专家学者和媒体等的积极推动下，政府层面的多项顶层发展战略分别构成了我国“新工科”建设政策的问题源流、政策源流和政治源流。三种源流共同作用，推动了“新工科”建设方案的开启，政策得以正式确立和实施。

〔关键词〕 “新工科”建设;高等工程教育;多源流理论

〔中图分类号〕G649.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2019）02-0109-06

引言

近年来，为应对新一轮科技与产业革命，国家提出了“中国制造2025”等一系列国家顶层发展战略。与之配合，教育部及众多高校积极推进“新工科”建设，先后形成了“复旦共识”（2017年2月）[1]、“天大行动”（2017年4月）[2]和“北京指南”（2017年6月）[3]等纲领性文件。教育部高教司和办公厅先后发布了开展新工科研究（2017年2月，教高司函〔2017〕6号）与推荐项目（2017年6月，教高厅函〔2017〕33号）的重要通知，引起了高校和社会的广泛关注。该政策主要致力于探索和形成具有中国特色符合中国国情的高等工程教育的中国模式、中国经验。并以政策引导来激发改革动力，通过工程人才培养达到系统性革新。

一项教育政策，从外部来讲，是为适应经济发展、满足社会对人才的需求;从内部来讲，是为了协调教育内外关系，实现一定的教育目标。简言之教育政策是政府或国家等组织为达成内外部目的而提出教育行动的依据和准则，是有目的、有组织的动态发展过程。据此，“新工科”建设方案也可以被视为教育政策的一种。

“教育政策研究的一个主要目的就是解释国家为何要采取特定的政策行动或计划，而非其他方案。”[4]“新工科”建设方案是如何形成的？政策上是如何逐渐完善的？对这一问题，社会各界的理解各不相同且并不全面，许多人将“新工科”建设的提出仅仅理解为“社会历史发展大势所趋”。诚然，社会发展的大趋势在“新工科建设”政策形成过程中扮演了重要的角色，但“新工科”建设政策的形成并非完全按照社会历史的理性逻辑自然发生的，而是多种因素共同作用的结果，其中还充满了多重非理性因素的影响[5]。

国内外对公共政策的分析，长久以来的关注焦点通常是工作的执行、评估等方面。直到20世纪80年代以来，关注的焦点逐才渐转移到公共政策议题的形成过程分析，并逐渐形成了几种政策分析方法和理论。比较具有代表性的政策分析理论是上世纪80年代产生于西方的多源流理论，该理论最大的优越性，在于可以用来解释政策如何形成和制定，其分析范围包括从发现问题到政策出台的过程及各因素的相互作用[6]（185-196）。

当前我国内外部环境呈现出多元性、开放性和复杂性等特点，在此大背景下，借用该理论关注影响某项教育政策形成的各种因素和影响方式，分析其如何形成、出台、执行等过程，具有重要意义。而且该理论对研究“新工科”建设政策的形成过程具有适切性。“新工科”建设政策最终形成了一系列改革方案，借用该理论，可以从另一种视角去理解“新工科”建设中如何确认问题、阐明方案及政策设置的机制等重要领域，并有助于具体实施方案的制定，提高政策实施的有效性和时效性。

一、 “多源流”理论及应用概述

多源流理论（ Multiple Streams Theory）由美国公共政策学家约翰·W·金登（John.W.Kingdon）于1984年在借鉴科恩（ Cohen）等人的垃圾桶模型（ Garbage Can Model） [7]的基础上，在其著作Agendas，Alternatives and Public Policies（《議程、备选方案与公共政策》）中正式提出，并被认为是社会公共政策（包括教育政策）过程分析中解释力较强的工具之一。该理论认为，诸多因素主要通过复杂的过程影响政策的制定，而这些因素大致可以归类为问题源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream ）和政治源流（Political Stream）[6]（82-83）。某项政策的提出是多种因素在特定时刻共同作用的结果，即金登提出的三源流连接与交汇，促进某项决策的最终形成[5][6]（189）。

三个主要的过程流分别涉及与政策形成相关的问题识别、政策建议阐明和凝练、政策出台相关政治活动[6]（85-154）。问题源流意指亟待解决的各类问题，政策源流由各种政策主张、建议、可能的解决方案构成，而影响政策形成的政治源流则由权力分配格局、利益集团博弈、公众情绪、社会舆论等因素构成。三源交汇意指特定的问题、政策方案与政治形势之间的有机结合形成共容性[6]（155-183）。该分析框架致力于解读以下几方面的问题：一是具体问题是怎样被发现并引起关注的，二是具体问题的解决方案是如何形成的，三是相关政策的制定者如何分配政策注意力并促使政策出台的。三大源流在一个关键时间点汇合，问题被提上议事日程，“政策之窗”（Policy Windows）由此开启，制定政策甚至政策变革得以实现 [8] （97）。政策之窗包含以问题为基础的“问题之窗”和以政治为基础的“政治之窗”两类，前者的打开是由于问题源流内部发生了变化，后者的打开是由于政治源流内及政治形势发生了变化。在该理论框架中，要实现三源交汇，政策企业家（Policy Entrepreneurs）的大力推动还发挥着重要作用 [6]（192）。综上所述，政治源流和问题源流发生的变化打开了“政策之窗”，政策企业家抓住机会推动三源流交汇的实现，这样就促成了政策变迁的发生[6]（192）。这就是多源流理论框架中政策变迁逻辑。

多源流理论提出后，其理论内涵和分析框架被不断完善，在多个领域得到了应用。尤其被广泛地运用于教育政策的分析中[9][10][11]，用于解读或揭开教育政策制定中影响教育政策形成的各种因素、解决问题的备选方案，以及教育政策的议程制定、政策出台所需要的机制等。

本文尝试用上述以多源流理论分析“新工科”建设政策的问题、政策、政治三个方面的过程源流，以期从这个角度切入分析来帮助我们理解“新工科”政策设置的内在政策机制，并希望能有助于“新工科”建设政策的有效执行。

二、 “新工科”建设政策的多源流分析

（一）问题源流

多源流理论强调，决策者关注或者打算解决的各种具体问题构成了政策分析的问题源流[12][13]（53）。这不仅指各种社会问题本身，还包含了解释这些问题如何引起决策层的注意，决策层如何认知与定义等问题。在利文斯顿看来，问题的发现、挖掘和确认的重要性甚至可能大于解决问题的重要性[12][13];同样，托马斯·R·戴伊也指出，“确定哪些问题将成为政策问题要比决定具体的解决方案还重要”[14]（32）。金登从实际操作策略上提出，可以从三方面入手确定为“问题”，从而引起政策企业家和决策者的关注。一是那些常常容易聚焦公众目光的指标发生了明显变化，如学科排名、就业率等;二是一些反响较大的重大事件及社会危机引发决策者对这些关键问题的关注，如大学生心理健康、青年教师早逝等;三是正在实施的现行政策引起的负面反馈推动对问题的关注[15]（97-100），如高校中因过分强调科学研究导致人才培养质量的下降等。根据我国高等工程教育现状，结合上述理论分析，以下几方面的现实情况构成了“新工科”建设政策形成的问题流。

首先，工程人才质量提升与规模增长不同步。建国后长期一段时间，人民群众日益增长的高等教育需求与高等教育资源供给不足之间的矛盾构成了我国高等教育的主要矛盾。随着高等教育规模的不断扩大，数量不足的问题已经得到很大的缓解。从我国工程教育现状来看，目前我国高等工程教育规模居世界第一，工科在校生数量占在校总人数的比重也已相当可观。但在培养质量方面，据《世界竞争力年鉴》的统计，我国工程师的合格程度在世界的排名却长期处于较低段位。显然，这与长期强调数量，工程人才的培养质量的没有及时得到足够的重视有着密切的关系。近年来，许多高校虽然围绕培养创新型人才开展了工程人才培养模式的改革，但效果并不明显。工程人才培养质量不高，已经成为困扰我国高等工程教育的主要问题，并逐渐成为政府、学界、市场、社会、公众等关注的焦点。

第二，输送的工程人才与社会需求之间严重脱节。我国形成的以“学科逻辑”为主导的高等教育办学模式较长时间占有主导地位，约占我国高校学生总量1/3以上的工科学生难以成为市场需要的人力资源，甚至一些高校本科毕业生就业后无法胜任劳动力市场提供的岗位，重新学习转型为技术工人。根据《光明日报》报道，截至到2020年，高新技术专业将成为人才最紧缺专业，尤其是新一代信息技术产业，预计人才缺口将达750万人，到2025年更会高达950万人[16]。但另一方面，高校毕业生的就业情况却不见好转，这表明高校工程人才的培养与社会需求之间严重脱节，高等工程教育对制造业的支持明显不足。在今天这个日新月异的信息时代，知识转化为生产力的周期不断缩短，新知识产生的速度不断加快，这些发展和变化对现代工程技术人才诸方面能力都提出了新的要求。高等工程教育必须探索全面和深刻改革和创新之路，精准对接社会和市场的需求，培养新型工程创新人才，才能够支撑乃至引领快速发展的新经济发展所需的人力资源支撑。

第三，工程教育的标准与理念滞后。MIT院长乔尔·莫西斯于1994年在《大工程观与工程集成教育》中提出的“大工程观”，成为未来工程人才培养的标准和理念的新方向，并被引入中国。作为一种新型工程教育理念的“大工程观”将技术和非技术因素融为一体，重视与社会、环境的协调发展，及多元价值观的整合。随着我国加入《华盛顿协议》，也意味着工程教育的标准与认证将采用国际标准，标志着我国的工程教育质量得到国际互认。工程人员面对的工程不再是简单孤立，而是体现现代科技和文化意义上的工程综合，要对接新的工程教育标准与理念，投身大工程背景下的现代科技为主导的、集团运作的系统工程实践，是对工程本质的回归。因此，工程教育的实施要考虑到具体的教育目标、教育计划、教育评价的规范以及渗透其中的大工程背景和产业界需求，已经成为系统的整合的复杂工程，这些因素正处于迅速的变革中，但我国的工程教育显然还没能跟上这种大趋势。

第四，传统工程人才培养体系不再适用。在传统的工程人才培养体系中，支撑新经济、新技术、新产业所需的课程设置滞后，新型产业科研成果转化为工程教育教学内容的动力不足、机制不完善。一些高校开设的课程与学生工程能力培养之间的能力矩阵关系不清晰，工程教学授课方式主要还以教授理论知识为主要特征，校企合作培养人才工作难以推进，学生工程实践能力明显不足。同时，从横向上来看，高校学科和院系界限分明，推动跨学科人才培养机制还未形成;从纵向上来看，“本硕博”工程人才贯通培养体系尚未健全，学生跨专业学习和连贯性学习等方面条件准备不足。高校工科教师队伍“非工化”趋向较为普遍，绝大部分教师的工程实践仅仅停留在实验室模拟，一些刚刚步入职业生涯的青年教师，由于其成长过程只是“从学校到学校”，受到的工程实践训练匮乏，导致实践能力薄弱，无法胜任培养解决具有复杂工程问题的高等工程人才的教学任务。新形势下的工程教育不再是简单的知识和技能传授的教师职业岗位行为，而是复杂的教育行为，小件制造、手工操作、师徒相授的传统工程实践完全落伍，传统工程人才培养体系不再适用。

以上几个方面涉及到传统工程教育政策执行过程中出现的各种问题，成为问题识别的推动因素，构成了新工科建设政策形成的问题源流。

（二）政策源流

政策源流包含问题解决方案的阐明与提炼，反映了政策建议产生、方案阐明、以及政策融合的过程。问题的识别对于政策议程的建立至关重要，一旦某一特定的问题被界定为紧迫的问题，且解决办法不完整，就要比其他的问题更受关注。因此，政策企业家会投入很多资源，政府官员也会更关注他们对问题的看法。提出工程教育的新方案能进入决策者的政策议程，只有问题的发现和引起重视是不够的，还需要旨在解决问题的可靠有效的方案和建议。某些问题被发现，如果再附上可能的解决方案，就会大大提高被提上政策议程的可能性。“政策共同体”的概念为我们分析“新工科”建设方案的出台提供了分析工具，识别政策源流的前提是建立一个由专业政策研究者组成的“政策共同体”。这个所谓的“政策共同体”主要由各种分析人员组成，他们分别代表办事人员、学者和利益集团。金登认为政策共同体中的专家们提出政策备选方案的意见和主张，并进行政策研究，这些是政策科学化和形成决策的基礎[6]（111-135）。如果没有对现行教育形势进行充分调查，推出的某项教育政策就难以获得成功。

根据我国“新工科”战略政策制定的发展历程分析发现，“政策共同体”主要指高校领导者、学者等内部的“政策企业家”。随着工程人才培养问题的日渐显现，学者们对于“新工科”建设的研究热情也日益高涨。为促进我国高等工程教育的健康发展，许多学者积极投身于“新工科”政策的研究，提出了很多有引导意义的论述以及可供选择的解决问题的方案，很好地发挥了“政策共同体”的咨询作用。例如，中国工程院院士钟登华（天津大学）指出，“新工科”应时代要求提出，是关系到民族振兴和国家未来的深刻命题;国际竞争趋势、我国战略发展需求和教育立德树人的使命都需要“新工科”的建设和发展[17]。徐雷教授（复旦大学）认为，“我国当前的工程教育与产业发展脱节，亟需改革和发展新工科”[18]。顾佩华（汕头大学）、林健教授（清华大学）等学者都提出了高等工程教育改革的意见主张，也引起了国家和学术界的高度重视。尤其是清华大学的林健教授还基于“新工科”的内涵提出了“新工科”建设的目标和总体思路，并根据不同高校的特点分别给出了“新工科”建设的具体建议，还从传统学科建设不同的角度讨论新工科建设的重点，为各类高校开展“新工科”建设提供了参考和借鉴[19]。

另外，伴随着信息化社会的来临，涉及到的“新工科”相关的政策流越来越多样化，不仅前面提到的专家学者，还包括民间政策研究者、新闻媒体、公众、智库等外部“政策共同体”。在整个“新工科”方案酝酿到提出的过程中，光明网、人民网等一些主流网络媒体以及诸多内外部“政策共同体”的合力推动，在“新工科”建设政策制定过程中发挥了重要作用。由专家、学者和部分媒体组成的“政策共同体”，一起构成了新工科建设的政策源流，完成了问题分析、政策建议的阐明与提炼等工作。

（三）政治源流

金登认为，政治流是影响公共政策议程设置的所有与政治有关的背景及因素的总和[6]（137-154）。在中国的政策情境下，主要指的是符合我国国情的政治制度以及相关的政府机构等下达的各种相关指令。

根据潘懋元先生提出的教育與外部社会的关系规律，高等工程教育的政策调整也必然受到我国政治、经济、国家工业化进程的影响，并整体嵌入国家治理体系中。作为社会背景，近年来高等工程教育变革动因的可以概括为：大规模的产业变革，国家发展战略以及工程教育范式变革[20]。出于高等工程教育要服务于国家战略和社会发展的需要，政府可以通过多种方式调节和影响高等教育相关政策，如教育立法、教育拨款、行政指令、领导人讲话等。例如，张大良（教育部原高教司司长）呼吁我国工程教育应积极应对问题、主动布局、深化工科教育改革，在未来世界创新生态系统中占据战略制高点[21]。吴爱华（高教司理工科教育处处长）也指出我国当前新经济的飞速发展亟需新型工科人才作为支撑[22]。

就“新工科”政策而言，在其提出之前，我国高等工程教育系统主要受高等教育精英化和学术化逻辑的影响，不太重视和生产企业的深度融合，认为这些都是 “职业性”的教育内容和形式，改革开放40年来，我国的经济状况已经完成多次跨越，但工程人才培养的步伐与外部经济社会的快速发展的节奏却不相匹配。党的十九大报告指出，要“建设知识型、技能型、创新型劳动者大军……”。基于我国经济和政治以及高等教育系统发展的国家政策的调整，工科人才培养开始出现学术化和专业化的分流，教育管理开始出现的权利下放等举措，以及作为国家高等教育顶层设计代言人的高等教育官方人士的推动都是促进“新工科”政策的形成的政治流因素。

总的来看，源于认识到高等教育的复杂性与开放性，高等教育要与经济社会发展协调的客观规律，我国政府、国家领导人、教育部官员的主张，在问题形成和政策建议的基础上，在推动“新工科”建设政策形成过程中发挥了主导作用。

（四）多源流汇合打开“政策之窗”

当某个社会问题出现并引起广泛关注后，通常情况下，由学者和专家们组成 “政策共同体”，给出解决问题的备选方案和政策建议。政策制定的参与者对这些备选方案进行筛选和优化，在某个恰当的时机，三种源流实现汇合，最终打开“政策之窗”，即“政策建议的发起者寻求到其最满意的解决方案的机会，或者促使其提出的现实问题受到（政策制定者）关注的机会”[6]（155）。可见，“政策之窗”的开启，标志着政策问题被关注和破解、提出的建议被认可和吸收，制定政策程序启动，随即出台相关政策。

按照金登的分析框架，就“新工科”政策而言，一方面，我国工程人才培养质量堪忧等工程教育现状呈现的问题源流使得相关议题得到重视;另一方面，来自学者群体和媒体、公众等多元政策源流使得问题附上了问题的解决办法。另外，“新工科”建设“政策之窗”开启的主要原因还在于政治源流，依靠决策层，主要是教育部的直接推动。我国成立“CDIO 工程教育联盟”与正式加入《华盛顿协议》等重大事件，都促进我国高等工程教育对标国际工程教育标准进行改革，三种源流汇聚一起、相互影响、共同作用，并依托这一事件汇合，成为新工科建设的“政策之窗”打开的重要标志。正如华尔天（浙江工业大学副校长）的解读，中国加入《华盛顿协议》，有力地推进了新工科创新人才的培养[23]。可见，“新工科”政策形成了共识并得到了各方的支持，最终代表政府发声的高层领导人的直接推动促进了新工科建设政策的形成和实施。

四、结语

“新工科”建设的出台有其可能性、必要性和必然性，虽然我国的本土情境与国外有较大的差异，但金登的多源流理论对这一政策的形成依然具有解释力。高等工程人才的种类和质量与社会需求的脱节为问题源流，作为“政策共同体”的专家学者和媒体等的积极推动构成政策源流，政治源流主要包括政府层面的多项顶层发展战略。在问题源流、政策源流、政治源流相互作用和松散耦合，在《华盛顿协议》等一些关键事件的助推下，经过几年的努力，“新工科”建设政策被正式提出。

正确理解“新工科”政策出台的三种源流及其作用机制，有助于因地制宜地制定具体的有时效性的实施方案，更好地开展新工科建设工作。

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